对提高建筑工程安全质量监督工作的再探讨

王 新，王金飞（.上海市青浦区建筑建材业管理所， 上海 0700；.上海建浩工程顾问有限公司， 上海00030）

0 引 言

自1984年安全质量监督机构创立至1988年开始实行建设监理，我国在建筑工程监督工作方式方法等方面不断积极探索，但建筑行业的飞速发展给工程监督管理工作带来严峻的考验，虽未积重难返，仍存较多问题，如近年较大的江西电厂事故、上海莲花南路住宅倒塌事故等等安全质量事故，告示我们现行监督体制存在弊端，仍需进一步规范化、法制化、合理化，通过改革创新解决现有制度、程序等方面的弊端，做到制度适用于时代，管理扼的住施工，创新监管体制。建筑工程的施工阶段是决定工程安全质量尤为重要的一环，也是安全质量监督机构和监理单位工程监督工作中的重点。虽然工程质量方面有专业监督单位进行监督，但在具体工程质量问题的处理上并不完善，这也是质量监督需要改革的方面，即进一步完善质量监督管理工作的重点。因此，在现行监督体制下，如何更好更有效地开展建筑工程安全质量监督工作，完善建筑工程安全质量监督体制是监督安全质量改革创新的重点，本文主要探讨了工程安全质量监督的现行问题以及通过提高工程安全质量监督工作、安全质量监督机构与监理单位互动配合等方法提升现行安全质量监督工作的方法。

1 现行工程安全质量监督管理工作存在的问题

1.1 安全质量监督方面的法制规范规定存在欠缺

一直以来，我国安全质量监督机构的主要执法依据是《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）。《建筑法》对监督行为虽有规定，但没有明确安全质量监督机构的具体责任和义务，方向性的责任和义务欠缺致使安全质量监督机构人员在具体任务履行与监督职责上难以落实到位。另外，《建筑法》于1997年颁布，其中部分条例、条款与现行监督体制适应性不强，不再适应当前市场经济体制下监督模式的要求，且部分条款与已发达的国外建筑条例不符，对于监督管理方面的问题只字未提。同时，在进行相关工程安全质量监督问题处罚时，安全质量监督机构执法人员的主要依据为国家标准和地方性法规，导致部分工程质量问题处罚无法可依，尤其是在一些工程质量问题的处罚上阐述不够具体，以致处罚力度不一，达不到对工程参建单位的警示效果，如我国部分城镇或者乡村已成为质量监督的盲区，建筑工程质量得不到有效的监督，存在违法违规行为的建筑比比皆是。

1.2 工程监督人员的素质和数量有待提升

监督机构人员数量有限和监督工程数量庞大一直以来都是工程监督的难题，足够的监督人员数量是保证建筑工程监督质量的根本途径之一，以上海市青浦区为例，2018年至2020年，青浦区共新开工程906个，总建筑面积逾1 567万m2，总造价达1 196亿元；年平均监督项目302个，建筑面积522万m2，造价432亿元，而与之相比，一线安全质量监督人员仅19人，即每个监督员承担16个项目，人均监督建筑面积27.5万m2，从根本上无法达到对工程项目的有效监督。由于青浦区地处长三角中心，近年来大量工程开工建设，但工程监督机构的人员并未相应增加，远远达不到强化监督的工程监督目的，工程监督人员数量的不足带来监督力量薄弱，使建设工程未能在有效监督下生产，工程安全质量在一定程度上都存在隐患。工程的监督工作不仅仅是对工程现场的施工进行监督，而且对建设单位、设计单位、施工单位等机构都需要进行监督。这就需要一批高素质、经验丰富的人才，在专业素养上有较高的专业经验。相比于一般的建筑、设计、施工等从业人员，工程监督人员应更熟知法律条文、条款，具有更丰富的工程管理经验，能为从业人员做出指导。而目前，部分区域的质监机构从业人员较为年轻，监理单位人员青黄不接，专业基础知识达不到要求，人员素质参差不齐，导致工程质量监督效果较差，达不到应有的质量监督效果，这也是工程安全、质量事故频发的原因之一。

1.3 部分质量监督主体责任不明

目前，我国质量监督主体部门较多，各级建设主管部门对同一质量问题均有监督管理权利，导致部分工程质量监督主体成为交叉模糊地区，对相同质量问题存在可管可不管的状态，建筑质量监督责任落实不到位，对建筑工程的安全质量监督工作无益。

1.4 亟待完善的安全质量监督信息系统

我们现处信息化时代，信息的公开对于安全质量监督工作较为有利，尤其是，为工程的安全质量监督提供信息，能够使建筑行业的有效信息得到共享，关键建筑信息能得到及时反馈，提高监督效率。安全质量监督机构和监理单位的监督行为应透明化，接受社会和公众的监督，也符合建筑行业公平、公开、公正的原则。目前，我国在部分建设领域信息的公开和共享机制不够完善，甚至缺失，监督工作的行为和内容并未公开，出现了一部分以次充好的监督行为。

2 提高建筑工程监督工作

我国现行工程安全质量监督管理体制存在问题较多，为提高工程安全质量监督工作的质量，安全质量监督机构和监理单位作为监督的主体，应发挥其不可替代的监督作用，不仅可以使建筑工程安全质量得到保证，也可减少甚至避免工程的安全事故发生。本章针对监督体制在工程建设过程中存在的问题，结合实际工程监管经验，在监督工作的改革、安全质量监督机构与监理单位的配合、法制的完善等方面上进行探讨对策。

2.1 与监理“同行”，委派驻场监督人员，完善建设工程约束体制

监理的推行是我国建筑行业的重要一环，使工程现场安全质量监督行为充满活力。作为协调建设、设计、施工、勘察工作中重要的第三方，监理在很大程度上强化了安全质量监督工作。然而，监理单位受建设单位委托，在权利方面被制约，在监理工作中难以做到真正的公平、公正和独立，有时碍于建设单位的阻挠，监理费用被过分压低，监理机构难以提供优质优价的监理服务，导致工程监督效果较差。针对此种情况，安全质量监督机构可委派相应的安全质量监督人员驻场，同时给予这部分人员一定的行政职能和技术管理权力，与监理单位配合，更为有效地提高对各参建方行为的监督，提高监督力度，使现场安全质量管理问题能够及时得到有效解决，保证建筑工程安全质量受控。如，建筑工程的投资回收期较长，建设单位往往通过压缩工期来提前获得利益回报，过快的建设速度必然导致建筑工程质量达不到设计、规范等养护要求，工程质量受影响，多数例子表明监理单位对建设单位加快工程速度、压缩设计规范的工期无法改动，这时可通过监督机构支撑监理单位监理，切实按规范、设计要求施工，来保证工程质量。

2.2 安全质量监督机构与监理单位互动，主动服务与严格监督结合，健全工程安全质量监督体系

对于工程参建各方遇到的技术、协调等难题，安全质量监督机构与监理单位应积极帮忙协调处理，对监督工作只设路标，不设路障，服务各方，同时按国家相关标准、规范进行监督，消除工程的质量隐患，对工程的施工提供实际意义上的帮助，创新严格监督与主动服务相结合。建筑工程的施工通常是以施工为主线，通过安全质量监督机构与监理单位的有效监督，使施工单位的安全质量行为更为规范，保证工程的安全质量属于受控状态。其次，监理单位常驻工程现场，对工程的安全质量行为相比于质监机构更为了解，但一定程度上受制于建设单位，可与质监机构建立有效沟通渠道，健全工程监督体系，完整工程监督体系需监理单位与安全质量监督机构相互配合，监理单位及时反馈传达工程现场的主要施工信息或监督不到位的情况，使工程的安全质量违法违规行为及时得到遏制，可有效保证工程的安全质量。

2.3 健全安全质量监督机制，深化监督体制改革

为确保安全质量监督机构有法可依，需加强质量监督相关法制建设，必须建立一套完善的质量监督法律和规范标准，使监督人员更有效地对建筑工程质量进行监督，保证质量监督人员的监督行为合法合规，质量监督行为的健康、高效，也是质量监督管理工作健康进行的前提。其次，不断完善质量监督管理相关法制的建设，健全法律体系，做到与时俱进，与国情与建筑市场行为俱进。工程建设中主要依靠监理对工程现场进行有效监督，这是最基层的监督方式，而安全质量监督机构的监督依据主要是法定的制度规章，因此，可深化监督体制改革，制定监理单位与质监机构对工程建设监督的法制，对工程建设行为有效的监督。同时，对于部分质量监督主体责任不明及部分建设行政主管部门对同一质量行为存在交叉监督的情况，应规范责任主体，实行信息公开，让人民群众予以监督，让社会享有知情权，对质监部门的监督方式、内容实行监督，促进权责明确，权责一致，可以提高监督人员行为的积极性和自觉性，对于促进质量监督大有裨益，可以有效地减少和避免建筑工程安全质量事故的发生。

2.4 监督机构改革，监督人员持证上岗，加强监督队伍素质建设，转变监督重点

一直以来，监督机构的监督工作注重监督工程的实体质量安全，可通过改革转变使监督工作的重点转移到注重监督各方管理行为，只有参建各方自身管理到位才能起到四两拨千斤的功效，才能达到有效的工程监督的目的，毕竟仅凭监督机构的抽查和监理人员的检查是远远不够的。现行阶段，监理单位已基本实现持证上岗情况，然而现有质监机构还未形成，仅通过一定的考核并不能达到监督人员的技术要求，为提高监督力度和科学性，应优选甚至摒弃现有监督方式方法，对执法监督人员进行考核，持证上岗，建立起对建筑工程质量全方位全过程的监督体系，使监督行为科学有效性。为保证监督管理工作的质量，需加强监督队伍建设，切实解决监督机构人员数量有限和监督工程数量庞大这一工难题。足够的监督人员数量是保证建筑工程监督质量的根本途径之一，但工程建设项目较多而工程监督人员往往不足，远远达不到强化监督的工程监督目的，工程监督人员数量的不足带来的监督力量薄弱，使建设工程未能在有效监督下生产，工程的安全质量一定程度上都存在隐患，为解决这类矛盾，监督机构可与监理单位积极配合，创新联合监督形式，监督机构可利用监理单位在驻场人员数量方面的优势解决监督机构人员数量不足的问题，还可以借用监理单位技术力量的优势达到监督工作事半功倍的效果。另外，质量安全监督机构和监理单位应培养专业技术和相应的管理人才，对市场经济的发展和建筑行业的革新及时适应，保证监督的力度。作为监督的专业人才，要熟知各项法律、法规及地方性的法规条文条款，更好地约束建筑工程质量行为。因此，质监部门应加强监督队伍的人才建设，并进行专项培训，保证工程监督队伍整体素质。

2.5 加强安全质量监督的信息化建设

有效的信息传递，可保证监督的及时性，对于完善质量监督体制有加强的作用。提高质量监督行为的效率与质量，可确保质量监督行为的科学性，提高建筑工程质量行为的效率，推动建筑行业整体信息化，使建筑行业整体得到发展进步。

2.6 质监机构与监理配合，加强安全质量监督工作，做好预防工作

质监机构对监理单位监督的重要性表现为：质监机构在工程建设的过程中可以帮助监理单位提升监督意识，支撑监理单位的监督行为，提升监理工作的效率，保证工程的监督效果。相比于质监机构，监理单位对工程现场更为知情，可及时反馈工程现场的生产情况，对违规的安全质量情况及时处理，作出更有力度的处罚，达到警示的目的。在建筑工程中，安全质量与建设生产间的矛盾与生俱来，但工程生产单位的安全质量意识被普遍诟病，监理单位作为现场的第一监督责任主体，应开展事前、事中、事后的循环监督管理，并以事前控制为主，根据现场实际监督经验来看，监理单位对工程建设的安全质量违法行为管理力度执行不够，在工程建设的全过程中处于被动的状态，这时，监理单位可将现场受制管控安全质量违规行为向质量监督机构提供，通过安全质量监督机构层次进行有效督促管理，加大现场安全质量管控力度，保证工程建设安全。

3 结 语

综上所述，通过质监机构与监理单位的积极配合，建设有效沟通渠道，达成长效监管机制，不断建设和完善建筑工程质量监督行为，深化监督体制改革，同时根据国情和现行建设模式，制定一套完善合理的质量监督法律法规。同时，监督机构应加强人才队伍建设，加强监督管理，充分发挥质量监督部门在质量监督过程中的作用。在实际的监督行为过程中，应接受群众监督，监督行为和建筑信息应及时公开，促进建筑行业的发展，建立起公平、有序的建筑行业质量监督体系，可以有效地提高质量监督部门监督工作的有效性和科学性，减少和避免建筑行业的质量事故，保障监督体系发挥作用，促进建筑行业的发展，使人民群众财产安全得到保障。