上海市工程建设项目行政审批中介服务改革成效与思考

撖书培（上海建科工程项目管理有限公司， 上海 200032）

0 引 言

为进一步转变政府职能、优化营商环境，提高投资项目建设审批效能和透明度，上海市从2017年底开始逐步推动工程建设项目审批制度改革。2019年，有关主管部门重点聚焦企业反映突出的“评估评审环节多、耗时长、收费乱”等顽症，开展对工程建设项目行政审批中介服务事项的全面梳理与研究。2019年10月，上海市出台了《关于本市推进工程建设项目行政审批中介服务事项改革工作的若干意见》（沪建审改[2019]5号），通过“四个一批”（即清理一批、替代前置一批、整合归并一批、精简规范一批）的改革举措，将改革前72个涉审中介事项精简至40个。本文对上海市住房和城乡建设管理委员会委托开展的《上海市工程建设项目行政审批中介服务改革满意度》专题调研的问卷数据进行相关分析，通过了解各类项目相关人员对2019年制定的中介服务事项改革成效的感受（如政策落地过程中仍然存在瓶颈与障碍、企业的获得感和满意度等），对进一步优化和细化改革举措提出相关建议，以期持续优化上海市营商环境。

1 调研开展概况分析

本次问卷于2020年5月发布。问卷采用网上匿名填报形式，调查对象范围为2019年11月以后（即政策出台后）实际开展过项目施工许可或竣工验收申办的建设单位。本次共回收186份调查文件，在所调研的项目中，39个（占比20.97%）处于前期阶段，71个（占比38.17%）处于施工阶段，剩余76个（占比40.86%）处于竣工验收阶段；143个（占比76.88%）来自建设单位，38个（占比20.43%）来自项目管理或代建服务单位，5个（占比2.69%）来自其他建设相关单位。

受调研的项目中，私/民营企业投资的房屋建筑类项目91个，其中工业厂房/仓储物流类项目共计51个、居住建筑项目26个；国有企业投资的房屋建筑类项目数量为46个，其中居住建筑项目19个；政府投资的房屋建筑类项目27个，其中公共建筑和居住建筑项目各有12个；外商投资的房屋建筑类项目数量为14个，其中工业厂房、仓储物流类项目9个。

2 满意度总体分析

在新政策推行的实际过程中，近95%的被调研者对改革举措表示满意。其中近67%的被调研者认为改革对审批效率的提升非常有效，27.43%的被调研者认为有一定改善效果。被调研者对审批改革的总体满意度得分[“非常满意”“比较满意”“一般”“不太满意”“很不满意”5个选项选择的样本数量分别用①②③④⑤表示，单项评价指标满意度=（①×100+②×80+③×60+④×30+⑤×0）/（①+②+③+④+⑤）；综合评价满意度为全部评价满意度得分的简单平均值]为90.86分。统计结果表明，施工图审图、施工许可及竣工验收为被提及次数最多的享受到改革政策的行政审批事项；工程规划许可、工程勘察、规划设计方案等皆有提及，反映了中介服务事项改革政策的推行对项目行政审批工作起到了积极作用。

在得到良性改善的环境下，对于项目所委托的中介服务单位的服务质量，近94%的被调研者表示满意。与此同时，也有少部分被调研者表示一般甚至是不满意。其中：一半人员认为编制报告、检验检测或测绘测量时间太长，如多测合一、交通影响评价、排水可行性研究等中介服务；相关取费标准不明确、取费标准过高、中介服务成果标准不清晰等，降低了相关人员对服务单位的满意度。

对于项目审批中的评估评审工作，约96%的被调研者表示满意。在不满意的被调研者，近86%的人员认为评审排队时间过长、组织效率较低，主要体现在抗震超限、基坑围护设计、地铁行政许可、水土保持、防雷风险评估等服务事项；其余的认为专家评审环节意义不大、评审环节形式化、评审标准不透明，部分审批事项的专家评审过程不严谨，评审过程中缺乏监督，评审的前置条件不合理。

3 中介服务改革举措落实情况分析

此次行政审批中介服务改革中，“四个一批”（即清理一批、替代前置一批、整合归并一批、精简规范一批）的改革举措是政策执行中的重点，故此部分工作的推进情况也是本次调研的重点之一，以下将逐一梳理主要改革举措的落实情况。

（1）清理一批。据统计，仅约48%的被调研者表示对本次改革中取消了一批中介服务事项非常了解；在涉及明确取消的中介事项的项目中，也有近36%的人员表示仅知道、具体不清楚，反映出此项政策宣传落实情况还存在较大的提升空间。统计中，涉及此项政策改革的项目共45个。其中36个项目被认为该政策在实际操作中已有成效，而19个项目被认为仍存在应取消但仍在办理的事项（18个项目同时存在两种情况）。从统计数据中可知，在已取消和未取消的事项中，建设项目节水设施设计方案评审、地下公共工程建设项目防汛影响专项论证及防（洪）汛影响论证报告评审位列前三。经项目基本信息分析可知，“清理一批”政策在不同区域的实际落实情况差异较大，仍需全面推进。

（2）替代前置一批。据统计，仅约38%的被调研者表示对本次改革中纳入设计专篇（或实行标准替代）的服务事项非常了解，而完全不了解的人员占比达到近21%。在涉及明确取消的中介事项的项目中，也有近36%的人员表示仅知道、具体不清楚。说明此项政策改革的宣传工作还需大力推进。统计中，涉及此项政策改革的项目共22个。其中16个项目被认为该政策实际操作中已有成效，而13个项目被认为仍存在应纳入但仍未纳入的事项（6个项目同时存在两种情况）。从统计数据中可知，建设项目节水设施设计方案编制及地下公共工程建设项目防汛影响专项论证报告编制的中介服务改革效果较明显；而建设工程日照分析报告在不同区域的实际落实情况差异较大，仍需继续开展落实工作。

此外，通过了解政策改革或实际参与相关中介服务，约82%的被调研者认为“替代前置一批”简化了审批流程，77.5%的被调研者认为其缩短了审批时间，44.9%的被调研者认为其减少了建设成本；而仍有6.12%的被调研者认为其将给为后期建设带来一定隐患，且对于方案阶段后期的要求更高了。整体而言，此项政策对优化中介服务事项起到了积极作用，但部分已暴露出来的问题也需继续调整优化。

（3）整合一批。①推行“区域评估”。据统计，近60%的被调研者表示所涉及的中介事项未有区域评估成果可供项目层面利用，约33%的人员表示不了解相关概念。与此同时，在涉及的项目中，部分项目被认为在实际操作过程中，存在缺乏区域评估管理办法或具体利用路径不明、无法找到区域评估资料的申领部门等问题，表明此项政策改革的落实情况及宣传效果皆不理想，存在巨大的提升空间。②推行“多评合一”。据统计，近69%的被调研者表示所办理的项目未按照“多评合一”的方式推进过中介事项工作，约29%的被调查者表示不了解相关概念。与此同时，在涉及的项目中，25%的被调查者认为实际操作过程中，存在办理流程不明确、收费标准不明确、牵头部门不明确、技术标准不统一等问题，表明此项政策改革的落实情况及宣传效果皆不理想，需继续大力推进相关政策的落实工作。③推行“多测合一”。据统计，约55%的被调研者表示所办理的项目开展过“多测合一”工作，仅不到8%的人员表示不了解相关概念。此结果说明了“多测合一”政策在实际操作中落实比较到位，并取得了一定的成果。但是，仍有79%的被调研者认为在实际操作中仍存在办理流程不明的情况。其中有约15%被调研者认为收费标准不合理；12.5%的被调研者认为中介服务单位的能力不匹配，部分区域推广力度较弱，后续需继续落实并优化。④开展“多图联审”。据统计，约49%的被调研者表示所办理的项目未开展过“多图联审”工作，约13%的被调研者表示不了解相关概念。结合相关项目信息可知，此政策正在逐步推广落实中，部分区域已初见成效，但仍有部分区域推广力度仍较弱，如上海市宝山、奉贤和金山等区。与此同时，在实际操作中，政策存在办理流程不明、审查要点不清晰、审图标准与验收标准脱节等问题，后续需继续落实并优化。

（4）精简规范一批。除了上述涉及的中介服务事项外，行政审批中还存在一批保留的中介事项。据调查，近96%的被调研者认为保留的中介事项不存在办理时限过长、办理流程不清晰的情况，仅不到6%的被调研者认为保留中介事项需要进一步精简；大部分被调研者对保留的中介事项持认可态度。与此同时，约45%的被调研者认为现阶段改革举措较为全面，暂无需加强落实；其余待加强落实的举措也较为均匀分散。这表明，虽然有部分改革举措以及部分区域仍存在政策未落实到位的现象，后续拥有较大的优化空间，但现阶段改革政策已有初步成效，大部分人对后续整体改革趋势持积极态度。

4 深化改革建议及措施

根据对调研问卷的分析，各企业的反馈大部分集中在本次改革一定程度上存在政策不落地、难落地，系统平台、服务指南等保障措施不完善，中介服务质量、流程不够优化等不足和短板等问题。本文从制度保障、系统工具手段及市场培育等方面提出以下建议及措施，以促进中介服务进一步融合简化政策落地，提升企业办理效率。

（1）完善优化实施细则，创造政策落地条件。①针对薄弱环节细化实施要求。针对“清理一批”尚未落地的中介服务事项，相关中介服务事项主管部门应清理对应审批事项的受理条件和收件材料要求，处理好相关衔接环节，统一市、区两级办理规则，加强对一线经办人员及相应事项的中介服务机构的宣贯和培训，统一事项清理后的规则和操作手势。针对“区域评估”“多评合一”等改革举措，进一步夯实牵头部门的主体责任，确定适合政策落地的区域和园区，研究出台指导意见和实施细则，做到区域评估与项目评审的有效衔接。②进一步优化事项办理规则。各中介服务事项主管部门应进一步优化中介服务事项办理程序要求，夯实市场主体责任。通过告知承诺等方式，允许部分技术评审与项目审批同步推进，提高前期推进效率；通过告知承诺允许交评技术审查适当后置，在审图前完成；允许抗震超限、基坑围护设计评审等提前受理，在正式评审前补齐相应资料；取消幕墙审图作为主体施工许可的前置条件，允许幕墙安评、光评成果在幕墙审图阶段再提供。③统一事项清单管理规则。建议主管部门加强对中介服务事项改革执行效果的后评估。实际仍存在的作为审批事项受理条件的中介事项，应统一纳入中介服务事项清单，实现规范管理，杜绝游离在外的事项。清单内的中介服务事项应统一纳入平台管理，编制服务指南，规范办理规则，明确收费标准。事项清单应实行动态管理，定期维护。清单内事项的办理范围、办理流程等应及时更新迭代，确保清单的准确性。

（2）纳入审批管理系统，建立事项办理引导。①建立统一的审批管理系统。《上海市优化营商环境条例》于2020年4月正式出台。《上海市优化营商环境条例》中明确，依托“一网通办”总门户，牵头建立统一的工程建设项目审批管理系统，实现立项、用地、规划、施工、竣工验收等各审批阶段“一表申请、一口受理、一网通办、限时完成、一次发证”，推动工程建设项目审批实现全流程网上办理。将中介事项、辅线审批事项全部对接纳入审批管理系统，统一市、区两级办理流程与规则。进一步建立审批管理系统长效运行机制，建立审批管理系统的运行、维护、管理机制。②建立针对性的项目办理指引。在项目立项阶段建立智能引导办事指引，针对不同项目边界调节，具体明确项目后续各阶段需办理的事项清单，让企业清楚所需办理的一揽子事项，可以提前做准备，有计划地开展各项工作。③依托系统实现全过程监管。在事项统一纳入管理系统后，实现审批事项、技术审查事项的全程线上办理，改变线上线下两头办导致有环节脱离监管的现状，确保中介服务全过程办理规则透明、时间透明、过程留痕和收费公开，依托平台数据，客观公正地评价项目各环节办理效能。

（3）统一事项标准规则，培育提升市场能力。①统一事项办理规则。推进中介服务标准化建设，实现服务质量目标化、服务方法规范化和服务流程程序化，继续推进完成各事项服务指南编制工作，以统一的标准指导中介机构服务行为。进一步统一测绘事项计算规则标准，落实“多测合一”。为体现公平原则，针对部分中介机构不多、分布不均的事项，建议由行业主管部门制定收费指导标准，引导市场良性发展。②动态管理技术审查范围。逐步将非标、创新、前沿技术固化成为标准，加速标准、规范更新迭代频率，让更多的事项常态化纳入设计和审图中，逐步和动态地减少需要专项技术评审、专项论证的项目范围。③加强对中介机构及执业人员的能力培育。培训提升区级技术审查机构的服务能力，扩大区级机构技术评审的承接范围。针对竞争不充分的中介服务市场，应重点孵化培养中介机构，扩大市场竞争。推动注册执业人员成为业主委托中介事项的实施主体，逐步推进个人执业制度，构建审批中介多元服务主体。建立中介服务成果展示、交流的平台，加强对优秀中介服务成果的推广借鉴。通过“多测合一”加强培训，提升从业服务机构对房产测绘专项的服务能力，真正实现一次委托、统一测绘。④加快培育综合性中介服务机构。对于存在多项审批事项和多项中介服务事项的“一件事情”，业主开展相关报批工作十分困难，而综合型的中介机构具备为业主提供便利高效优质的服务能力，因此，需要加快培育一批适应改革发展的综合型的中介服务机构。

（4）全面深入培训宣贯，统一政策执行标准。①消除政策宣贯的盲点，强化政策宣贯的实效。政策宣贯要做到全面覆盖无死角，且针对不同主体各有侧重。主管部门经办人员要熟悉改革后的办理路径要求，设计、中介机构应该注重培训改革后的标准和中介事项服务指南。建设单位应注重政策知晓及办理渠道信息的相关告知。②宣贯培训的手段和渠道应该多样化。可以通过行业协会、龙头企业等加强政策发布推广力度。企业重点关注的“一网通办”“中心窗口”两个渠道，应该提供最全最新的政策宣传资料和办事指引，让企业能够第一时间全面了解改革政策，并且应该进一步注重政策的易读性，从企业的视角说清楚政策内容。③注重对培训效果的评估。加强对主管部门、中介机构等主体的培训后评估，确保培训发挥实效。对于培训后政策执行仍然不到位的，应加强监督考核，统一各层级政策的操作手势。

5 结 语

通过广泛的调研问卷和深入座谈，可以看到，社会各方对中介服务改革的整体评价是肯定的，企业普遍认可改革思路与举措，政策的精准实施，切实提升了项目推进效率。同时也了解到企业的反馈：中介服务改革工作在一定程度上还存在政策不落地、难落地，系统平台、服务指南等保障措施不完善，中介服务不够优质、流程不够优化等不足和短板。因此，深化改革领域时如何做深做细，需要有关部门深入思考、认真制定相应对策。本文基于调研问题提出了一些意见和建议，期待上海的该项改革更加深入，营商环境更好更优，吸引更多投资者进入上海开展建设。