PPP模式在河道治理项目中的应用研究<br/>——以济南大寺河河道治理综合提升PPP项目为例

PPP模式在河道治理项目中的应用研究
——以济南大寺河河道治理综合提升PPP项目为例

2021-12-30杜方圆沈阳建筑大学管理学院辽宁沈阳110168

建设监理 2021年10期

杜方圆（沈阳建筑大学管理学院，辽宁沈阳 110168）

0 引言

随着城镇化和工业化速度不断加快，城镇人口数量持续增长，城市水环境越来越受到政府的关注。截止到2021年6月，据全国政府和社会资本合作（PUblic-Private Partnership，PPP）综合信息平台项目管理库数据显示，全国PPP项目数量为25 691个，其中环境治理方面的项目有2 350个，有不少项目已经取得了不错的效果，如：云南大理洱海流域湖滨缓冲带生态修复PPP项目，内蒙古锡林浩特市锡林湖、湿地生态水系治理工程PPP项目，安徽灵璧县城区水环境治理工程PPP项目等。这些项目都使得当地的水环境得到了极大的改善，是河道治理PPP项目的成功典范。河道治理是一项复杂性极高的任务，需要系统的技术、管理体系及持续的资金支持。虽然近些年河道治理PPP项目快速发展，但由于建设周期长、投资回报率低以及相关法律不健全等问题，PPP模式在河道治理项目的应用仍然相对较少。

1 PPP模式的概念、特征

1.1 PPP模式的概念

PPP模式的概念目前没有统一的定义，不同的官方机构和学者都有各自的理解。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］272号）指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；有学者认为，PPP模式是指在政府与民营资本方合作过程中，民营资本方参与提供公共产品和服务，实现政府职能的同时，也为其自身带来利益。综合各方定义，笔者总结出：PPP模式就是政府通过给与社会资本方一定的收益，使其代替政府为公众提供基础设施和公共服务。

1.2 PPP模式的特征

PPP模式有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。

（1）伙伴关系是PPP模式中最为重要的特征。伙伴关系的核心问题是公共部门与私营部门所追求的目标是相同的，即以最少的成本投入，最大化地实现公共服务。在此目标下，私营部门可以实现利益的追求，公共部门则可以实现社会综合效益的追求。

（2）合作的目的是利益共享，这便是PPP模式的第二个特征。所谓利益共享，并不是合作双方分享利润，而是公共部门在保证私营部门一定收益水平的前提下，会控制私营部门可能获取的高额利润。这是因为PPP项目大多带有公益性质，不以实现最大收益为目的。共享的利益除了项目的直接可观收益，还包括项目潜在的长期稳定收益。

（3）PPP模式的第三个特征是风险共担。PPP项目一般规模较大、建设周期较长、合同复杂，过程中出现风险的可能性很大。公共部门和私营部门各司其职，各自承担善于应对的风险，如项目运营后，私营部门达不到预计收益，则公共部门可以通过津贴补助等方式来规避企业的经营风险；在管理领域，私营部门则可以发挥其优势，承担大部分的管理职责，从而规避公共部门易发的“道德风险”，由此将项目整体风险最小化。

2 河道治理PPP项目的运作模式及资金结构

2.1 项目概况

济南市济阳区大寺河河道治理综合提升PPP项目（以下简称“本项目”）位于济阳区西北部，北至正大波村、西至劳市望村，南至药谷庙村、区城乡水务局，包括大寺河流域及两岸区域。本项目总投资88 365.75万元，项目工作内容包含大寺河河道修整工作、河道桥梁建设、相关绿化工作等。本项目的回报方式为“政府付费”，采用“建设-运营-移交”（BUild-Operate-Transfer，BOT）的运作模式，政府与中标社会资本方的合作期为17年。

项目合作范围包括对大寺河河道进行设计、建设以及运营。设计阶段由社会资本方进行大寺河河道的设计工作，完成后报济阳区政府审批，初步要求项目河道长度为4 300 m，蓝线宽度为300 m；桥梁工程共建设跨河桥梁5座，其中光明街桥、新元大街桥拟设计桥宽为50 m，永康街桥、开元大街桥、富阳路桥拟设计桥宽为40 m；河道两侧景观绿化占地约900 000 m2。建设阶段主要包括河道整治工程、桥梁建设工程以及项目范围内的道路硬化、广场铺装、设施配套等景观绿化工程等。运营阶段主要进行河道维护，相关设施设备巡查及检修，环境绿化清洁管养等工作。

2.2 运作模式

本项目采用BOT的运作方式（见图1）。济南市政府授权济阳区城乡交通运输局作为项目的实施机构，与中标的私人企业一起出资建立PPP项目公司，并签订合同。济阳区城乡交通运输局负责协调相关部门配合项目建设过程中办理相关手续资料，同时负责项目的监督、考察、拨款等工作。项目公司负责办理运营过程中的相关手续、投融资、建设以及一定期限内的运营直至移交给政府。项目合作期满后，项目公司要将项目的全部资产及运营维护权、收益权等全部无偿交给政府或政府指定机构，并且要达到双方约定的移交标准。

图1 BOT运作模式图

2.3 项目资金来源及出资比例

大寺河河道治理PPP项目总投资88 365.75万元。PPP项目公司注册资本为18 365.75万元，占总金额的20.78%，其中济阳区城乡交通运输局出资代表占股3%，金额为550.97万元，资金来源全部为自有资金；中标社会资本占股97%，金额为17 814.78万元，资金来源全部为自有资金。项目总投资与项目资本金的差额部分占总投资的79.2%，拟由项目公司通过银行贷款、信托、基金等渠道筹集。项目完成后，年平均运营补助为11 120.94万元，年平均经营成本为781.58万元。

3 PPP模式在河道治理项目中的优势及存在问题

3.1 本项目采用PPP模式的优势

（1）缓解政府财政及管理压力。本项目是一项庞大的系统工程，不仅耗资巨大，且需要长期的资金支持，PPP模式的引入使得政府从项目建设的参与者转变为监督者，责任更加明确。本项目在运营的前4年风险较大，由济南政府对中标社会资本方进行补贴；4年之后，政府将不再承担PPP项目的任何风险；项目运营8年之后，社会资本方要按照合同规定的标准，逐步返还政府的前期补贴。这不仅弥补了政府的资金缺口，而且极大缓解了政府的管理压力。

（2）提升服务质量和运营效率。河道治理项目关系到民生及生态环境问题，生态基础设施落后会导致河道环境变差，直接影响河流的防洪排涝功能。PPP模式可以充分利用民营部门在管理、技术、效率、创新等方面的优势，实现以最低的成本投入，为社会提供高质量的公共服务，且大寺河河道治理PPP项目有可观的收益空间，给社会资本带来了投资动力。

（3）风险分担体系合理。正如前文提到的，PPP模式最重要的特征之一就是风险共担，本项目建立了科学合理的风险分担机制。政府与社会资本方合理评估并分摊不同类型的风险，比如法律的调整、变更，政府的信用等风险，由政府承担；融资、市场等方面的风险，社会资本方的控制能力会强于政府部门，且关乎其利益，所以由社会资本方来承担。对于不可抗力风险，政府和社会资本方都有能力承担，根据设置的相应的分担机制一起分担。

3.2 项目建设中存在的问题及建议

（1）政策法规不健全。本项目耗资巨大且回收成本时间较长，需要完善的法律体系来保障项目的顺利进行和长期可持续发展。PPP项目在我国出现时间不长，2014年之后，国家陆续颁布了一些支持PPP项目的指导文件，这些文件在推进政府与社会资本的合作中有着宏观指导意义，但由于PPP项目的复杂性极高，建设周期较长，落实到具体项目上时，发挥的作用便相当有限。比如本项目中关于社会资本方的投资回报率的问题就引发了争议，因为没有具体相关法律法规规定投资回报率应该是多少。政府通过市场调查并咨询了相关金融机构的意见，最终确定投资回报率为6.47%。

完善的法律体系是推进PPP模式在河道治理项目中的应用的保障，应建立完善的法律保障和监督体系，明确在合作中政府和社会资本方的权利义务，保障各方利益不受损害，特别是公众的利益。政府对PPP项目的干预不宜过多，应建立以市场配置资源为主，同时政府进行宏观调控的新型投融资机制，引导社会资本自主投入到河道治理建设中来。在完善法律法规的同时，要注重法律的持续性和稳定性，若朝令夕改，政策的随意性过大，则社会资本方的利益就得不到保障。

（2）缺乏专门的管理机构及专业人才。从管理机构来看，目前PPP项目一般由各部门自行管理。在本项目招标采购阶段，政府部门内部由于分工不明确、缺乏相关管理经验和专业人才，导致各部门之间信息交流不畅，内部管理混乱，大大降低管理效率。加之PPP项目通常周期长、涉及专业广泛、复杂性高，需要一大批具有法律、金融、财务、土木工程、工程管理等专业知识的全面型人才，但每个PPP项目都有其独特性，能够担此重任的人才凤毛麟角。

PPP项目的复杂性决定了胜任这项工作的必须是涉猎广泛的复合型人才，而PPP项目人才匮乏已成为行业内普遍现象，因此要鼓励高校、社会企业或其他机构组织进行专业人才培养。人才的培养要符合市场的需求，并有渠道地输送到我国PPP项目中，逐渐形成一个符合我国PPP项目要求的人才培养与输送模式。同时要引进国外优秀人才，鼓励国内相关人士去国外学习先进经验。

（3）加强机构建设，增强项目的开发与储备能力。在本项目中，政府与社会资本方的合作没有统一的部门，且在公共部门层面分工不明确，加之缺乏相关专业人才及经验，导致管理效率低下。

可以通过设置专门的管理机构，对所有的PPP项目进行统一管理，机构内部再对各项目进行细分，对地方政府普及PPP项目专业管理知识，提供专业咨询服务，进而提高地方政府的管理效率及管理专业性。设置的专门的管理机构同时要负责PPP项目的开发与储备，也就是PPP项目的可行性论证工作。进行PPP项目的建设不能盲目跟风，特别是河道治理项目大多耗资巨大、风险高且复杂性极大，若对PPP项目的适用性理解不到位，则很有可能直接导致PPP项目的失败。只有做好项目的前期论证，确保PPP模式的适用性，才能在项目的建设中提高运作效率，并且充分发挥PPP模式的优势。