共有产权试点下梯级住房保障制度的设计与思考湖北省黄石市为例

柯熊

我国新型城镇化正处于快速发展关键时期，产业结构调整与城市更新为城市带来大量新就业职工、稳定就业的外来务工人员等流动人口。虽然近年来许多地方政府已将该类人口纳入保障性住房的供给范围，但由于各种原因优惠政策难以落实到位，精准区分保障对象及住房需求的梯形住房保障制度设计成为三四线城市住房保障工作者面临的新挑战，地方政府在推进全国保障性住房体系工作时需考虑城市发展水平、流动人口构成及对房屋的需求之间存在巨大差异，构建起符合本地情况的、更完善细致的政策与措施，以实现新的管理目标。

随着我国城镇化进程的推进，满足新增城镇人口对保障性住房的需求成为亟待解决的重要社会问题。住建部于2019年5月9日召开的全国公租房工作座谈会上提出，当前住房保障工作面临的新形势新挑战，一是住房保障重点由城镇低保、低收入住房困难家庭向符合条件的新就业无房职工、外来务工人员等新市民群体转变；二是住房保障方式由实物型政府提供为主向多主体供给、多渠道保障转变。李勇辉等（2019）提出，新增的流动人口的迁移模式已从最初的“单独迁移”到而今的“家庭化迁移”；祝仲坤（2018）通过数据监测发现保障房对新生代农民工城市居留意愿的影响存在代际差异，需要考虑保障房建设的多样性与差异化。不论是政府政策导向还是市场情况真实反馈，都对已有的住房保障体系执行层面的细化、精准化提出了新要求。

一、近年湖北省住房保障体系运行情况及存在的问题

2018年2月7日，湖北省出台的《湖北省城镇保障性住房管理办法》从法制层面上健全了省级住房保障工作顶层设计，陈淑云（2019）对该办法的相关政策进行了解读，总结出新政策提出了“因城施政”的住房市场调控思路，为县级以上人民政府根据当地经济发展合理制定保障性住房相关政策预留了较大的自主空间。

随着相关政策的进一步落地，在公租房的建设、分配、运营管理过程中，一系列问题亦随之出现。首先是公租房供求关系地域差异较大。大城市对公租房的需求大，因实物供给不足导致公租房供不应求，但在部分县城、工业园区和大城市中偏远地区又存在公租房需求不足、职住不平衡的情况。截至2020年7月底，湖北省政府投资的公租房分配率已达96.7%，但公租房整体房源仍有不足，公租房覆盖率仅为4.85%，低于全国平均覆盖率1.5个百分点，武汉市公租房覆盖率也仅为3.7%。其次，公租房运营管理专业人员不足、服务水平不高、管理不规范等问题日益凸显。

在黄石市层面，随着新增流动人口的持续涌入，需解决的问题则集中表现在以下几个方面：

第一，公租房房源缺口大，住房供应方式单一。受资金短缺及房源供应不足双重压力影响，公租房的建设长期来看无法有效满足群众配租需求。截至2019年年底区划内仍有近千户家庭等待配租。同时，原有住房保障制度中仅有一种住房供应方式——即向符合条件的家庭提供配租型公共租赁住房，随着新就业职工、外来务工人员的持续迁入，公租房需求数量攀升，而房源实际缺口进一步扩大、轮候期加长，而该类人群大部分未被纳入公共租赁住房保障体系的范围不能享受已有政策。政策供给与实际需求之间出现错位，不利于尽快满足新市民群体对基本生活居所的需求。

第二，城区棚改项目经济效益不明显，资金难平衡。为拓展房源供应渠道，黄石市委、市政府尝试在棚改工作中同步推进城市危房改造。但由于城市危房呈点状分布，在已收储的零星土地未连片前难以形成规模效应，土地的利用价值不高，项目资金难以平衡，导致保障房项目承接单位还款压力极大，建设意愿不强烈，短期内难以形成大量的房源供应。

第三，保障房后期管理工作难度大。县市级住房保障系统中的配租对象中以残疾人、低收入群体居多，曾多次发生不文明居住的行为，政府需要耗费极大人财物力整改与解决反复出现的问题；其次，部分承租家庭随着财产收入增长，成为公（廉）租房保障体系的边缘人群，而行政部门对其承租房屋的租金或已享受的补贴进行调整时却经常引起信访事件，使得公（廉）租房的日常管理压力较大；再次，对于已明显超出公（廉）租房保障范围而拒不退出的承租居民，管理单位暂时缺乏有效的必要惩戒措施，现有的停水停电等强制措施执行过程中亦经常出现承租居民无理上访、闹访以及扰乱管理单位正常办公秩序的现象，这部分房源被无效占用，进一步增加了保障性房源的供应压力。

二、结合共有产权住房试点的“三个一”住房保障体系建设制度设计

鉴于英美欧陆以及新加坡等发达国家的住房政策基本遵循了“满足基本生活需要——改善居住质量——拥有自己的房屋”的路径发展经验，2014年，住建部明确北京、上海、深圳、成都、黄石以及淮安6市为全国共有产权住房试点城市，承担政策探索先锋、市场反馈前站的功能。共有产权比完全产权更能照顾到中低收入群体的阶段性需求，产权归属上赋予中低收入群体更大灵活性等优越性，同时可体现保障性住制度从“福利”到“权利”的制度变迁理念（李会勋，2017）。考虑到中低收入人群阶段性的住房保障需求，同时兼顾配租型与配置型两方面的住房保障，针对目前存在的保障房房源筹措方式单一供应缺口大、保障房优惠政策供应方式无弹性（仅有配租型公共租赁住房一种形式）、以及保障性住房后期管理困难等问题，黄石市创新性地提出了“一张床、一间房、一套房”的“三个一”梯形住房保障体系建设的制度设计及配套政策。政策将“新黄石人”即新就业大学生和外来务工人员、引进人才等作为重点考量的保障对象，力争未来几年内落实“实物配租和货币补贴相结合”、“住房租赁与产权共有相结合”的保障方式，在确保解决低收入住房困难群体住房问题的基础上，分层次解决“新黄石人”的住房需求。主要措施包括以下五个方面：

1.细分保障对象，形成梯级保障层级

针对过去仅以收入水平作为保障对象划分标准的粗糙做法，“三个一”制度从源头上对保障对象进行了细化管理。“一张床”保障来黄石市参与实习实训、进行创业就业的大（中）专毕业生和外来务工人员的安身需求；“一间房”保障已入职转正的大（中）专毕业生和企业技术工人等“新黄石人”的过渡需求；“一套房”满足稳定就业已婚无房的“新黄石人”家庭和企业管理层的配租要求。

在住房标准层面，根据对象对居住环境的不同需求制定了不同的居住面积及配套设施标准；在租金补贴方面，根据保障对象的实际需求采取发放租赁补贴和灵活调整租赁补贴标准的分类管理；而对于城市最低收入家庭、低收入家庭和特困家庭中的无房家庭（不含单人），符合“三个一”保障性住房条件者均可以享受统一的保障标准。

2.房源筹措多样化，市场化与政策支持双管齐下

黄石市委、市政府积极完善及规范多元化的房源筹措方式。在新增房源方面，鼓励市级国有平台公司对由其代持的办公楼、宿舍楼、教学楼等国有房产在保证房屋使用安全的前提下进行适宜改造以增加有效供应；对于“新黄石人”聚集的开发区（园区）、高校和大型企事业单位则结合区域内的土地和城乡总体规划，利用自有存量土地建设“三个一”保障性住房；在存量房管理方面，上线全国统一的保障房管理系统，运用大数据采集手段做到信息公开、共享以及“人—房”的实时匹配，实现对“三个一”房源及承租对象信息的实时监控，为房源动态调整提供技术支持。

政策支持方面，对开发区（园区）、高校和大型企事业单位自主建设人才房中符合保障房标准的给予一次性补贴；对大型企业、教育和医疗单位自主建设的“三个一”保障房，则由地方财政综合考虑投资额及社会效益给予适当补助；对于房地产开发单位愿意承建保障性住房项目的，则鼓励其通过定向建设、整体租赁的方式向国有平台公司提供房源。

3.明确房源要求，精准匹配承租需要

为避免大量房源入市时“老”“破”“旧”“弱”，不仅不符合承租人要求反而造成“虚假供应”、“虚假覆盖”的假象，“三个一”政策对保障性住房的房屋属性及配套设施做出了明确要求——装修标准方面，“一张床”和“一间房”可参照便捷酒店的“拎包入住”式标准进行装修，户内满足基本生活需求，公共区域集中配置餐饮、文体娱乐等其他生活服务设施；“一套房”则适当增加室内家具、厨具、家用电器等，以满足承租家庭日常的居家生活需求。除此之外，针对规模化小区，配备人脸识别系统等智能化系统，为承租对象提供更加便捷的服务；周边配套方面则同步建设教育、医疗、餐饮、文体娱乐等设施。

4.产权设计灵活，构建陪伴型保障通道

作为共有产权试点城市，黄石市在产权设计上探索的是接近于“商品交易与福利保障混合”的模式，采取了先租后售、边租边售、未租竞售等方式，满足不同收入人群对房屋的产权需求。

符合条件的家庭购买共有产权住房的一般可与政府按7∶3比例实行共有。购买共有产权3年后在市区仍无其他住房的可申请买断政府产权份额；3到5年内买断政府产权的按原议定价格执行；5年后买断的按同期基准贷款利率计算资金占用成本。房源配售价格由住房保障部门会同发展与改革部门、财政部门及产权单位共同确定。

5.后期运营指标化，激发管理活力

居住满意度是居民对住房及其所在社区整体环境的感性评价，也是政府民生工程施政效果的直接反馈。前些年较为主流的“政府托底式管理”目前来看存在运营团队能力较弱、市场化程度差、客户服务意识较差等硬伤，不但未能有效管理项目，反而引发租户与政府主管部门之间的直接矛盾，因此，积极发展市场管理模式——即政府通过托管或政府购买服务方式委托国有平台公司或专业运营机构提供物业管理服务成为新趋势。针对市场管理模式容易出现的前期遗留矛盾难解决、公共资产维护困难等问题，“三个一”政策提前设立了重点工作、资产管理、入住和退出管理、租金收缴、房屋使用管理、房屋维修维护、综合管理等7个核心考核指标，考核合格后由主管部门拨付相关费用。同时，对于考核业绩优秀的项目则给与对应奖励，更大程度上激发运营团队动力。

三、结论

国家提供保障性住房的福利部分的本质是凭借税收所形成的国家财力实现公共的转移支付与社会财富的二次分配。“三个一”梯形住房保障体系的完善，将保障对象按照不同生活阶段的住房需求进行区分，可以最大限度摸底各类保障对象的真实需求，遏制了房源需求的虚高，也避免了盲目扩建带来的资源浪费，灵活调整租赁补贴标准也大大减轻了地方财政压力；采取市场化运作方法与政策引导激励双管齐下的举措，规范了各类房源入市的流程，一方面避免国有不动产闲置或随时间推移灭失，盘活了存量资产，另一方面通过政策引导创造新的保障房房源供应，既解决短期内对大量房源的需求，又为后期共有产权试点的推进提供物质基础；共有产权逐步实现的路径设计，解决了经济成长期的中低收入家庭短期内的居所需求，也为其经济条件改善后购买共有产权住房提供了转入产权式保障，建立了租赁式保障和完全产权式保障之间的可行通道。因此，“三个一”住房保障体系对于新市民获取住房保障政策红利，逐步释放购房需求，最终实现“居者有其所”的和谐社会具有重大意义。