在全省地方立法工作会议上的讲话（2021年3月17日）

我们召开这次全省地方立法工作会议，主要任务是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，学习贯彻习近平法治思想和十三届全国人大四次会议精神，对今年地方立法工作计划落实作出安排部署，不断加强和改进全省地方立法工作。

会上书面印发了十三届全国人大四次会议精神传达提纲，传达学习了习近平总书记在参加内蒙古、青海代表团审议，看望政协医药卫生界、教育界委员，出席解放军和武警部队代表团全体会议时的重要讲话。习近平总书记在全国两会期间的重要讲话，站在党和国家事业发展全局的高度，深刻阐述了一系列重大理论和实践问题，为我们做好工作指明了方向，提供了根本遵循。大家要持续深化学习，领会精髓要义，全面抓好落实，以实际行动增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。

会议还传达了省委书记、省人大常委会主任刘家义同志对全省地方立法工作和这次会议的批示。刘家义同志代表省委所作的批示，政治站位高，工作要求实，具有很强的指导性和针对性。大家要学习好、汇报好，结合各自实际谋划好、落实好。刚才，山东大学地方立法研究服务基地、四个省直部门和两个设区的市的负责同志作了交流发言，大家讲得都很好，我都赞同。

过去的一年，在疫情防控常态化背景下，省人大常委会坚持围绕中心、服务大局，充分发挥立法的引领推动作用，制定地方性法规和有关法规问题的决定17件，修改19件，废止1件，批准设区的市报批法规和决定49件，地方立法取得显著成效。一是扎实推进重点领域立法，增加有效制度供给。聚焦疫情防控、高质量发展、社会民生等重点领域，制定了依法加强新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定、中国（山东）自由贸易试验区条例、优化营商环境条例、养老服务条例、中医药条例等多部行之有效的地方性法规。二是加大制度创新，制定“全国首部”法规。发挥首创精神和担当情怀，制定的医疗废物管理办法、突发事件应急保障条例、公共法律服务条例、乡镇人民政府工作条例和红色文化保护传承条例等5件法规，均为全国相关领域首部省级地方性法规，占全年新制定法规数量的四成左右，创新特色明显，创新成果显著。三是科学立法、民主立法凸显实效。持续完善立法征求意见机制，主动争取上级指导支持。深入基层贴近群众开展立法听证，委托立法服务基地等专业机构起草、论证法规草案，吸收8个设区的市人大常委会参与相关法规起草，积极探索立法中评估、返场听评、问卷调查，增强了立法的民主性和开放性。四是加强设区市立法指导和规范性文件备案审查，切实维护国家法治统一。不断完善“提前介入、跟踪审查”的工作方法，指导相关市在生活垃圾分类、乡村振兴、城乡治理等方面创新立法、突出特色，更好服务当地经济社会发展。持续加强备案审查制度和能力建设，全年接受报备规范性文件116件，依法纠正4件。进一步健全完善向常委会报告备案审查工作制度，指导和推动设区的市人大常委会及时跟进。

今年是中国共产党建党一百周年，也是“十四五”规划开局之年，做好地方立法工作至关重要。近段时间以来，中央多次召开会议，对推进全面依法治国、加强立法工作提出一系列新部署新任务新要求。大家要认真把握、融会贯通，立足新起点、把握新要求，努力把全省地方立法工作提高到一个新水平。下面，我谈几点体会和认识，与大家交流。

一、深入贯彻习近平法治思想，努力开创我省地方立法工作新局面

中央全面依法治国工作会议最重要的成果就是明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。这一重要思想，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。做好新时代立法工作，必须坚持以习近平法治思想为指导，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求，把习近平法治思想贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。

（一）坚持党对立法工作的领导，始终把握正确政治方向。

坚持党的领导，是立法工作必须遵循的重大政治原则，也是立法工作创新发展的根本保障。要吃透中央精神，准确全面贯彻落实中央大政方针和决策部署，按照习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”的要求，对照全国人大常委会提出的“紧跟党中央重大决策部署、紧贴人民群众呼声期盼、紧扣法律需求实际”的原则，把地方立法放到党的全局工作中思考谋划，坚决避免地方立法中出现违背中央精神、影响中央决策部署落实、消减中央改革举措或成效等问题。要持续完善党领导立法工作的制度保障，坚持重大立法事项报省委常委会研究，确保立法全过程和各方面毫不动摇地坚持党的领导。要进一步提高政治站位，对照民法典、新修订的行政处罚法以及相关上位法、中央改革决策等开展集中清理，及时修改、废止与社会发展不适应、与上位法规定不一致、与中央决策部署和省委工作要求不符合的制度设计，保证国家法治统一、政令畅通。

（二）坚持立法为了人民、依靠人民，不断厚植为民情怀。

目前，社会主要矛盾发生新的变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境、健康、美丽等方面的要求日益增长，对立法的关注度和期盼值也越来越高。要坚持以民生需求为导向，探索创新管理的新模式、新制度，努力补齐影响民生的短板。在具体制度设计时，要注重规范公权、保障私权、尊重人权，充分考虑改革方向和发展现状，对减损公民权利、增加公民义务的条款加强论证，不搞一刀切。要通过开展走访各级代表、听证会、论证会、返场听评、蹲点调研、问卷调查等方式方法，真正深入基层、深入群众；对与企业生产经营密切相关的立法项目，要充分听取有关企业和行业协会商会的意见，使立法的过程真正成为增强社会法治精神的过程。建立健全立法征求公众意见采纳反馈制度，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明，增强立法的透明度。

（三）持续推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率。

立法工作要牢牢把握“精、广、新、实”的原则，努力使每一部法规立得住、行得通、有效果。“精”就是选题切口要精准，制度设计要精细；“广”就是谋划立法的视野要广阔，征求意见的范围要广泛；“新”就是理念思路要更新，方式方法要创新；“实”就是立法成果要贴近实际，法规条款要务实管用。一要加强重点领域、新兴领域立法。围绕服务高质量发展、科技创新、生产安全、公共卫生、大数据发展、生态文明建设等方面，健全体系、完善法治。二要严格依法立法。这是地方立法的“红线”和“底线”，决不能搞突破。要把好立法权限关，对法律的专属立法事项，不能超越。坚持不抵触原则，严守上位法规定，防止出现立法放水、降低标准、管控不严等情形。三要突出地方立法特色，推动解决实际问题。需要几条就定几条，不要搞“鸿篇巨制”。要善于通过“小切口”解决实际问题，多搞一些“小快灵”，抓要害、提速度、重实用，增强立法的针对性、适用性、可操作性。

（四）充分发挥智库作用，更好服务地方立法。

省人大常委会高度重视发挥社会力量在地方立法中的作用，目前各设区的市普遍建立了立法论证咨询长效机制，立法研究服务基地、立法联系点和立法顾问在推进科学立法、民主立法、依法立法方面发挥了积极作用，取得了良好的社会效果。在今后工作中，要始终坚持正确的政治方向，认真领会习近平法治思想，善于从讲政治的角度来研究问题、提出对策建议，在推动地方立法更好围绕中心、服务大局上多做文章，确保立法成果在政治上过硬。要坚持问题导向和结果评价，发挥专业资源优势，深入了解实际情况和立法需求，加强改革和考核，做好各项评估，切实推动理论研究与立法实践有机衔接、深度融合、成果更优转化。立法联系点要注重从基层单位和普通群众观察、思考问题的角度着眼，解决好群众意愿传达“最后一公里”的问题，架起立法机关与基层群众的立法直通车。同时，常委会有关工作机构和相关厅局也要做好配合、服务和保障。要善于借助“外脑”“外力”，共同推动课题研究和公众参与不断走深走实；充分考虑各基地的专业特长和能力水平，做到用其所长；多做穿针引线、牵线搭桥的工作，为课题研究团队和联系点开展实地调研、获取相关信息提供更多便利和帮助；强化定期调度，加强经常性的沟通交流，及时纠正课题研究偏差，帮助解决困难和问题。

二、严格落实责任，高质量做好今年立法工作

当前，立法工作进入了一个加快发展的新阶段，立法任务更加艰巨繁重，呈现出覆盖广、数量多、节奏快、要求高的新特点。根据省委批准的省人大常委会2021年地方立法工作计划，今年继续审议项目4件，初次审议项目13件，跟进制定、修改或者废止项目8项，启动前期工作并抓紧推动的立法事项6项。我们要严格落实责任，精心组织安排，扎实做好立法计划的贯彻落实工作。

（一）发挥人大主导作用，形成立法工作强大合力。

在党委的领导下，与政府及相关部门充分沟通，将人大主导的理念、思路、工作方法贯穿立法活动的各环节，统筹安排、严格把关，确保法规质量。一是继续加强法规立项主导，通过立法项目征集论证工作流程再造，努力把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为立法重点，确保有限的立法资源用在刀刃上。二是加强立法过程主导，完善人大牵头、有关部门和专家学者参与，成立立法工作小组的起草组织模式，优化多元化起草机制。处理好质量和效率的关系，在尊重立法规律、提高立法质量的前提下加快立法进度。建立健全法规草案论证、审议机制，充分发挥常委会组成人员的立法主体作用。三是强化立法中评估主导，通过立法调研、返场听评、重点制度论证等方式进行评估，根据提出的意见建议进行修改完善，增强法规的可操作性和精准度；适时组织开展立法后评估，检验法规的科学性和实施效果。

（二）发挥政府在立法工作中的重要作用，夯实政府责任。

政府及相关部门是法律法规的实施者，更是地方立法的重要参与者。要进一步发挥政府及相关部门在立法中的重要依托作用，利用好管理经验丰富、能够直接准确掌握问题和相关信息的优势，及时有效地做好地方立法工作。同时，也要强化立法就是立责的法治观念。要合理规范公共管理部门的权力与责任，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护法治生态环境和社会公平正义。要落实国务院“放管服”要求，打破利益藩篱，加强事中事后监管，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（三）高度重视立法计划的贯彻落实。

第一，法规起草单位要建立主要领导负总责、分管领导具体抓的工作责任制，做到任务、组织、时间、责任“四落实”，特别是立法调研、草案起草、征求意见、专家论证、部门会签、提交省政府常务会议讨论等每个环节的步骤安排和工作责任都要具体化，按照时间表和路线图的要求合理高效安排，确保按时提交高质量的法规草案。第二，司法行政部门要切实发挥在政府提议案阶段的“领跑”作用，做好指导、协调、服务，加大对部门争议较大的重要法规草案的协调决策力度，对难以解决的和涉及重大政策调整、百姓切身利益的问题，可以通过引入第三方评估、向社会公开征求意见和必要时提请党委决策来解决，确保把重大问题解决在提请人大常委会审议之前。第三，各设区的市在制定、执行本市立法计划时，要尽量采取“两审三通过”等方式，以保证对法规深入论证、充分审议，进一步提高立法质量。同时，要对接省里的立法计划，做好配合保障，确保全省地方立法工作协同推进。

三、做好设区的市地方立法工作和备案审查工作

2020年，我省16个设区的市依法行使地方立法权，各有特色，亮点纷呈，有效推进地方治理法治化。一是小切口立法提升城乡管理水平。济南、泰安制定的生活垃圾分类管理法规，菏泽制定的餐厨废弃物管理条例，实现生活垃圾减量和分类管理在立法上的大纵深；威海精致城市建设条例、东营湿地城市建设条例，将城市建设管理的相关要素进行优化和规制，塑造城市建设品牌；德州积极探索，在养犬管理、烟花爆竹燃放管理方面发挥了创制性作用。二是更加突出地方特色。烟台葡萄酒产区保护条例，有效保护、传承了传统工艺和文化；济宁根据南水北调东线工程水质特殊要求，制定水环境保护条例；日照突出特色文物、强调水下文物保护，制定文物保护条例，等等，着力解决具有本地特殊性的具体问题，避免重复立法、宏观立法。三是更加注重贴近民生。临沂制定美丽乡村条例、枣庄制定农村公路条例，助推打造乡村振兴齐鲁样板，推动乡村振兴战略实施。青岛出台了物业管理条例，滨州出台了电梯安全条例，潍坊出台了供热条例等，使人民群众的获得感幸福感安全感更加充实、更有保障、更可持续。四是进一步健全完善相关立法工作机制。淄博等市实现法规清理工作常态化，破除无效制度对改革发展的束缚，切实维护国家法治统一；聊城制作地方性法规解读释义专题节目，讲好鲜活立法故事。下一步，大家要继续要把握好设区的市立法工作的特殊性和规律性，更好地实现省、市立法工作相互承接、相互补充、相互支持的良性互动。

（一）发挥好设区的市立法推动区域经济社会发展的独特优势。

一要持续彰显地方特色。选题上要优先安排本地独有的立法事项，从源头上确保地方特色；制度设计上要把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来，善于将实践中首创的经验做法上升为法规制度。二要在精准、精细、出精品上下大功夫。善于运用“小快灵”“小切口”，切口要选准、体例要适中，坚持需要几条就定几条，重在管用实用，不要指望通过一部法规解决所有问题。要把主要精力放在核心条款的研究上，使法规条文明确、具体、精准，法规语言简洁、易懂、严谨。在立法数量上不单纯求多，力争每年都能打造一两部可以提炼工作经验、总结制度成果的精品法规。三要严格遵守相关程序规定。立法法修改以来，省人大常委会规范了设区的市报请批准地方性法规的程序规定，同时根据实际及时予以指导。2020年，全国人大常委会通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，对设区的市法规报送审查、报请备案有很强的指导意义。希望各市认真学习、严格执行，加强沟通配合，规范立法活动。

（二）扎实推进规范性文件备案审查工作。

一要尽快推动备案范围全覆盖，实现工作制度化。近期，省人大常委会已就省监察委员会、省高级人民法院、省人民检察院有关规范性文件纳入备案审查范围问题向省委作了专项汇报，待省委同意后，由省人大常委会主任会议作出决定，由省人大常委会法工委负责具体实施。各地也要尽快采取措施，特别是要加强与监察委员会、人民法院、人民检察院的沟通，尽快形成对“一委两院”有关规范性文件备案审查的工作机制，实现备案全覆盖。二要抓紧落实备案审查工作报告制度全覆盖，实现工作显性化。省人大常委会下发了关于建立备案审查工作情况报告制度的通知，济南、枣庄等11个设区的市及蓬莱、广饶等8个县级人大常委会已经完成了报告工作。其他区县人大常委会也要结合自身实际认真抓好贯彻落实。三要不断加大对存在问题规范性文件的纠正力度，实现工作刚性化。要严格落实“有错必纠”，对审查中发现的问题，综合运用各种方式方法，该沟通的沟通，该函询的函询，该提醒的提醒，该纠正的纠正。对制定机关同意修改的，要加强跟踪督促，不能久拖不决。

四、加强立法队伍建设，不断提升做好立法工作的能力和本领

国以才立，业以才兴。做好新形势下立法工作，人才队伍是关键。习近平总书记指出，要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。栗战书委员长在全国地方立法工作座谈会上也对支持地方立法队伍和能力建设作出部署安排。要认真贯彻落实中央要求，把加强地方立法队伍建设作为一项基础性、战略性任务来抓，强化前列意识，采取超常规举措，努力打造政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、廉洁勤政的高素质立法队伍，为推动全省经济高质量发展和新时代现代化强省建设提供坚实的法治人才保障。目前，省人大常委会正在考虑制定《新时代进一步加强和改进地方立法工作的意见》，其中立法队伍建设是一项重要内容。一要把立法队伍建设作为党管干部、党管人才的重要内容。把加强立法队伍建设摆上重要议事日程，定期向省委及有关部门汇报立法队伍建设情况。推动研究制定立法人才队伍建设专项规划，并纳入党管人才总体规划，培养和引进立法领军人才、骨干人才和专业人才。二要充实立法工作机构及人员力量。加强立法工作机构建设，推动组建立法研究院。落实全国人大常委会关于省级人大法工委30人、设区的市人大法工委10人的要求，配齐配强工作力量。注重从执法和司法队伍中选调，探索从律师、法学专家中公开选调或招聘。各专门委员会和常委会其他工作机构也应当配备具有法学背景和相关工作经历的人员。三要不断提升立法队伍素质能力。多渠道选拔和吸收优秀立法人才，加大面向“双一流”高校和政法大学法学专业应届优秀毕业生选调力度。将地方立法培训纳入党委组织部门重点培训计划，积极推动实现立法干部高层次外出培训常态化制度化。四要完善激励保障机制。采取有力措施，激励立法队伍发扬孺子牛、拓荒牛、老黄牛的“三种牛”精神。重视发现优秀年轻立法干部，采取有效措施加大培养、选拔和使用力度。对表现优秀、实绩突出的立法工作人员，按照有关规定及时予以表彰奖励。

同志们，新时代新征程新使命，我们要紧扣改革发展所需、人民群众所盼，继续担当作为、守正创新，在探索中前进，在实践中提高，为全面开创新时代现代化强省建设新局面贡献法治力量，以优异成绩庆祝建党一百周年！