应对公共突发事件的成都城乡健康社区风险评估及规划应对

高梦薇， 李永华， 陈建滨, 程丽颖, 唐 川

(成都市规划设计研究院规划三所, 四川成都 610000)

从1914～2019年全球共发生重大突发公共卫生事件41次，平均爆发间隔已由2000年前的约4.7 a缩短至2000年后的约0.87 a，突发公共卫生事件已进入老病重发、新病突现的常态化新阶段。在我国突发公共卫生事件以传染病为主，占比达到80 %以上[1-2]。2019年末爆发的新型冠状病毒即为在新阶段中出现的新传染病，虽然各级、各地政府快速做出应对并取得较好地防治效果，但不可忽视的是因各地政府在疫情事前准备不足而导致的如疫情快速扩散、医疗资源不足、隔离场所短缺等问题，由此也让我们认识到城市规划布局、医疗资源配置及公园绿地建设方面缺乏前瞻性。因此，有必要将公共卫生学科与城市规划学科深度融合，将城市规划建设置于公共卫生安全及疫情防控的前端,通过筑牢城市空间的应急保障能力，提升城市的安全韧性，推动健康城市的建设。

当前在空间规划建设和人居环境治理领域，应对公共卫生事件及疫情防控的相关文章，无不强调了城市系统的健康韧性,应通过识别风险，消化吸收风险影响，从中恢复并逐步提升抵抗风险的能力[3-5]。澳大利亚新西兰风险管理标准(AS/NZS 4360:1999)[6]将风险评估作为城市风险管理的重中之重，其认为风险评估是通过对风险可能造成损失以及城市应对风险能力等情况的量化分析，并对其进行分级分类，从而提升城市防灾、避险及恢复能力，以来减少风险危害和损失。基于此，本文将聚焦社区生活圈，探究疫情风险评估方法和风险防控的规划举措，以期为更加精准韧性的空间规划建设提供科学依据和参考。

1 社区生活圈是实施疫情风险防控的理想单元

1.1 国外基于风险防控的社区规划实践经验

美国、加拿大等国是最早开始探索社区风险防控和健康社区运动的国家，其构建了一系列应对自然环境灾害、公共卫生风险的社区评价模型，并基于评价指标形成了一套完善的健康社区规划管理框架。一方面，通过借用“易损性”“脆弱性”等相关指标体系，构建社区风险评估模型，如FEMA开发了HAZUS-MH评估模型是对社区环境灾害“脆弱性”进行评估以预测环境灾害对社区可能带来的损失类型及程度[7]；卡特(Cutter)则是运用“社会经济、人口数据、建筑环境”等一级指标构建社区风险评价指标体系[8]。另一方面，这一系列指标被纳入健康社区建设框架，用于指导规划设计和社区整治提升。例如，洛杉矶健康社区框架纳入了包括水安全、建设密度、开敞空间等方面的因子，并将其作为健康社区规划重点，而加拿大安大略市则是将城市安全“易损性”“脆弱性”指标纳入《用设计落实规划：一份健康社区手册》中，并从社区风险评估、规划重点及要求、社区整治提升计划编制等方面提出了详细的指引[9]。

1.2 我国社区建设情况及社区防疫实践

在2003年非典疫情后，卢芳[10]、鲍勇[11]、蔡薇[12]等专家学者都强调了社区在突发公共卫生事件的防疫、抵抗中发挥的基础性关键作用。无独有偶，本次新冠状病毒疫情工作中，我国采取了以社区防控为主的综合防控措施，通过实施网格化、地毯式管理，及疫情输入、蔓延、输出的空间控制[13]，逐步抑制了疫情的发展。从而再次证明了以社区为单位进行防疫空间建设及抗疫工作组织的有效性。而随着我国城市治理及管理水平的而不断提升，我国居民日常生活的基本空间单元逐步转向社区生活圈，即平均步行15 min可达的空间范围。台湾、上海、济南、成都、南昌等均进行了15 min社区生活圈规划的实践探索，以其作为社区资源配置和空间规划建设的基本单位。另一方面，自1994年我国启动健康城市试点工作以来，我国也逐步开展了一系列健康社区的建设探索[14]。“健康社区”要求社区生活圈应具备促进居民健康的包括个体与环境的互动、社会文化环境、自然环境及经济环境等方面的条件[9]，涉及用地混合、活动策划、交通组织、科学配套、开放共享等多方面的规划指标和举措。

由国内外的经验实践不难发现，健康社区以逐步成为社区建设的核心理念，而社区生活圈则是提升社区生活，安排资源配置的基本单元，而风险防御及抵抗能力是实现健康社区可持续发展的基本条件，因此面向疫情风险的挑战，将社区生活圈风险评估作为社区层级规划建设工作的基础是我国未来社区规划的必然方向。

2 社区生活圈风险评估方法

2.1 风险评估模型的构建

综合相关研究不难看出，各国学者普遍以“脆弱性”作为城市风险的评价标准。“脆弱性”最早源于自然地理学领域，由地理学家P Timmerman首先提出[15],随后IPCC于1996年明确了对“脆弱性”的定义，认为脆弱性取决于暴露程度(Exposure)、敏感性(Sensitivity)和适应能力(Adaptive Capacity)[16]。随着这一概念在生态城市学、可持续发展、土地利用等相关领域得到广泛应用，对脆弱性的评价也由单一的自然环境评价逐步转变为强调人的脆弱性和适应力，并将其作为脆弱性评价的核心问题[17](图1)。

图1 “脆弱性”概念内涵的拓展[18]

考虑到各种以呼吸传播为主要渠道的疫病死亡率及传播力存在不确定性，而社区应对各类疫病的“软硬设施”是恒定的。因此本文从社区脆弱性的角度出发，从“暴露性”、“敏感性”及“适应力”三个方面构建社区疫情风险评估模型(图2)。

图2 城市社区生活圈风险评估模型

(1)暴露性(Exposure)。英国地理学家Pelling M 提出“暴露性”是指暴露于灾害的人和物的数量[19]。陈鹏等人在其对城市暴雨积涝灾害风险评价中也提出暴露性应包括生命暴露性和经济暴露性[20]，其中生命暴露性聚焦人；而经济暴露性则对应经济活动及开发建设。因此本文主要纳入人口密度、建设强度、经济活动强度等三个要素。

(2)敏感性(Sensitivity)。“敏感性”是指暴露单位受压力和扰动影响而改变的容易程度[21]。本文从人群敏感性和社会敏感性两个角度进行考虑，主要纳入人口结构、疫情认知、生态环境、社会治理四个要素。

(3)适应力(Adaptability)。“适应力”是指暴露单位处理不利影响并从中恢复的能力,其包括了疫病的防控能力和治愈能力[22]。因此，本文主要纳入医疗设施、医疗服务、公共卫生政策三个要素。

2.2 指标体系的构建

本文基于成都实际，结合脆弱性评估研究文献的梳理和归纳，形成社区生活圈疫情风险评估指标体系，为成都全面提升社区生活圈的抗疫能力和建设品质提供科学依据。考虑本文研究社区层级的风险评估，因此排除如城市气候、城市地理环境等大尺度的城市自然环境因子，最终选取10类31个指标(表1)。

2.3 社区生活圈风险评估技术路线

目前城市脆弱性相关研究已经尝试通过层次分析法(AHP)、德尔菲法(专家打分)、等方法将脆弱性指标的定量化处理(表2)，以研究脆弱性空间分布，并识别其相关联的社会、经济等因子。

但这种方法采用主观评价打分，且大量评价指标之间常出现数据冗余。考虑本文指标体系因子构成复杂，层级较多，且诸多因子相互关联，也缺乏统一标准的定量测度，本文首先借鉴层次分析法中多因素层次划分的思想，将指标体系划分为准则层、要素层和指标层，将指标层因子载荷作为评价要素层的准则，使拟建立的社区生活圈疫情风险评估指标体系更具有逻辑性和条理化。其次通过主成分分析法、层次分析及空间聚类的综合运用，创新提出了一套面向疫情的城市社区生活圈风险评估技术路线。

层次分析法(AHP)是典型的适宜于多个层次的定量和定性相结合的综合评价法。该法的主要思想是根据分析对象的性质和决策，把各种影响因素通过一一分类分级，建立相互联系的序次，形成判断矩阵[32]。

本文建立社区生活圈疫情脆弱性的层次分析模型如下：

V=(E+S)-A

式中：V代表面对疫情的脆弱性(Vulnerability)；E代表暴露性(Exposure)；S代表敏感性(Sensitivity)；A代表适应力(Adaptability)。

其次，社区空间单元的暴露性、敏感性及适应性得分则由下述两个公式得出(以敏感性为例)：

S=∑SkWk

(1)

Sk={SXkiFi}

(2)

表1 城市社区生活圈疫情脆弱性指标层次

式中：Sk代表敏感性要素层指标特征值;Wk代表该要素层指标权重;SXki代表指标层因子;Fi代表指标曾因子载荷。

3 基于风险评估的成都社区生活圈规划应对

2017年联合国人居署发布的《新城市议程》将“人人平等使用和享有城市和人类住区”作为建设可持续城市的核心，成都先后编制《成都市城乡社区发展治理规划》《成都市十五分钟公服圈规划》《成都市公园社区规划建设导则》《成都市公园城市建设示范区评价考核指标体系》等，逐步完善建设高品质和谐宜居生活社区的顶层设计，率先探索公园城市中公园社区的场景营建方式，将人城境业高度和谐统一的公园城市理念在社区层级深化落实。其中《公园社区规划建设导则》从“形式开放、环境优美、文化特色、低碳建设、绿色交通、功能多元、服务便民”等维度指导社区建设的新模式。而社区作为最贴近居民生活的基层单元，也是防疫防灾的基本单元，应纳入“韧性安全”相关指标，全面指导公园城市健康社区的建设，提升社区的韧性和防疫防灾能力。

结合我国抗疫工作实际，防灾体系可分为城市级、片区级和社区级。其中城市级与片区级主要侧重于宏观城市功能格局、防灾空间布局、综合防灾体系建设等，而社区级作为直面突发公共卫生事件的一线层级，应重点关注配套设施、人口管理、公共服务及政策等。本文将基于“暴露—敏感—适应”的风险评价框架探讨该三个方面的规划应对(图3)。首先，在“暴露性”方面规划应控制生活圈人口密度、科学安排各类“居住性用地”以引导流动人口均匀分布、将公园绿地比例纳入控制性指标，保障圈内低风险用地占比； 在“敏感性”方面，应重点针对人口特征，精准进行专项设施配套和布局，例如老弱人群较多的生活圈，应提高“医养结合”设施的服务能级及范围，同时社区卫生服务中心与幼儿园等教育设施应保持一定的空间距离，应根据需求测算，重点布局弹性隔离场所等。而农村新型社区生活圈中，针对从事养殖、渔业等传染源相关行业的人员，应对相关产业进行集中布局，并完善产业组团周边的医疗应急配套等;在“适应力”方面，应严格保障生活圈千人医疗设施、应急避灾设施、医疗服务资源(如千人呼吸专科医生数)的指标落实，社区卫生服务中心隐性应灾功能的规划设计应按照“平灾结合、绿地结合”的原则，根据需求控制服务中心建设规模，并结合绿地进行设置，以应对疫情发生时，可就近对绿地进行改造，实现社区卫生服务中心功能的弹性供给。

表2 相关研究采用的指标分析方法

图3 城市社区生活圈风险评估技术路线

4 结 论

新冠疫情的白热化进一步推动了“健康社区”的建设。上海复旦大学公共卫生学院傅华教授等进一步强调：“城市是否能够消化并吸收外界干扰，并保持原有主要特征、结构和关键功能的能力，是建设健康城市，实现可持续发展目标的根本保障。”因此，面对疫情，如何通过城市规划提升城市的防御能力、适应和恢复能力是当前重大事件下城市规划师应该思考的问题。

本文深刻认识到了社区作为居民生活的组织单元，社会治理的基本单元，是城市防灾防疫的前沿阵地，更是防疫工作的第一道“闸门”。而风险评估则是有效指导韧性健康社区建设的科学依据和重要基础。本文认为应以社区生活圈作为防灾防疫圈，以社区生活圈为空间单位落实“防疫韧性”规划的总体要求。在此认识下，本文建立了基于“暴露—敏感—适应”的社区生活圈风险评估指标体系，并创新提出风险评估技术路线。基于此，本文以社区生活圈风险评估三要素为线索，提出提升防疫能力的规划建议。如通过建设强度控制，用地结构优化等减缓人口和经济活动暴露在灾害风险的范围和程度；通过科学布局应急防疫空间，构建社区避难与收容、治疗与护理多层次防疫体系等举措，提高弹性—防御能力；通过提升社区医疗服务水平，提高弹性—恢复能力。

本文认为基于社区空间尺度单元的风险评估研究能够提高城市空间格局识别的精度，有助于采取更加精细的防疫管控和弹性城市规划干预。本文从指标体系构建及风险评估方法论的角度为应对疫情防控，迈向健康社区的韧性规划提出了创新的思路，希望为相关规划工作及案例实践提供有力的支持。