脱贫户返贫风险评估及防控体系构建研究

王 迪， 薛选登

(河南科技大学 经济学院， 河南 洛阳 471003)

近年来， 随着我国精准扶贫工作的大力推进， 脱贫攻坚战已取得显著进展。 但同时， 随着精准扶贫工作的深入， 在一些贫困地区， 出现了已脱贫人员重新“返贫”的现象。[1]“返贫”现象的存在， 严重影响了我国精准扶贫工作的顺利实施和完成质量。

一、 样本情况说明

根据典型性、 代表性和可行性原则， 选取豫西地区的栾川、 汝阳、 宜阳、 渑池、 卢氏5个典型贫困县作为调研样本区。

豫西地区是全国贫困人口较为集中的重点贫困片区， 样本区集聚着8个国家扶贫重点县， 选取其中的4个国家级贫困县(栾川、 卢氏、 汝阳、 宜阳)和1个省级贫困县(渑池)。 样本地区地形涵盖广泛， 既有深山、 丘陵区的栾川、 汝阳和卢氏， 又有丘陵、 平原区的宜阳和渑池； 样本地区距离中心城市远近各不相同， 且均为政府部门重点对接的扶贫区， 具有一定的代表性和研究价值。

课题组历时一年时间， 对12个样本区(5个县、 7个乡镇)进行走访座谈， 其间发放问卷703份， 收回有效问卷618份， 有效问卷回收率为87.91%。

二、 返贫风险评估指标体系

本研究运用德尔菲法和层次分析法， 结合AHP评价尺度表(如表1)， 通过定性指标典型量化， 构建脱贫户风险评估指标体系， 运用调研数据对调研样本脱贫户的返贫风险进行量化评估。

表1 AHP评价尺度表

(一)指标选取

依据调研组走访所得调查数据， 结合专家意见， 建立了脱贫户返贫风险评估指标体系。 该指标体系包括收入水平、 脱贫方式、 致贫原因、 家庭状况、 政府政策等相关指标， 共计1个目标层、 5个准则层、 20个方案层。 先依据各个风险指标的不同属性及脆弱性等进行分层， 再依据各种数理联系， 分配到每个层级中去， 进一步对各层进行相对累加， 实现脱贫户返贫风险的可视化表达， 分析可能出现的各类返贫风险分布。[2]

(二)评估指标体系构建

在实地走访调查的基础上， 结合专家意见和打分结果， 构造各级指标两两比较的判断矩阵。 先将5个二级指标， 即收入水平、 脱贫方式、 致贫原因、 家庭状况、 政府政策分别记为B1、B2、B3、B4、B5， 专家按照A.L.Saaty1—9标度法进行两两比较、 分别赋值， 形成判断矩阵(如表2所示)。 以此类推， 优化评价指标和权重， 最终确定形成评价指标的权重。

1.构建判断矩阵并赋值

以矩阵A为例：

表2 二级指标两两比较赋值结果表

2.确定指标权重

如表3所示， 通过求解矩阵的最大特征根， 并进行一致性检验， 矩阵A-B的最大特征根λ为5.014， 计算最大特征值对应的特征向量分别为0.460、 0.221、 0.106、 0.154、 0.060。CI为一致性指标，CI=(λ-n)/(n-1)；RI为平均随机一致性指标，CR为随机一致性比率，CR=CI/RI=0.003/1.120=0.003。 当CR<0.1时， 通过一致性检验。 同理， 本研究中通过计算一级指标、 二级指标的CR值均小于0.1， 得到如下脱贫户返贫风险指标的权重。 组合权重=一级指标权重×二级指标权重。

表3 脱贫户返贫风险指标权重

3.权重结果分析

本课题采用层次分析法确定评估体系指标的权重， 研究结果显示， 在一级指标中， 按照重要性排序， 权重依次为收入水平(B1)、 脱贫方式(B2)、 家庭状况(B4)、 致贫原因(B3)、 政府政策(B5)。 权重最大的指标是“收入水平”(0.460)， 是权重最小的“政府政策”(0.060)的7.67倍。 在总体组合权重的排序中， 权重最大的前五个指标分别是“人均年收入”“收入来源数”“脱贫能动性”“兜底”“政府资助”， 权重最小的三个指标分别是“因学致贫”“产业扶贫、 金融扶贫”“除农业外无其他收入”。

这说明， 在评估体系中， 收入水平是脱贫户返贫风险评估的重点。 在具体的指标中， 人均年收入、 收入来源数、 脱贫能动性、 兜底、 政府资助是必须优先考虑的。 在实际调研中， 课题组的调研, 结果与层次分析法显示的权重排序结果大致一致。

(三)定性指标一致性量化

根据层次分析法确定不同指标的不同组合权重， 再对定性指标统一量化标尺。 本文风险程度采用的是五标度等级， 其等级得分0.1—0.9， 分别反映其风险程度高低状况， 得分越高则风险程度越大， 具体赋值情况如表4所示。

表4 定性指标典型量化标尺

根据层次分析法得到的组合权重， 结合定性指标一致性量化， 可以得到样本地区脱贫户相应指标返贫风险得分值。 其中组合权重和综合得分表如表5所示。

表5 组合权重和综合得分表

三、 样本区脱贫户返贫风险评估

运用构建的评价指标体系， 结合调研获取的信息， 对样本区调研的380户脱贫户返贫风险进行评估。 首先， 运用SPSS软件对所得到的组合权重和风险量化一致性的得分进行统计分析， 得出样本地区每一个脱贫户的返贫风险值； 其次， 将其脱贫风险按照风险系数大小进行五级分类(见表6)； 再次， 归纳总结出相关脱贫户返贫风险的特征。 其中， 风险系数<0.3的脱贫户， 返贫特征不明显， 统一命名为低风险户； 风险系数>0.4的脱贫户， 返贫特征明显， 统一命名为高风险户， 作为下文分析的重点。 根据本文赋值原理， 将返贫风险值综合分为五个等级。

表6 风险得分及含义表

经过相关数据的整理分析， 样本脱贫户的返贫风险值分布可以表明脱贫户返贫风险具有以下四个特征。

(一)样本脱贫户存在不同程度的返贫风险

运用评价指标体系， 经实证分析发现： 样本区脱贫户存在不同程度的返贫风险， 平均返贫风险系数为0.341。 从县区分布来看， 栾川平均返贫风险系数为0.388， 汝阳平均返贫风险系数为0.306， 宜阳平均返贫风险系数为0.337， 渑池平均返贫风险系数为0.320， 卢氏平均返贫风险系数为0.393。

各地区返贫风险系数存在一定差异。 从风险等级及分布来看， 380户脱贫户中， 低风险户122户， 占比32.10%； 中风险户160户， 占比42.11%， 高风险户98户， 占比25.79%。 其中， 栾川83户脱贫户中， 低风险户16户， 占比19.28%； 中风险户30户， 占比36.14%； 高风险户37户， 占比44.58%。 汝阳165户脱贫户中， 低风险户71户， 占比43.03%； 中风险户71户， 占比43.03%； 高风险户23户， 占比13.94%, 宜阳67户脱贫户中， 低风险户18户， 占比26.87%； 中风险户37户， 占比55.22%； 高风险户12户， 占比17.91%。 渑池20户脱贫户中， 低风险户8户， 占比40.00%； 中风险户8户， 占比40.00%； 高风险户4户， 占比20.00%。 卢氏45户脱贫户中， 低风险户9户， 占比20.00%； 中风险户14户， 占比31.11%； 高风险户22户， 占比48.89%。 具体情况如表7所示。

表7 各县风险等级户数表

(二)山区县高返贫风险户数占比较大

从风险的自然地形分布来看， 栾川、 卢氏等山区县得分在0.4以上的高返贫风险户占该地区总脱贫户数比重较大。 其中， 山区县栾川、 卢氏高风险返贫户占比则分别高达48.89%和44.58%。 丘陵县汝阳县高风险返贫户占比13.94%， 丘陵县渑池县高风险返贫户占比为20.00%。 平原丘陵县宜阳县高风险返贫户占比17.91%。 具体情况如表8所示， 表明丘陵平原地区脱贫效果更加稳定， 山区县返贫风险更大， 地形因素也可作为脱贫户返贫风险评价的一个重要影响指标。

表8 高风险返贫率情况(风险系数≥0.4)

(三)“输血式”脱贫效果呈现边际递减效应， 返贫风险更大

实证分析发现， “输血式”脱贫户返贫风险更大。 “输血式”脱贫主要包括政府资助、 健康及教育扶贫、 异地搬迁及光伏发电和兜底。 其中， 高风险户占比80.71%、 中风险户占比44.33%、 低风险户占比37.90%， 通过数据进一步整理发现， 政府资助扶贫(5000—8000元)相较于健康扶贫(1440—2160元)、 教育扶贫(2000元)、 光伏发电扶贫(1000—3000元)及兜底扶贫(4800元)和异地搬迁(5000元)来说， 政府资助的返贫风险更大。 这表明： 输血式脱贫效用呈现“边际递减效应”， 随着资助金额的增加， 返贫风险反而增大。

“造血式”脱贫主要包括产业扶贫及金融扶贫、 外出务工(整体年收入达15000元以上)。 其中， 高风险户占比19.29%、 中风险户占比55.67%、 低风险户占比62.10%。 通过分析脱贫户所参与的扶贫方式， 可以发现高风险户所参与的脱贫方式中， 占比最大的为“输血式”脱贫， 高达80.71%； 低风险户所参与的脱贫方式中， 占比最大的为“造血式”脱贫， 高达62.10%。 这表明， 一是“输血式”脱贫户的脱贫效用呈现边际递减， 帮扶应设有合理的资助范围； 二是相较于“造血式”脱贫户来讲， “输血式”返贫风险更大， 应及时实现扶贫资源由“输血方式”向“造血方式”转换。

(四)文化程度较高的脱贫户返贫风险相对较小

实证研究发现， 文化程度低的脱贫户更容易返贫， 其返贫风险更大。 其一， 文化程度为小学以下的高风险户占比45.61%， 返贫风险系数为0.308； 而其低风险户占比15.79%， 返贫风险系数为0.250。 其二， 文化程度为小学的高风险户数占比17.39%， 返贫风险系数为0.107； 而其低风险户数占比28.99%， 返贫风险系数为0.132。 其三， 文化程度为初中及以上的高风险户占比17.47%， 风险系数0.174； 而其低风险户占比49.20%， 风险系数0.074。 其中， 高风险户的占比最大与返贫风险系数达到最高时， 明显对应文化程度小学以下； 低风险户的最大占比与返贫风险系数降到最小时， 明显对应文化程度初中及以上。 随着文化程度的降低， 低风险户占比也随之下降， 由初中及以上的49.20%下降到小学以下的15.79%； 同时， 高风险户随文化程度的下降更加集中于小学以下， 占比高达45.61%， 表明文化程度低的脱贫户确实更容易返贫。

四、 脱贫户返贫风险防控体系构建

要阻断返贫发生路径， 形成有效防控体系， 笔者认为， 应形成以风险监测的“预警系统”为基础， 以加速致富的“阶梯激励”政策为路径， 以增强“造血”功能的“内生动力”为机制， 以保险市场的“返贫险”为措施的返贫风险防控体系， 对返贫风险进行全面防控治理， 实现贫不再返。[3]

(一)前提基础——建立返贫风险的“预警系统”

返贫风险“预警体系”是指， 政府相关部门采取一系列措施对脱贫户发生返贫风险的可能性进行评估， 进而确保把返贫风险阻断在萌芽期， 防止进一步扩大。[4]

1.风险识别

要成立脱贫户风险监管部门， 明确其职责。 对脱贫户的返贫风险识别主要依靠责任部门进行落实， 通过设置一些观测指标， 对风险进行判断和预测， 具体包括对脱贫人员从事的职业、 行业类别、 市场行情、 生活状况、 消费情况等多维指标进行识别。 一是收入监测。 详细了解当月收入数额变化， 预判是否存在收入不达标或明显下降、 来源不稳定、 渠道不合理等返贫风险。 二是支出监测。 既看生产支出能否顺利回本， 又看教育、 医疗等刚性支出能否承担， 还要看前期债务能否持续、 有序偿还， 确保及时发现各类返贫风险。 三是达标监测。 既要看教育、 医疗政策是否持续享受， 也要看住房、 饮水、 用电、 电视等硬件是否持续达标， 确保及时发现教育医疗政策未及时享受、 突发灾害房屋受损存在安全隐患， 甚至因灾造成无房等返贫风险。[5]

2.跟踪监测

建立健全扶贫对象动态管理机制， 强化帮扶对象信息动态变更的日常规范， 根据脱贫户现有的产业、 副业、 外出务工及经商等收支状况， 将其识别划分为红、 黄、 绿三个不同的等级——不易返贫户为绿线脱贫户， 容易返贫户为黄线脱贫户， 极易返贫户为红线脱贫户。[6]对已经脱贫的人口精确到每一户进行跟踪监测， 并强化对相对脱贫户、 贫困边缘户的后续帮扶工作， 有效防止“刚脱贫， 又返贫”现象的发生。 同时， 建立定期回访核查制度。 通过帮扶人员、 基层干部不定期跟踪回访和返贫户自行申报等多种途径， 及时掌握脱贫户返贫情况。 在整体范围内做好预警防范， 对于有可能返贫的家庭， 精确识别并根据分级机制确立不同的返贫风险。

实施“对症下药”， 针对不同等级、 不同类型的的脱贫户， 要“因势利导、 分级施策”， 采取不同的帮扶政策。 对不同级别的脱贫户采取不同策略。 根据“红、 黄、 绿”三种返贫风险等级的脱贫户采取不同策略。 对不同类型的返贫风险采取不同策略。 针对不同原因的返贫风险户采取不同策略， 不同类型返贫风险户的特点及对贫困人口的冲击力是不同的， 需要干预的工具及策略组合也会相应不同， 进行风险管控与干预时应该根据贫困人口面临的风险类型与特征选择不同的政策工具。[7]

(二)实现路径——实施加速致富的“阶梯激励”政策

脱贫户脱贫之后， 其收入、 生产生活等各种情况均已发生变化， 因此， 帮扶政策也应相应发生改变。 脱贫前， 他们属于扶贫对象， 目标是“脱贫”； 而脱贫后， 脱贫户有一定收入来源、 收入相应提高、 工作生活条件也已经有所改善， 主要目标是“致富”。 因此， 工作的思路也应改变， 应由以前的“扶贫救穷”转为“脱贫爱富”。 脱贫后， 对脱贫户工作的重心， 应该转移到如何保证脱贫质量、 形成稳定的收入增长机制上， 帮助他们加速致富。

1.划分阶段

贫困户一旦脱贫， 就应对其实施差异化阶梯式的激励政策， 该激励政策从产业、 金融、 教育、 社会福利等方面切入， 对处于不同阶梯的脱贫户进行不同级别的激励。 根据脱贫户的收入水平与稳定程度， 动态地计算两年内脱贫户的月均收入， 将脱贫户从脱贫到致富过程划分为三个阶段： 起步阶段、 发展阶段与加速阶段。 处于起步阶段的脱贫户， 离脱贫线较近， 创收能力不强， 但致富意愿较高， 该阶段除一些基础的补贴优惠外， 还应注重激励脱贫户参加致富技能等方面培训； 发展阶段的脱贫户， 创收能力一般， 但致富潜力较高， 除发展阶段激励外， 还应注重引导其参加各种知识学习活动； 加速阶段脱贫户脱贫已较稳定， 心理意识等方面已得到较大提升， 注重后期就业与创业的指导。

2.阶梯激励

处于不同阶段的脱贫户享受不同的帮扶政策， 脱贫户所处阶段越高， 享受的政策支持越多。 脱贫地区可以根据实际的经济发展状况和社会发展需要， 设置不同的阶段条件与优惠幅度， 有重点地发展产业、 金融、 教育和社会福利等方面： 在产业的补贴上给予处于不同阶段的脱贫户不同的补贴； 金融方面， 处于较高阶段的脱贫户在办理贷款业务时享受更高额度和更低利息； 教育方面， 设置不同的补贴， 且将义务教育与高等或职业教育区分对待； 社会福利方面， 处于不同阶段的脱贫户在医疗、 社保等方面享受不同的优惠。 同时， 该机制要动态地保证起步阶段包括95%及以上的已脱贫户， 稳步阶段包括50%左右的已脱贫户， 加速阶段包括20%的已脱贫户， 使该体系持续动态地发挥激励效应。

3.带动辐射

一方面， 处于高阶段的脱贫户享有更好的优惠补贴政策， 这将激励低阶段脱贫户积极向更高阶段迈进， 激发他们的致富能动性， 从而使他们远离贫困、 加速致富； 另一方面， 处于较高阶段的脱贫户享有更好的福利政策， 能够更高效地利用社会资本， 使有限的资本产生更大的价值， 且高阶段的脱贫户有更强的市场意识、 更强的致富能力， 在创业致富过程中能为他人创造就业机会， 促进当地就业与经济发展， 持续为当地经济发展注入动力， 产生“辐射效应”。[8]同时， 他们自身的发展， 也能对周边的脱贫户产生“示范效应”， 激励其他脱贫户加速致富。

(三)长效机制——形成“造血”功能的“内生动力”

防返贫最重要的就是要形成稳定收入的“内生动力机制”， 使脱贫户产生“造血”的功能， 形成自我发展的内生动力。

1.大力实施“造血”政策

所谓“造血”政策， 是区别于脱贫前所实施的“输血”与“造血”并存的扶贫政策， 该政策以提高脱贫户自身素质和发展能力为目标， 以教育培训、 产业帮扶等“造血”政策为主， 促使脱贫户产生自我发展的内生动力， 形成收入增长的长效机制。

2.提升素质、 能力

出台并实施相关提高脱贫户素质能力的扶持政策。 包括教育、 技能培训、 产业扶持等。 在教育培训上， 政府加大经费投入， 进一步扩大培训对象的范围， 有效提升教育的质量； 通过科学文化知识培训， 实现已脱贫人群整体素质水平的提升， 是保证机制运行成功的根本。 从个人角度， 这可以为脱贫户后续就业或创业提供知识储备， 增强其创收的能力； 从地区经济发展角度， 为后期产业推动积蓄人才资源， 奠定发展的基础。 在产业扶持上， 政府加大扶持力度， 不仅为当地有发展前景的企业提供一定的资金与技术支持， 还将辅助其制定科学合理的长期发展规划。 无论是从眼前还是从长远而言， “造血”政策引导的发展模式效率更高， 后劲更足， 更受脱贫户欢迎， 比“输血”政策更能治本。

3.实现就业多元、 收入提高

在教育培训和产业扶持基础上， 脱贫户的素质和能力得到提升， 就业的途径进一步拓宽， 范围进一步扩大， 脱贫户既可以在当地就业， 也可以到异地就业； 既可以自己创业， 也可以进城、 进厂务工， 就业渠道大大拓宽； 通过产业扶持， 积极培育和推广有市场、 有品牌、 有效益的多种特色产业、 产品， 推进多种产业共同发展， 进一步实现产业多元化， 也可以请专家帮助制定本土产业发展规划， 厘清发展思路， 寻找当地产业发展切入点， 深挖特色持久产业。[9]在合理确定产业发展项目的基础上， 吸引产业开发商进驻， 带动发展， 同时， 也积极鼓励已脱贫人群自主创业， 并给予其一定的资金与技术支持， 最终形成主导产业为主体， 多元特色产业并存的产业发展模式。

(四)保障措施——发挥市场作用， 设立“返贫险”

1.结合保险的功能和作用， 可以把保险引入到精准脱贫和返贫风险防范领域

其一， 脱贫后的贫困户因各种不可预测因素存在返贫的风险， 符合保险的投保标的。 其二， 有明确的投保主体和客体。 政府、 脱贫户是投保主体， 客体是脱贫户返贫的各种风险。 因此， 可以通过设立“返贫险”， 利用市场的作用， 让临贫、 易贫重点人群在因病、 因灾、 因意外可能导致贫困或返贫时拥有资金保障， 对返贫起到防范作用。

2.按照“政府主导， 共同出资， 政企合作， 贫困户受益”的原则

由政府和脱贫户共同出资投保， 保险公司负责承保， 政府通过购买第三方服务的方式， 借助保险公司专业化手段， 保险公司设立与返贫有关的险种， 设立包括大病返贫险、 自然灾害返贫险、 意外事故返贫险、 市场波动返贫险等险种。 由保险公司实施入户勘察核算， 负责对符合条件的防贫对象进行评估， 确定脱贫户返贫的风险大小、 保费高低。 然后， 由政府和脱贫户双方共同出资进行投保。 政府、 脱贫户和保险公司签订三方保险合同， 若脱贫户遇到相应的风险导致返贫后， 保险公司按协议进行赔偿， 从而对脱贫户返贫风险起到一定程度的防范作用。

3.有效借助市场力量

返贫险最大的特点是有效借助市场力量， 实现“权责一致， 互利共赢”， 政府、 脱贫户都要承担一定的出资责任。 脱贫户的收益是若返贫后可以得到补偿； 政府的收益是降低了脱贫户返贫风险； 保险公司作为企业， 按照市场规则， 收缴保费， 自负盈亏， 但要承担脱贫户返贫后的补偿责任。为让防贫对象第一时间获得救助补偿， 需要实行县、 乡、 村和保险公司联动、 分工负责的工作机制。 职能部门按照既定标准筛选防贫保险检测资助对象， 由扶贫办汇总数据反映到保险公司， 保险公司结合乡村开展调查核实， 最后由保险公司按照标准发放防贫保险金。 “防返贫”保险制度， 让返贫对象在面临返贫时， 通过多方联动机制， 保险公司开通绿色理赔通道， 确保及时赔付， 切实解除脱贫人口的后顾之忧， 进一步夯实和巩固脱贫攻坚胜利成果。