展望“十四五” 工程总承包开启新征程

■ 中国建筑西南设计研究院有限公司 曾玉华 吴善杰 赵海迪

“十三五”期间，工程总承包政策不断完善，工程总承包业务开展情况稳中向上。2020年《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的正式实施和《建设工程项目总承包合同（示范文本）》的正式颁布，标志着我国工程总承包的发展开启新篇章，为“十三五”画上了完美句号。本文将对工程总承包模式在“十三五”期间取得的成绩和面临的问题进行回顾和分析，并对“十四五”时期工程总承包的发展方向作出展望。

“十三五”时期工程总承包发展情况

政策发展情况

国家层面，“十三五”初期我国工程总承包的推行进入政策发布高峰期，工程总承包逐步迈入规范化发展的时代。

2016年5月，住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）提出20条推进工程总承包发展的意见，正式吹响了工程总承包发展的号角。

2017年2月，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》将加快推行工程总承包，作为建筑业高质量发展的改革重点之一。

2017年5月，住建部发布《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017），旨在提高建设项目工程总承包管理水平，促进建设项目工程总承包管理的规范化，推进建设项目工程总承包管理与国际接轨。

2017年7月，住建部《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》（建办市[2017]46号）明确，工程总承包项目施工许可证及其申请表中增加“工程总承包单位”和“工程总承包项目经理”栏目，根据总分包合同依法办理施工许可。

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）对工程总承包发包和承包、项目的实施、计价模式、风险划分等内容进行了明确。

2018年12月，住建部印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计量计价规范》（征求意见稿），以期指导工程总承包的计量计价。

2019年12月，住建部和国家发改委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），全文共计四章28条，明确了工程总承包发包阶段、资质和资格条件、合同价格形式、开放资质互申、分包方式等内容，标志着工程总承包发展进入新的阶段。

2020年，住建部、市场监管总局联合制定并颁发了《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），进一步落实《工程总承包管理办法》等相关法律法规文件的规定，强调发承包双方风险的合理分担和控制，为BIM技术在工程总承包模式下的应用在合同角度提供了依据。

试点推进情况

“十三五”期间，为贯彻国家相关指导意见和管理办法，深化建设项目组织实施方式改革,探索研究适应工程总承包发展的企业管理机制和组织实施方式，各省市积极出台工程总承包的实施指导意见。自2016年，浙江、福建、上海、贵州、杭州、江苏、重庆、青海、山东、四川等地相继公布了工程总承包试点企业名单。

继2014年第一批次试点企业公布之后，2016年2月，浙江省住房和城乡建设厅再次公布浙江大学建筑设计研究院有限公司等43家企业作为工程总承包第二批试点企业；2017年底至2018年底，江苏省分批次公布了工程总承包试点企业名单，企业数量累计达到232家；2019年，安徽、青海、山东等地累计公布试点企业100余家；2020年7月，四川省公布了包含中国建筑西南设计研究院有限公司、中铁二局集团有限公司在内的试点企业156家。

市场交易情况

“十三五”期间，随着国家配套政策的出台，各省市积极响应，稳步推进工程总承包工作，整体市场交易情况稳中向好。东南沿海等政策开放较早的地区工程总承包开展情况稍优于中西部地区；中西部地区以成都、重庆作为代表城市的交易情况，也总体较为良好。据不完全统计，广州市2020年度房建、市政领域工程总承包交易额占全市建设工程交易总额的11%，深圳市作为建筑业高质量发展的先行示范区，占比高达15%。上海市则基本在投资金额2亿元以下的房建和市政项目上采用工程总承包模式，年度交易规模较小。

“十三五”时期工程总承包发展特点

明确发包阶段分类

有效的投资控制，是工程总承包模式的显著优势之一。特别是政府投资项目，在发包人要求不明确的情况下，在可研或方案阶段进行工程总承包发包，投资失控的风险较大，对工程总承包模式的推行造成了一定的阻碍。同时，由于建设单位在前期的准备阶段无法达到明确发包人要求的深度，而《政府投资条例》的实施，为破解这一难题提供了新的思路。《政府投资条例》将政府投资项目约定在初步设计批复之后，通过对初步设计进行完善，从理论上解决了“前期准备阶段无法明确发包人要求”的问题。

确定市场准入条件

在公开前期服务成果的基础上，允许前期可研、设计等咨询服务企业参与后期工程总承包投标，不仅能有效避免由于信息不对称造成的不正当竞争，同时也能给参与前期可研、设计等企业提供动力，激励其参与前期工作，避免因前期产值小、后端产值大的原因造成企业被动选择放弃前期工作，致使行业格局发生较大变化。

要求“双资质”制度

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的正式实施，标志着“双资质”投标时代的到来。我国房建和市政领域工程总承包起步较晚，在多年传统组织模式下发展的建筑业企业多数仅具有单一设计或施工资质，缺乏设计施工一体化的管理能力。因此，允许联合体投标，同时开放资质互申的特殊通道，作为工程总承包发展的过渡，有利于建筑业企业的转型升级，培育能够与国际接轨的工程总承包商。

“十三五”时期工程总承包发展问题

工程总承包模式存在“两张皮”现象

由于联合体双方在企业文化、思想理念、项目回报等问题上的不一致，导致项目实施无法形成真正的联合。在联合体模式下，设计牵头设计管不住施工，施工牵头施工管不住设计，设计、施工的融合无法真正实现，优势就无法全部体现，就会对工程总承包模式产生“伤害”。如果“两张皮”现象无法得到根本性改变，就无法真正发挥工程总承包的优势。

工程总承包企业管理能力不足

基于企业发展方向的不确定性，部分企业在提升工程总承包能力方面缺乏内在动力。一个合格的工程总承包企业，不仅需要有完善的内部制度、架构作为支撑，还需要大量同时具备法务、商务、设计管理、施工管理等能力的复合型人才。就项目管理而言，现有施工背景的工程总承包企业，设计管理能力明显不足；设计背景的工程总承包企业，现场管理能力亟待提升。

工程总承包合同计价模式不规范

目前，国内政府投资项目和国有资金投资项目计价模式基本采用定额降幅或模拟清单模式，总价合同屈指可数。建设单位在招标准备阶段未能对拟建项目的“发包人要求”进行详细约定，在非总价合同模式下，不仅会导致项目投资失控原因无法追溯，阻碍项目进度、影响工程品质，还会使整个建设过程持续存在争议，最终引发对工程总承包模式的诟病。此外，在定额降幅和模拟清单模式下，设计、施工的融合并无压力和动力，加剧了“两张皮”现象。

工程总承包管理实施细则不完善

目前，行业主管部门对工程总承包企业的管理方式和评价体系，与传统模式无异。在建设单位和主管部门对项目检查和项目履约检查过程中，仍然是设计、施工分别管理；对于施工许可、项目资料、项目验收、项目经理终身责任制等，在现有的表格中或者管理体系文件中，均未体现工程总承包单位地位，无法对承包人提升工程总承包管理能力、履行总承包管理义务产生有效的压力。

工程总承包招标准备工作不充分

工程总承包管理办法虽然对不同投资类型的项目作出了发包阶段以及相应准备工作的要求，但大多建设单位迫于自身专业能力欠缺或建设压力，往往忽略前期的准备工作，影响可行性研究报告的科学性与准确性。由于前期建筑功能、需求、标准、方案不确定，招标文件及发包人要求编制深度不够，项目中标后对方案进行反复修改、从而导致投资增加，不仅加大了发承包双方的风险，同时给工程总承包模式成功运行带来障碍。

工程咨询行业发展不匹配

伴随着《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》和《建设工程项目总承包合同（示范文本）》中“发包人要求”一词的高频出现，国家主管部门对建设单位前期策划提出了更高的要求。建设单位无法在前期将项目的“发包人要求”梳理清楚的情况下，就需要全过程咨询单位的辅助，在项目决策阶段和全过程实施阶段提供服务与指导。传统组织模式下的咨询行业已无法满足市场需求，转型为全过程工程咨询迫在眉睫。

“十四五”时期工程总承包模式展望

鼓励独立承揽，培育国际承包企业

行业企业要积极响应各项政策号召，在国有投资或国有企业投资的项目上，推行“双资质”企业的“独立投标”，解决联合体企业文化、思想理念不一致导致的责任不清晰，目标不统一、设计施工融合困难等问题；推动工程总承包单位适应市场要求，改革转型，建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度；形成项目设计、采购、施工，以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力；与国际接轨，更好地服务于国家“一带一路”倡议的深入实施。

推行总价合同，激发内在融合动力

总价合同符合工程总承包模式的发展内核，也能提升总承包单位的内在融合动力。随着工程总承包制度的不断完善，市场的不断尝试和试错，将加快总价合同的推行。

完善监管体系，敦促行业良性发展

建立对开展工程总承包业务的企业以及从事工程总承包项目管理的负责人合理、有效的履约评价体系。将企业资质、管理体系、类似业绩、信用等级、现场管理情况等信息纳入工程总承包单位评价体系，并实时更新，便于主管部门对工程总承包企业的统一、公开监管，促使工程总承包企业规范高效运行。

推动全咨发展，匹配行业发展需求

全过程工程咨询作为国家大力推行的工程建设组织模式之一，贯穿整个工程建设的全生命周期。市场需求和工程总承包的发展，要求咨询服务机构培育工程总承包项目全过程工程咨询综合能力，为建设单位提供科学完整的规划咨询、投资策划、合约咨询、建设标准制定、风险分析、建筑设计、施工指导监督、后期跟踪等全过程的全方位的咨询服务，实现全过程工程咨询、工程总承包并行发展，推动建筑业高质量发展。

“十四五”时期，是工程总承包模式发展的关键时期。从传统建设组织模式转向“工程总承包+全过程工程咨询+建筑师负责制”的创新型模式，实现建筑业转型升级，要以完善的国家宏观政策与配套实施细则为纲领，以高质量发展为目标，依托信息化建设，在不断探索与总结中加快推进，唯有此，才能够实现我国建筑业的高质量发展。