宜兴市矿地融合实践探索*

杜越天 刘向敏

（中国自然资源经济研究院）

地质矿产和土地管理是自然资源领域的两个重要方面，两者互为需求，紧密相关，影响着自然资源系统整体合力的有效发挥。以矿地融合促进系统优势资源整合利用与协同治理是遵循新时期生态文明思想，贯彻山水林田湖草生命共同体理念，强化自然资源系统化治理、推进土地供给侧结构性改革的必然要求［1-2］。当前，新一轮自然资源工作不断整合，国土空间规划内涵有了丰富拓展，其中地质环境成为重要因素［3］。我国矿山历史欠账多，地质环境治理恢复任务重。地质矿产开发与土地资源等要素环境赋存相依，采矿活动必然对土地资源带来负面影响，同时影响矿区生态环境可持续发展［4-5］。近年来，我国矿产与土地资源需求持续增加，国土空间承载压力不断加大，后备资源日趋匮乏；再加上全国系统性的矿区本底基础调查监测体系尚未确立，矿区山、水、林、田、湖、草、地等一体化信息还未健全，矿区生态修复规划与国土空间规划衔接不足，进一步制约了矿产资源合理开发与土地资源集约节约利用。因此，必须探索矿地融合新模式，统筹资源开发利用，助推区域国土空间综合整治和优化管理。在转变资源开发利用方式、缓解资源环境压力的同时，实现矿业开采、生态修复和矿区城镇化协同一体化发展。

在矿地融合及矿产资源开发利用方面，江苏省率先尝试并积极探索。2015年12月，江苏省国土资源厅出台了《关于推进深化改革进一步加强地质矿产管理工作的意见》，明确要求“开创土地矿产管理融合工作新局面”；2017年6月，又出台了全国首个《关于创新矿地融合工作的意见》（以下简称《意见》），创新性地提出“矿地融合”模式，积极探索实现土地和矿产资源开发、保护、利用和整治一体化协同发展，建设矿地融合发展示范区。政策引导下，宜兴市因地制宜积极探索实施矿地融合，在推进国土空间综合整治及优化提升方面做出了亮点与特色。通过对其矿地融合工作开展背景及具体模式进行分析探讨，在此基础上提出统筹深化矿地融合发展的相关建议，以期为推动自然资源统一管理提供服务参考。

1 工作开展背景

1.1 废弃矿山地质环境治理与生态修复任务较重

宜兴历史上是著名的建材之乡，矿业开采活动由来已久。市南部山区是太湖重要的生态屏障和水源涵养保护区，但多年的矿山采石活动造成了地面塌陷、土地资源占用和损毁、地质地貌景观破坏等一系列生态环境问题，资源浪费严重。由于区域内矿山开采方式主要为露采，采后裸岩、险石众多，地质灾害隐患突出，且大部分矿区位于风景旅游区及重要交通干线，视觉污染严重［6］。在矿山开发中，大规模的山体开挖与厂房建设、大量废渣堆积，在压占和破坏土地资源的同时，也对地质地貌景观造成了极大影响。在现有的130个废弃矿山中，对重要交通干线影响程度严重的有24个，较严重的有43个，对风景名胜区影响程度严重的有15个，较严重的有5个。此外，由于历史遗留露采矿山基数大，工矿废弃地闲置严重。在尚未整治的矿山中，仍有1863万m2工矿废弃地闲置未用，严重浪费了土地资源［7］。而且，由于损毁程度严重，复垦难度过大，复垦为耕地更是难以实现。因此，矿山地质环境治理任务较重，废弃矿山生态修复亟需推进。

1.2 建设用地需求面临缺口，耕地保护压力增大

在长期的开发利用过程中，宜兴市土地利用呈现出区域差异大、地域分异明显的空间特征。西部是传统农业区，土地利用以农用地为主；东部是经济发展中心，建设用地比重不断增大。长三角地区的发展带动全市经济快速增长，为宜兴开展土地综合整治、推动土地资源优化配置及集约高效用地提供了有利条件。然而，新时期建设用地需求与建设用地供给缺口仍较大，各类建设用地需求与日俱增，特别是建制镇及独立工矿用地需要建设用地空间扩展，在保障发展用地的同时保护土地，尤其是耕地资源面临较大压力。一方面，城市经济快速发展加之特殊区位，建设用地需求量大，需要占用一部分耕地，耕地补充面临一定压力，再加上耕地后备资源不足，耕地保护任务形势严峻。另一方面，市人均土地面积较低，耕地总体质量较差，全市存在部分中低产田，然而由于投入不足，建设标准低，农田基础设施薄弱，农田生产条件没有得到根本改善，农田抗灾能力差。综合来看，宜兴市的建设用地年增长率远远高于全国平均水平，而宜兴市人均耕地面积却低于全国，建设用地的增加以占用耕地为代价，耕地面积急剧下降。耕地的减少使得粮食生产安全难以落实和保障，影响了农业生态系统功能及潜力的发挥。

1.3 国土空间布局有待优化，生态空间质量亟待提升

宜兴市建设用地功能分区不够科学，老区过于拥挤，城镇用地布局不尽合理，空间布局与经济社会发展的用地区域有一定差距。城镇闲置土地数量较多，可挖潜力较大；公共绿地集约节约利用程度不高，现有用地布局亟需统筹转化提升。此外，随着城镇化加速发展，旅游开发、基础设施建设等人为活动对自然生态空间带来了严重干扰。宜兴市林地、农田、湖泊、湿地等分布较广，然而保护监管能力却较弱，完善的自然生态保护网络尚未形成。部分湖滨带、河网区围网水产养殖对湿地生态系统影响较大，湿地保护质量有所下降，湿地生态稳定性受损。农田防护林网不成体系，农田水利设施长久失修，农田环境较差。而且，由于田块分割严重，田块与居民点之间连通性不足，农业机械难以推广。各种压力下的自然生态空间受到挤压，生态空间保护管理压力较大，生态空间质量亟需提升。

2 宜兴矿地融合实践探索

矿地融合不局限于矿籍与地籍，还应包括生态环境内涵，在探索实施中统筹矿山资源、土地资源及环境资源等引发的国土空间综合问题［8］。宜兴市以“综合整治、系统修复、三生联动、全域优化”为原则，将矿山地质环境恢复治理、工矿废弃地复垦利用与土地整治、城乡建设用地増减挂钩工作有机结合，积极推进山水林田湖草生态保护和修复，化解用地矛盾，促进国土空间综合整治及优化提升。

2.1 开展资源现状基础调查，分区实施矿山地质环境综合整治

针对多重矿山地质环境问题，宜兴市通过开展对全市国土综合整治项目地块，包括土地利用现状调查、工矿废弃地调查、压覆重要矿产资源调查评估、矿山地质环境评估调查、工业用地补充调査以及闲置建设用地调查等潜力调査，建立了基础现状调查数据库。通过完善国土资源标准数据库体系，促进土地资源、基础地质、矿产资源、地质环境、测绘地理信息等各类基础数据库的畅通交换与共享融合，形成国土数据“一张图”，充分掌握各矿山的地质环境问题特征、环境位置、规划用途等具体情况。在此基础上，将全市矿山地质环境治理模式划分为综合整治型、土地整理型、应景改造型、景观再造型和生态复绿型，深入开展矿山地质灾害防治与地质环境恢复治理工程。依据全市露采矿山治理修复的实际需求，优先安排重点治理工程，如处于“三区两线”直观可视范围、对人居安全和经济社会发展影响大、危害重、治理效益显著的关闭矿山等治理工程，统筹规划、突出重点，有计划、有步骤地开展关闭矿山地质环境综合治理，消除矿山地质灾害隐患，恢复和重建矿山生态环境。

此外，以太湖重要生态屏障山水林田湖草生态保护修复工程实施为契机，开展实施矿山地质环境综合整治和涵养林草的系统修复。严格执行矿山准入制度规定，规范矿山出让管理及矿区土地使用，严控矿山开采量，严厉打击不法开采行为。积极探索实施矿山地质环境综合治理，加大破损山体修复和废弃矿山整治力度，按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，因地制宜地实施矿山复绿行动，严格按照整治方案持续推进矿山整治，改善生态环境。经验收，宜兴市2018年度完成了矿山地质环境治理和生态恢复性整治共76个项目、面积97 348万m2，远超2003年幵始矿山关停整治以来全市实施矿山环境整治60个项目、面积43 027万m2的总规模。

2.2 统筹推进工矿废弃地复垦，盘活新增耕地

2018—2020年矿地融合实施期间，宜兴市通过开展废弃矿山宕口综合整治，因地制宜实施矿山复绿及复垦利用。通过复垦盘活废弃工矿及低效用地，释放了用地空间，新增了有效耕地面积。一是对市域内34 224万m2工矿废弃地实施复垦，通过土地平整等工程措施，着力建设田、水、路标准配套的优质耕地。工程措施包括拆除复垦地块上的建筑物和构筑物，对复垦地块上的渣土及垃圾进行清运。拆除的建筑材料除部分继续回收使用，其余废弃建筑材料部分用于填平废弃的沟塘，也可用于修筑道路路基；对土地进行平整和翻耕，同时注重项目地块周边沟渠、河道等灌排设施的配套完善，满足田块农业生产灌排水的要求，利用周边的农村道路进行田间作业和运输。在田面平整后，采用土壤翻耕配合增施有机肥和生物菌等生物措施改善土壤结构，提升耕地质量。二是对项目区290.66公顷村庄用地实施拆旧复垦。首先，对耕地后备资源进行调查摸底，理清农村建设用地复垦补充耕地的类型、潜力及分布情况，根据建新区需求预测，科学安排拆旧复垦时序。其次，做好农村建设用地拆旧复垦地块的土地平整，根据项目区地形，利用周边较高地块和河流水面清淤进行表土覆盖，项目区内土方挖填挖高填低、就近平衡，尽量减少工程量。最后，将拆迁安置点统一集中到城镇，安排农民集中居住，优化城乡用地结构，促进节约集约用地。

2.3 与城乡建设用地增减挂钩相结合，提高资金使用效益

宜兴市矿山修复治理的资金主要来源于此前征收的矿山地质环境恢复治理保证金，辅以地方财政配套，中央及省级专项资金作为补充。随着保证金的停征，地方财政用于矿山治理的费用偏少，每年投入约1 014万元，上级专项资金杯水车薪，每年投入约135万元，政府压力倍增。在统筹部署矿地融合工作期间，宜兴市积极争取多渠道财政专项资金，充分发挥财政资金的引导示范作用。将矿山地质环境恢复治理、土地整治、工矿废弃地复垦利用、城乡建设用地增减挂钩等工作有机结合，构建矿地统筹项目启动资金专款专用机制，保障了项目资金需求，提高了资金使用效益。例如工矿废弃地复垦与城乡建设用地增减挂钩项目的统筹推进，在缓解本区建设用地供需压力的同时，将其节余指标的流转交易收益统筹纳入国土综合整治项目指标库管理，既补充了项目经费，又可反哺当地经济社会发展。此外，宜兴还积极探索相关激励政策，构建多元化的资金投入机制，鼓励社会资本参与矿地融合整治实践。例如支持矿山企业复垦盘活存量工矿用地，并与新增建设用地挂钩。在符合规划和生态要求的前提下，允许将历史遗留工矿废弃地复垦增加的耕地用于耕地占补平衡。充分挖潜利用耕地、茶园、果园、地质旅游资源等优势资源，打造生产示范基地，推动多产业融合发展，保障矿地一体化工作开展和项目实施经费，助推当地经济发展。

2.4 重点推进国土空间生态恢复性整治，助推三生空间优化

宜兴市以矿区地质环境治理为核心，以控制开发、生态修复为手段，实施区域空间管控和产业结构调整，重点推进国土空间生态恢复性整治，促进国土生产、生活和生态空间的优化提质。一方面，通过修复露采坡面、整治涉矿土地、整治废弃宕口、沿湖沿海废弃水利等，消除地灾隐患、恢复原有地貌景观，改善周边水、生环境，使其与周边土地利用和景观植被相协调。另一方面，着力构建生态廊道和生物多样性保护网络，打造区域生态安全格局。建立宜兴市国土生态恢复性整治与优化专项项目库，对入库项目整治前后建设用地配套专项规划流量指标实施专项管理，保障社会经济发展空间的同时，实现区域自然资源和绿色基础设施的有效合理配置。此外，充分利用苏南地区较为丰富的土地资源优势，从土地适宜性出发，合理确定土地开发的用途和规模。整合乡村各类资源要素，对农村三生空间进行优化配置。开展城中村改造和人居环境综合整治，统筹田水路林村综合整治和高标准农田建设，破除乡村发展不利因素，优化城乡空间结构，推进城乡统筹发展。

3 统筹推进矿地融合的对策及建议

3.1 加强政策支持和制度创新，提供根本动力

《意见》立足于国土空间发展新要求，以资源环境问题为导向，对矿地融合政策体系、机制制度、实现路径等方面进行探索创新，鼓励局部先行试点，促进矿地多层面、多领域的有效融合。在此基础上出台的相关意见，为宜兴开展矿地工作提供了政策制度支持和基本工作思路。其通过开展现状资源基础调查，划分矿山地质环境治理模式及分区，有力推动了矿山生态环境恢复和重建。工矿废弃地复垦与城乡增减挂钩项目的有机结合，置换释放了发展空间，有效新增了耕地。矿地项目资金的统筹为工作开展打下了良好的经济基础，国土空间生态恢复性的整治措施推动了区域三生空间优化。总的来看，地方各级在积极谋划地矿与土地融合发展时，应开拓新思路、探索新路径、开创新局面。加强资源开发的技术创新和管理制度创新，依靠创新驱动，充分探索自然资源综合调查与协同利用、地上地下多种资源统一管理的多元路径与机制。以矿地融合为基点，谋求跨专业、多部门、多领域融合，研究制定于地质矿产综合利用治理、多元融资、用地提质增效有益的政策制度，不断加强政策制度创新，推动矿产资源集约和综合化利用，切实提高资源利用效率。在此基础上因地制宜统筹推进、分阶段实施布局，为构建矿地一体化发展长效机制、全面统筹推进矿地资源在规划、保护、利用、监测以及成果转化等方面实现全方位协同一体化发展提供政策支持和根本动力。

3.2 做好基础调查评估，形成矿地数据“一张图”

宜兴前期的基础调查评估有效推动了土地利用规划、矿产资源规划等的衔接，取得了矿山地质环境治理及修复成效，为其矿地融合实践的开展提供了有力支撑。因此，在推进矿地统筹融合的实践中，必须做实基础调查评估工作。综合运用经济、行政、法律等手段，以地区国土空间规划为导向，部署和有序推进地质调查和矿产资源勘查。根据本底调査结果，建立基础数据的调查评估机制，从而科学合理地划定矿山地质环境修复区、建新区，有重点、分批次地推进矿地综合整治实施，推动全域国土空间综合整治和优化提升。就区域的矿产资源开发利用情况、矿区自然资源本底及损毁情况、废弃矿山空间分布情况、土地及建设用地情况等，构建完善省、市、县、乡多级立体调查监测网络，基于地质资源环境数据库及信息系统，形成矿地数据“一张图”。树立绿色高效可持续发展的资源观，在促进矿山地质环境保护治理与恢复重建的同时，同步开展实施历史遗留矿区的土地综合整治，为土地资源保护与合理利用、地质灾害科学防治创造有利条件。

3.3 多渠道强化资金保障，确保高效合理使用

从各地目前开展的废弃矿山治理恢复实践现状来看，阻碍露天废弃矿山治理推进的最主要的困难是资金来源。国家财政支持有限、地方治理资金不足，加上项目实施后的效益产出不明显，地方政府和社会投资的积极性均不高，导致治理进度缓慢，效果不明显。实际工作开展中，一方面，地方政府应积极争取多渠道财政专项资金，确保财政资金专款专用、合理高效使用，充分发挥财政资金的引导示范作用。可借鉴宜兴市做法，将财政项目拨款、矿山地质环境治理及土地复垦所得流转指标收益等统筹纳入项目启动资金，专项用于矿地综合整治及生态保护质量提升。另一方面，应探索建立多元化、多渠道资金筹措及使用机制，优化政策激励，创造惠益环境，鼓励社会资本参与矿地融合整治实践。可通过赋予社会投资主体后续土地使用权、景观经营权的方式，吸引社会资源、资本要素参与，给予社会资本合理的收益回报，不断完善收益分配机制。此外，还应创新挖潜地区优势资源利用，促进形成产业经济增长点，多渠道强化资金保障，带动当地经济社会发展。

3.4 严抓矿山过程监管，推动矿地融合互促

在推进矿山地质环境综合治理与修复工作中，往往由于矿山开采时间长，容易出现管理不规范、过程监管不到位的问题。一些地方在矿山生态治理修复项目管理上缺少综合系统观念，在地质矿产与土地资源综合利用上缺乏统筹安排，对项目工程实施全过程监管不到位，导致项目竣工验收、移交相关单位后，因与相关建设规划不协调，后期使用维护不善，造成土地闲置和破坏、植被枯损等，治理长期效果差。具体实践中，政府各部门应明确职责、上下联动，坚持源头严防、过程严管、违规严惩，完善矿山地质环境治理项目管理工作体系。探索开展矿地融合，高质量推进矿山生态环境修复，一是针对各个运作环节中可能存在的问题，提前做好防范预案，加强项目地管理和监督检查。二是从自然资源主管部门资源资产所有者、用途管制者、生态保护修复者职能出发，科学确定禁采区和限采区，划定重点矿区和集中开采区，优化矿产资源开发利用分区管控，制定矿区国土空间管控措施。三是严格把控项目实施及竣工的质量检查和评估验收，引入第三方监理机构，制定体系化的监管方案，切实做好行业监管。在项目竣工后，及时、严格落实项目评估验收，对于验收不合格、矿山治理任务落实不到位的企业应增强信用约束惩戒，完善追责机制。

4 结语

当前经济下行压力大，矿业市场低迷、资源约束趋紧，积极推进矿地融合是实现资源保护与可持续发展的内在需求，最终实现地质矿产和土地资源在调查评价、规划管理、技术评价与监测、技术与信息服务等资源开发利用与保护的统筹协调和互融共促。基于宜兴市矿地工作开展的具体实践，提出了统筹和深化矿地融合发展的对策建议。新时期，在习近平生态文明思想及绿色发展的理念下，统筹部署和开展矿地融合，还应积极探索矿地融合的生态内涵，不断拓展和完善矿地整体保护、系统修复、综合治理实现的新路径，发展新常态下的新模式，积累经验，逐步转化为制度成果，助推自然资源统筹管理及区域国土空间综合整治和优化提升。