新形势下铁路勘察设计工作探讨

■ 中铁二院工程集团有限责任公司 卓建成

铁路作为国民经济的大动脉、国家重要基础设施，在国民经济社会发展中具有重要作用。经过多年的建设和发展，截至2020年，我国铁路营业里程达到14.6万公里，高速铁路里程突破3.8万公里，已建成了现代化的铁路网和发达的高铁网。党的十九大报告明确指出：我国将加强基础设施建设，突破关键共性技术，打造交通强国。铁路勘察设计企业应高起点、高标准规划建设好铁路项目，加大科技创新力度，不断攻克世界铁路技术难题，为建设社会主义现代化交通强国当先行、添光彩[1]。

随着国家《中长期铁路网规划》以及“一带一路”倡议和“走出去”战略的深入实施，铁路勘察设计企业将迎来重大发展机遇。在铁路工程建设各环节中，勘察设计工作的优劣事关项目的投融资效益和决策。当今世界正处于“百年未有之大变局”，面对新时代、新使命、新要求，对铁路工程勘察设计管理进行研究，结合以往经验，完善工作流程、工作方式，总结管理理论体系，对提升我国铁路工程勘察设计行业竞争力，提高我国境外铁路建设项目质量和投资效益，助推中国铁路“走出去”，具有重要意义。

铁路勘察设计行业存在的主要问题

据调查了解，目前铁路勘察设计行业普遍存在以下几个方面的问题：

一是前期勘察设计质量有问题。铁路前期勘察设计质量或多或少存在一定的问题，尤以征拆调查不详、线路方案不稳、投资控制不力等三大问题最为常见，其往往制约项目前期工作推进。

二是工期压力大、兑现差。各大设计咨询企业按期高质量完成任务的概率较低，部分兑现工期的产品质量也不高，“差、错、漏、碰”现象时有发生。

三是配合施工服务质量有待提高。现场配合施工人员普遍存在服务意识不强、协调能力不足、担当意识不够等问题，导致配合施工工作出现较多问题[2]。

四是考核相对较松。作为产业链的“龙头”，参建各方对设计咨询企业的一般性差错均较包容，设计企业内部处理较为宽松，客观上导致了各级技术人员风险意识不强。

铁路勘察设计行业面临的新形势

新的市场机遇

随着国家“八纵八横”高速铁路网与地方城际快铁网建设的持续加快，加之中美贸易摩擦等外部环境持续对国内宏观经济发展增压，基础设施建设将迎来新一轮机遇。规划待建铁路达8万公里，市场前景广阔。近期，川藏铁路全面开工建设，其勘察设计、建设施工及运营管理无疑都将载入人类史册。

新的行业竞争

国家大力推进基础设施建设，给铁路和城轨市场带来新的发展机遇和市场容量，越来越多的企业开始成立铁路和城轨勘察设计板块的子公司或事业部，竞争更趋激烈。

随着行业发展改革深入，部分项目开始试行施工单位牵头的EPC工程总承包，过去传统的单一项目“一竿子插到底”的勘察设计市场游戏规则已改变，“蛋糕”分割在所难免。

新的建设单位

随着国铁集团政府职能改革的不断深入，作为我国铁路最大投资企业的市场角色越发清晰，在项目决策过程中按照市场化、经济效益最大化运作的发展方向越发明显。

随着铁路投融资改革的深入推进，以地方投资为主体、以项目为载体的中小型铁路合资公司应运而生。一般以各省市两级政府下属的铁投、交投、城投、能投等投资平台公司合资组建为主，逐渐成为除国铁集团下属的各大铁路公司、路局集团外的第三大建设主体群体。

新的考核机制

在国家层面，近年来，铁路工程事故屡有发生，国家铁路局及国铁集团先后下发了有关勘察设计质量安全红线管理、投资控制等一系列刚性文件，勘察设计行业质量风险日益严峻。随着“两山”理念深入人心，国家生态环境保护政策不断升级，对主体工程环保选线设计、临时工程环水保设计、环水保工程措施竣工验收均提出了更高的标准和要求。

在地方层面，地方合资公司受其股东构成影响，在参照国家铁路局、国铁集团有关文件对设计单位进行考核的基础上，增加地方特色，其对各种会议的参会要求、工期兑现、文件质量、设计费奖惩方式等都有别于国铁集团下属建设单位。随着城镇化建设加快，征拆成本在铁路项目投资比重越来越大。2017年中国铁路总公司发布《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》，明确了股权认定方式。而地方政府及其领导下的合资公司对征拆投资控制将更为重视，既会影响当下项目的勘察设计费奖惩，也会对后续的市场开发带来不可避免的连锁反应。

新的各方利益诉求关系

目前，以地方为投资主体的铁路建设项目越来越多，与过去以国铁集团绝对控股的路网干线项目相比，国铁集团与各级地方政府的利益诉求关系发生明显的变化，主要体现在以下几个方面：一是在建设标准、规模、主要线站选址上地方政府的话语权在逐步提高。在不影响技术标准和增加投资太大的情况下，国铁集团一般会同意地方的线站选址诉求；二是项目建设与运营管理存在着多种模式，路局代管与合资公司自管在生产生活配套上的投资差异巨大，设计需要在前期根据不同模式研究比选不同的投建和运营管理方案；三是土地综合开发是新形势下铁路运营补亏的重要方式，地路双方往往都会盯上优质区域，利益冲突在所难免。

新的时代要求

随着“一带一路”倡议深入实施，铁路行业 “走出去”已由过去的勘察设计、装备制造、工程建设等单个环节的局部“试水”，进入全产业链整体“出海”阶段[3]，尤其是中国高铁已成为中国高端制造业的一张“名片”。新形势下，勘察设计企业作为我国铁路技术标准输出、EPC工程总承包模式下项目利润最大化的最优承担者，应加强战略规划、技术储备、人才培养，在基于风险识别可控的前提下加大“走出去”力度。

新形势下铁路勘察设计工作的建议

新的市场竞争、新的市场容量、新的考核机制、新的地方利益诉求等，必将推进传统勘察设计咨询企业催生新的工作思路和服务意识，笔者基于参与的诸多项目经验以及与同行的交流分析，对新形势下的勘察设计工作提出以下建议。

做好宏观战略

在市场经济高速发展的新形势下，制定科学合理的企业发展战略是实现铁路勘察设计企业可持续发展的重要手段。科学的企业发展战略，能更好地调动和分配企业资源，确保企业更好地成功并实现可持续发展。当前，多元、全域发展是主流趋势，各大型设计企业大多已更名为集团公司而非设计院，均在寻求全产业链的上下游延伸业务，努力开展科技成果转化，积极拓展境外业务，个别自主先行先试的勘察企业已在业务结构转型和“走出去”战略中遥遥领先[4]。

做深中观管理

一是人力资源管理。传统铁路勘察设计行业大多定位为高科技创新企业，对技术较为重视，各级管理人员大多出身于技术人员，新形势下应培养更具有国际化视野、专业化技能、职业化素养的中高层管理人员。

二是生产技术管理。通过系统优化内部生产组织架构，进一步加强生产组织管理，切实扭转“重技术、轻管理，重设计、轻配合”的传统弊病。

三是项目风险管理。大中型铁路勘察设计项目服务周期长，加之受行业政策、技术标准、投资效益、地形地质条件、各方利益诉求、外业勘察条件、设计人员素质、合理工期等各种边界条件影响，项目实施过程中面临的风险常因上述边界环境的影响而发生反复变化，必须进行动态管理。为降低风险造成的损失，应从全生命周期角度出发，加强对铁路工程勘察设计工作的全面风险管理。

做细微观设计

一是苦练内功，构建工匠文化。组织各级技术人员积极学习新形势下各类法规及文件要求，依法合规开展设计；构建企业内部工匠文化，依托项目积极开展技术创新，打造绿色、安全、智能的精品工程。

二是向智能化设计发展。在不断总结传统勘察设计技术优势的基础上，充分利用遥感判释、摄影测量、GPS、超前地质预报等现代信息技术，借助互联网、5G、物联网等信息传输技术，实现工程勘察设计全过程的智能化；利用BIM技术开展三维标准设计与特殊设计，利用大数据等信息化管理技术，实现勘察设计工作的协同化、平台化、智能化，逐步实现设计数字铁路。

做好服务，开拓市场

国内市场

新形势下，铁路勘察设计需要在项目投融资分析、征地拆迁调查、土地综合开发、地方规划工程接口预留、工期履约等诸多方面做得更深、更细、更好，这与过去“设计是龙头”的传统“铁老大”工作理念是有冲突的。行业企业和人员应从根本意识上转变理念，以服务市场、服务业主、服务项目的心态去对待设计工作，以更专业化和职业化的态度为企业和个人赢得市场和声誉。

铁路投融资改革后以地方投资为主体的项目，项目建设单位大多是以“路外”人士为主构建的新型铁路公司。设计院可在一定程度上引导新型地方铁路公司充分发挥其“地方政府背景”优势，更好、更快地做好铁路有关前期工作，如在征拆调查、前期线站选址征求意见、初定测外业勘察等工作中谋求地方政府的更大支持，以期减少勘察设计成本。

以地方投资为主体的项目，地方在项目线站布局的利益诉求及话语权也越来越重，尤其是地方全资项目。在符合国家路网规划基础上，在不影响项目技术标准、投资效益的前提下，线站布局应充分尊重地方意见，努力实现地路合作共赢、和谐发展。

国外市场

随着“一带一路”倡议的深入推进，勘察设计企业无论是“造船出海”还是“借船出海”，均有较大市场。而承包商为了追求利润最大化，必然会对项目核心的设计工作提出更高要求。因此，勘察设计企业应做好具有国际项目思维和操作能力的人才储备，充分发挥好设计龙头在总包项目中的先天优势。

境外项目受所在国别政治、经济、文化影响巨大，其政府工作效率、投融资环境、决策程序、安全形势、分包商能力、生产生活配套资源、合同履约、财务风险、工期风险等存在较大差异，部分条件的恶化甚至直接导致项目搁浅或终止。加之受宗教文化、设计理念和语言环境的影响，为了更好地适应不同市场，应甄选当地合格的、有实力的代理商或合作单位，尽最大可能合理利用当地社会资源，市场大、前景好的国别宜开展企业属地化分支机构建设[5]-[7]。适时邀请项目所在国有关的政府官员、行业企业、项目决策工程师和当地员工来我国参观、考察、培训，以期能在项目推进过程中实现更高效沟通，取得更好的经济社会效益。

境外项目大多是典型的“多边”工程，即边勘测、边设计、边环评、边审批、边施工等。在复杂的“多边”条件情况下，设计企业应在满足合同、技术和功能要求的前提下，创造性地开展设计和设计优化，最大限度地降低成本费用、降低工程风险、提高工效、缩短工期。此外，我国勘察设计企业还应当尊重合同，统筹考虑各相关方利益，在加强沟通的同时，做好索赔与反索赔等风控工作。