我国地市级政府电子公共服务现状研究——以陕西省十个地级市政府门户网站为例

文/杨煜 赵清 黄新荣

近年来，电子政务发展迅速，以服务公众为核心的电子政务，逐渐成为国际上电子政务发展的主要趋势。本文总结电子公共服务的相关概念，基于调查法、文献研究法、定性分析评价法对陕西省十个地级市政府门户网站进行实证研究。宏观层面将电子公共服务现状分为“在线信息公开”“在线办事服务”“在线公众参与”展开论述。认为我国地市级政府电子公共服务已经具备基本服务功能，但在提供个性化服务等方面仍存在不足，最后提出有关建议

随着互联网、大数据、人工智能等信息技术的发展，人们获取公共服务的方式都发生了巨大的变化。服务体系是电子政务体系的重要组成部分，电子政务以政务为重点，以电子为支撑，以提供更多更好的服务为目标。

《2020年联合国电子政务调查报告》显示，世界各国在电子政务发展方面取得了积极成就。中国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，取得历史新高，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059，指数排名大幅提升全球第9位，国家排名位居第12位，在线服务达到全球“非常高”的水平。我国在线服务全球排名的大幅提升，与大力推进电子公共服务密不可分。

根据《2019年中国政府网站绩效评估报告》，省（自治区）政府门户网站中，陕西省在绩效评估中位列第九名；副省级城市政府门户网站中，西安与济南并列第四；省会城市政府网站中，西安与济南并列第三。陕西省及其省会西安市在中国政府网站绩效评估排名均较高，对陕西省十个地级市政府电子公共服务进行研究具有重要的现实意义。

笔者选取陕西省10个地级市分别为：西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市、延安市、榆林市、汉中市、安康市、商洛市，对目前陕西省地级市电子公共服务的现状进行研究，发现其问题，并提出相应对策与建议。

一、文献综述

电子公共服务是政府依托现代信息手段为社会大众提供的服务形态,具有公共性、广泛性、非营利性等特征[1]。电子公共服务包括了以公众为核心的服务理念，以向公众提供便捷且符合公众需求的服务为目的，利于公众对政府进行监督、维护公共利益。公共服务的内在趋势成为电子政务发展的内在动力。电子公共服务利于实现“一窗式”“一网式”“一站式”不受时空限制的高质量、标准化的在线服务，推动电子政务的发展。

二、电子公共服务现状

电子公共服务是电子政务的重要内容，代表着由传统政务服务向以公众需求为导向的政务服务的转变，也是建设服务型政府的关键。政府门户网站建设是电子政务建设中的重要组成部分，是政府面向社会提供电子化管理和服务的窗口[2]。

近年来，我国陆续出台了有关电子公共服务的政策法规（参见表1），使得政策文件日益完备，电子公共服务与政府门户网站的建设有据可循、有法可依。

表1 电子公共服务政策法规

本文将电子公共服务分为在线信息公开、在线办事服务、在线公众参与三部分内容，进行现状分析与研究。

（一）政府网页布局与命名设计

从陕西省十个市政府官网中有关公共服务的菜单设计来看，各市均将在线信息公开、在线办事服务、在线公众参与三大模块设计为三个一级网页菜单（参见表2）。

表2 政府网页设计的布局与命名

政府门户网站的网页布局与命名设计看似简单，实则影响着用户获取信息速度的快慢与办事效率的高低。宝鸡市、商洛市在网站一级菜单下还设置了二级菜单标签，可以通过二级菜单标签链接直接跳转到栏目页面，无需通过浏览一级菜单页面寻找相应模块。因为陕西政务服务网在2018年3月上线运行，整合陕西省各市的政务服务资源，集中发布政务服务信息，作为一站式办事服务的新型电子政务平台，所以铜川市政务服务下直接显示了陕西政务服务网的界面链接。各市有关公共服务的菜单命名略有不同，但是均涉及到公共服务的三大模块。

（二）在线信息公开现状

1 基本公开情况

本文将在线信息公开分为六个层次（参见表3），并逐一展开进行在线信息公开现状研究。目前陕西省十个地级市均制定了与政府信息公开有关的指南、规定、制度，使在线信息公开有据可依，更加规范化、有序化。

表3 在线信息公开深度

在基本信息公开方面，西安市将法规公文分为市政发、市政办发、市政府令、规范性文件四大模块；除铜川市外其他八市在西安市四大模块的基础上增加了“国务院文件”“省政府文件”的公开；铜川市增加了“部门文件”的公开。在领导与组织机构信息公开方面，各市均设置“领导之窗”进行信息公开，西安市专设“领导”为一级菜单，公开每位领导活动的照片与通讯稿，由静态公开向动态公开转变。在人事、财政、民生等领域的信息，各市公开的都较为全面。

在总结式信息服务方面，各市政府信息公开目录的检索方式不同。西安市、铜川市、渭南市将目录下的索引项进行简单罗列；宝鸡市、汉中市采用组配分类，并对文件总数、各类别中所包含的文件数量进行标注。除此之外，宝鸡市、铜川市、咸阳市、汉中市在信息公开目录中可以实现通过文件标题与索引号进行索引。咸阳市、延安市、榆林市在政府信息公开目录旁设置链接，可以跳转到政府各部门的信息公开目录。各市的政府信息公开工作年度报告也很完整，而且提供PDF版可以下载。各市的权责清单统一发布在陕西省权责清单统一发布平台上，并且在每年一月中旬左右发布上一年度的网站工作年度报表和网站监管年度报表。西安市、铜川市、宝鸡市、榆林市、安康市政府官网均设置了“五公开”专栏。各政府在双随机一公示中公开抽查市场主体的信息，在双公示栏目中公布行政许可信息、行政处罚信息。各市在重点领域信息公开与专题专栏的设置情况较好，不仅将热点话题的信息进行整合，还结合本市的热点话题进行专题专栏设置，如西安市设“第十四届全国运动会”专题专栏。在此次疫情防控中，渭南市、榆林市、汉中市、咸阳市、安康市、延安市均开设新冠肺炎疫情防控的专题专栏。

在数据化信息服务方面，西安市、宝鸡市、安康市在网页导航中专门设置“数据”一栏用来公布各市主要经济指标以及公开各行业的统计数据等，汉中市设置“数据发布”模块，各市展现数据的方式主要为图表。汉中市、安康市制作部门信息公开统计排行，汉中市对网站每周最受关注信息排行，并标注了对应的浏览量；安康市分为公开信息排行、公开数据统计，将公开信息排行分为每月排行与年度排行。

在互动型信息服务方面，依申请公开一般20个工作日内给予回复。商洛市滚动播放依申请公开的流水号与处理状态。铜川市政府在用户提交申请表后，通过电子邮件的方式给予回复，用户可以通过手机号码与受理查询密码进行查询，但是其他用户看不到具体回复内容。西安市专设一栏用于公开回复人民网网友所提出的问题；延安市设人民网地方领导留言一栏，公开各位领导年度总留言量、公开回复量和留言内容。关于市长信箱与咨询投诉，实则是在线公众参与所产生的信息，将在下文进一步说明。

2 创新情况分析

西安市设计“政策图解”“视频解读”“专家解读”“动漫解读”四种方式作为帮助用户理解法规公文的辅助手段，解读回应的方式更丰富多样、更富趣味、更易理解。而且西安市的“五公开”专栏中，将五大环节按顺序划分为十个小环节，使分类更加清晰，也使用户获取信息更加便捷。延安市在公开政府机构时，除了将各机构单位网站链接附上之外，还以表格形式列出各部门主要负责人、联系电话以及机构所在地址，方便用户获取各机构的有关信息。铜川市对每年的工作报告进行图解。咸阳市将2005年-2019年所有专题以年度划分统一放在历史专题下，并且置顶了热点专题。由于新冠肺炎疫情的影响，各地政府更加注重应急管理体系的建设，西安市、宝鸡市、渭南市设置专栏对有关应急管理的工作信息、法规预案进行公开。

（三）在线办事服务现状

1 基本服务情况

笔者对陕西省各市政府门户网站中提供的个人办事、法人办事与便民服务的种类进行了统计，统计情况（参见图）。因为渭南市法人办事采用了部门分类而非主题分类；延安市、榆林市、安康市未设置便民服务，故不做统计。

个人办事法人办事便民服务统计图

各市法人办事种类普遍多于个人办事种类，咸阳、铜川、商洛市是提供便民服务数量最多的市，公民可在政府网站上交水电费、查询高考成绩、挂号就医等。

各市服务覆盖面较广，跨网站链接能力较强，并且设置四办清单。在陕西省政务服务网首页中，设置我要查、我要看、我要问、我要办、我要评五个导航栏。各市还设置专题服务与特色清单，如跑动次数清单，公共服务事项清单、“最多跑一次”事项清单；宝鸡市设投资服务和水电气暖服务专区；安康市设i安康APP服务专区等。除此之外，各市对办理事项状态与办件数量进行公示，包括今日受理事项数、今日办结事项数、本月受理事项数、本月办结事项数、年度受理事项数、年度办结事项数。

2 创新情况分析

各市对热门服务和常用事项进行排名，方便检索。西安市分别列出前4项；榆林市列出前8项；宝鸡市、铜川市、商洛市、榆林市列出前10项；汉中市列出前22项。西安市提供特色服务专题，如支持复工复产专题。西安市还设置“一件事一次办”特色服务专题，提供场景主题服务。比如用户需要开旅行社，可以选择“我要开旅行社”一项，上面显示了办理时间、办理流程和相应的跑动次数，这既优化了政务服务流程，也提高了办事效率。

（四）在线公众参与现状

1 基本参与互动情况

公众可通过民意征集、热线电话、网上信访、网上评议、市长信箱等方式，表达意愿、参与决策、进行投诉等。政府通过在线访谈、留言回复、信件回复等方式回应。

各市均开设了政府信箱、在线投诉、民意调查和即时访谈等模块，作为政民互动的方式。各市的公众参与程度较高，在征集民意时，通常会采用投票或问卷的形式，截止时间短则在发布后的一周，长则在两三个月后，截止后会对问卷结果进行公示。参与填写问卷或投票的人数并不固定，这与政府的宣传以及公众对某话题的关注度有密切关系。对于信件内容的公开与否，可以由用户在写信时自主选择。信件类型分为咨询、投诉、建议、求助、举报等。各市检索信件的方式也各有不同，西安市采用信件名称关键字进行查询；铜川市采用手机号与查询密码进行查询；咸阳市采用信件编号和查询码进行查询。

2 创新情况分析

各市互动情况的创新主要体现在数据的引入。如延安市统计收到信件、回复信件数量和办结率；安康市设信件回复排行榜，标注了各单位接收信件数与回复信件数的比例。咸阳市将信件统计占比进行图表绘制，可以清晰地看出各类信件占比多少。渭南市设置“热门信件选登”专栏，展示一些关于公众最关心、最想问的问题的信件。除此之外，西安市提供在线公众参与的统计数据，主要是12345热线电话受理的诉求数量，并对诉求的主要问题进行归纳。此次疫情中，12345热线办发挥热线“数据池、信息源”的作用，每天收集全市涉疫情投诉工单，梳理分析后形成报告。

三、问题

（一）网站技术问题仍旧存在

笔者在网上调研期间，延安市政府门户网站出现过一次网页错误（网页打不开）的情况；咸阳市政府“发布排行”的网页链接无法打开；西安市“国务院@你”模块和西安市政府网站工作年度报表的链接无法打开。这表明，虽然政府门户网站的功能在不断完善，但是网站不够稳定，网页链接丢失等技术问题仍旧存在。

（二）服务分类不清，服务种类有待完善

西安市在个人办事服务中医疗卫生分类下，有11项，其中1项为涉案财物价格认定注1。笔者认为这并不能让用户第一时间联想到医疗卫生，给用户找到此服务造成了困难。而且这项服务又被放进了个人办事服务中的“其他”一类，一项服务重复分类，显然不够严谨、清晰。

笔者以用户生命周期作为时间轴，将各市提供个人办事服务的种类进行整理各市提供的服务涉及到生命各阶段，但是各阶段的服务种类仍有待完善。且并不是各市均有下列服务，如西安市未提供有关生育方面的服务；宝鸡市仅设七类个人办事服务，显然远远少于应提供的服务种类。各市的便民服务种类也有待提高。

（三）数据开放程度不够高，数据统计分析工作未实现常态化

数据开放是在线信息公开的重要组成部分。数据开放与数据发布不同，发布的数据是已经将数据加工后的结果用可视化方式展现出来，无法被用户直接利用，其价值激发能力是有限的；数据开放则是开放未经加工的可直接利用的原始数据。

目前只有西安市、宝鸡市、安康市、铜川市设置专门的版块或链接发布各项数据，其他市的数据发布工作仍有待完善。各市数据发布的内容不够丰富，并且发布的数据均是经加工之后用图表展示出来的不可复制、不可直接利用的，未提供可以下载直接使用的数据集。

（四）检索方式单一，准确度较低

文件检索几乎都只涉及到按标题、时间或发文字号进行检索,没有按文件格式、表格下载办事指南进行检索，也没有高级检索，如模糊检索、精确检索等。各市网站内信息检索主要采用关键词检索,但这种方式过于简单，用户往往不能准确查到需要的信息。市长信箱的信件检索，大多采用信件编码、查询码进行查询，未涉及内容检索。仅有汉中市在信息公开目录中，可以通过文件正文对文件进行索引，具有简单的高级检索功能。但总体来说，多数市的高级检索功能仍不具备，有待发展完善。

（五）政民互动性不足，“一站式”服务有待健全

各市缺少政府与公众交流、公众与公众交流的模块，如网站论坛，在线访谈的更新频率还有待提高。榆林市在2018年发布的在线访谈次数较多，但在2019年仅发布2次在线访谈，2020年的在线访谈还未发布，未能很好地发挥在线访谈的作用。咸阳市回应信件的速度较慢，基本需要等待三天，有的长达一个多星期。延安市在依申请公开对有市民要求“公布203个属于公共资源的停车场及5596个属于公共资源的停车位具体位置及标示图”的回应为——“信息不属于本机关公开范围，建议您向市交警队和宝塔区政府申请”，未能体现“一站式”服务。这些现象说明政府目前仍为主要的信息提供者，公众多为被动的接受，政民互动性不足、互动结果公开性不够、网站论坛建设不完备，“一站式”服务仍有待健全。

四、建议

（一）建立用户画像，提供更加用户化、个性化的公共服务

目前，针对用户画像的研究主要集中在图书馆[3][4]、社交媒体[5][6]等领域。Ma、Silver和Shakshuki[7]将用户画像作为网络海量数据背景下对于用户特征和用户偏好的结构化表示。地方政府应以大数据为支撑，通过平台数据库去采集用户数据，并在用户数据的基础上,对其进行整理和分类,通过数据挖掘从中抽取用户特征，提炼得到用户标签并构建用户画像。实现用户特征识别、基础信息查询和需求分析，包括经常查询的信息类别和使用的服务、访问网页的次数、页面停用时间、搜索的关键词等，深入分析得出用户的潜在需求，主动为其推送关联度高、时效性强的信息或服务。这也为进一步完善门户网站的服务、相关决策的制定提供数据支撑。

（二）注重门户网站的服务设计，提高用户满意度

目前西安市、宝鸡市、安康市设置了无障碍阅读和智能机器人的功能；榆林市、咸阳市只设置了无障碍阅读，没有智能机器人的功能。铜川市、渭南市、汉中市、商洛市，没有开通相关功能。因此需要增加网站的辅助阅读功能，方便一些弱势群体的使用。

还需要完善网页布局设计，使版面设计更加简单明了、美观大方、分布合理，提高图文搭配的协调性，并且符合用户的访问习惯；完善导航设计，可在下拉菜单在首页导航处增加功能链接，在线服务也应提供强大的导航服务，便于用户清楚具体业务类型与办事部门；增加检索方式，可以扩展为内容、关键词、文件格式检索等等，提供并完善高级检索。这利于提高获取信息的效率、服务的质量以及公众参与感，方便与政府与公众的交流。

（三）加强政府数据开放，深化政府数据开放程度

地级市政府可在保障安全和隐私的前提下，以机器可读的数据格式，向社会开放政府数据集，并持续更新，提供数据接口，方便公众开发新的应用。可以公开开放数据的目录，并注明各数据集浏览量、下载量和接口调用等情况。如青岛市、北京市、四川省在此次新冠肺炎疫情的防控中，都公开了有关新型冠状病毒感染的肺炎病例统计信息等数据集，并提供API服务，且对浏览量及下载量进行统计。深化数据开放程度，利于实现数据的精细化治理，帮助政府构建起大数据驱动的科学决策、集约管理与精细化服务。

（四）提高信息公开的完善度，注重领导信息公开

进一步深化政务公开，提高信息公开的广度、深度、更新速度，对网站日访问量以及总访问量、栏目访问量、依申请公开与主动公开数量、提问量与回复量进行动态显示。公开与公众生活息息相关的信息，不仅要发布静态信息，更要及时公开信息并不断更新，让信息“动”起来。还要注重领导信息公开，发布领导动态、领导讲话，这是增强政府公信力，建设廉洁政府的重要措施。

（五）完善专题信息公开与专题服务的建设

各城市根据自身城市的不同定位，建设有城市特色的专题专栏，如西安市可以建设西安城市旅游专题。各市政府门户网站可以根据用户的不同身份，如科研者、旅游者、投资者等，将各类服务分类，提供更个性化的专题服务。

（六）提高公共服务质量，拓展公众参与的渠道

进一步深化电子化公共服务广度与深度，使政务服务颗粒度越来越精细化。提高公共服务质量，设置和完善场景式服务与便民服务，给用户带来更好的政务服务一站式体验。注重反馈，增加公众满意度评价模块，从而促进服务的完善。

拓展公众参与的渠道，激发公众参与调研的意愿。各市政府门户网站需提供给用户更多参与的栏目，利用互联网和社交媒体加大宣传，提高公众知晓度与参与度。增加公众满意度评价，及时获得公众反馈，针对性提高服务质量。重视依提高申请公开的便捷性，降低申请成本，加快申请受理的速度。可结合多方技术，加强部门合作，打破时间与空间的限制，促进业务协同办理。定期开展网站绩效评估，进一步优化政务服务流程、提高政府部门的服务效率、提升政府部门的服务水平和增强政府服务的公信力。

从陕西省十个地级市政府门户网站建设现状来看，我国电子公共服务正在优化，并努力打造办理一站式平台。总体而言，其网站功能较为齐全、更新速度较为及时、互动性较好，但仍有些功能需要完善，还需提供更多个性化服务。

在信息社会形态下，政府的角色不仅仅是“由内而外”发布指导性意见的权威管理者，而是渐趋“由外而内”的社会信息融通者和智慧型社会公共服务者[8]。2020年5月李克强总理在《政府工作报告》中提出，关注人民安危冷暖，做实做细民生工作。而当前老百姓最关心的民生问题，都与政府的公共服务和社会管理职能有着紧密的联系。

我国地级市政府应当继续推进电子公共服务，继续对政府门户网站进行完善，以信息化为手段,提高信息公开的深度与广度、提高在线服务的种类与质量、增加与民互动的途径，推进服务型政府的建设。

注释

1.根据国家发展改革委关于印发《价格认定规定》的通知（发改价格〔2015〕2251号第二条）

价格认定是指，“经有关国家机关提出，价格认定机构对纪检监察、司法、行政工作中所涉及的，价格不明或者价格有争议的，实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务进行价格确认的行为”。