水利水电工程建设征地移民安置法律法规和规范性文件简述

潘 斌 ，东 博

（1.国家电投黄河上游水电开发有限责任公司，青海 西宁 810008；2.中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，陕西西安 710065）

0 引言

2020 年1 月1 日，最新修订的《土地管理法》开始实施，这是土地法颁布以来经历的第四次修订，见证了我国土地制度的不断发展和完善。水电工程等工程建设活动的土地征收和征用须遵从《土地管理法》的规定实施，所以《土地管理法》是我国征地移民政策体系中的重要指导法律。指导水电工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）。2017 年5 月2 日国务院公布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》，对《条例》做出第三次修订。《条例》是我国水库移民方面最主要的政策法规，它的不断修订完善伴随着我国水利水电工程事业的蓬勃发展，见证了我国水库移民政策体系的建立、发展到不断完善的过程。

1 征地移民安置相关法律法规的沿革与发展

新中国成立伊始，中国政府就开始关注移民补偿与安置工作，建立了一系列的政策法规。1953 年颁布的《关于国家建设用地征用土地办法》中规定：“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”，并就有关补偿原则、对象及标准进行了具体规定。1958 年发布的《国家经济建设征用土地办法》，除进一步明确有关补偿规定外，对农村移民安置提出就近及农业安置的指导原则。1964 年国务院批转了原水利电力部《关于认真制订水库移民安置规划，争取及早完成安置任务的意见》，进一步要求安置移民应该从生产、扶持移民恢复和发展方面着手。改革开放后，随着大中型水利水电工程等基础设施建设的发展，征地移民工作逐渐成为项目建设的一个重要环节。1988 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（以下法律、法规、规章均用简称），规定了国家建设征用土地的补偿和安置标准。1991 年国务院根据《土地管理法》和《水法》的有关规定，制定颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，该条例作为我国水利水电工程移民的第一部专业法规，明确了移民安置基本指导思想和目标，即国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿补助与后期生产扶持的方法，逐步使移民生活达到或者超过原有水平。1998 年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议，第二次修订了《土地管理法》，修订后的《土地管理法》将土地补偿补助标准进一步提高：征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10 倍；安置补助费标准为4~6 倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。进入21 世纪，市场经济在中国高速发展，同时移民安置和失地农民利益问题受到全社会的极大关注，党中央及时提出了以人为本、构建和谐社会和可持续发展的战略决策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列重大举措，以前所未有的广度和深度践行法治，形成全面依法治国新理念新思想新战略。

2 水利工程征地移民中的安置问题

在建设水利工程过程中，经常需要占用施工地区以及周边的用地，这些用地可能是居民住房或者农业用地，若发生征用就必须使这些居民迁居别处，也就是工程征地移民。但是，水利工程征地移民与其他移民类型有所差异，这种征地移民形式具备一定的被动性，是一种维护国家利益的征地移民形式。具体来看，我国水利工程多选取在位置偏远的地区兴建，而这些地区大多是农村地区，因此，一旦兴建水利工程就必然涉及大范围的人口迁移活动。发生征地移民后，不仅要安置当地人民，还要解决其住房、耕地等问题，这就导致我国水利工程征地移民面临较大挑战。与此同时，出于为社会和人民谋福祉的角度，要求水利工程建设必须具备连贯性，当地居民务必密切配合。但很多居民并非自愿移民，对于这种强制性的征地工作，当地居民往往会出现抵触情绪，甚至会阻碍水利工程建设。水利工程开始建设之前，必须做好征地工作，配备完善的征地材料，制订科学合理的征地补偿和移民安置方案，与当地居民进行充分沟通，使居民理解水利工程建设的重要性，尽量获取所有居民的认同感，从而避免居民产生抵抗情绪。

3 征地移民法律法规和规范性文件

3.1 新时代移民政策

进入“十三五”后，我国经济发展进入新时代，开始从量向质的转变，同样，水利水电行业经过几十年的高速发展，“十二五”末，我国水电装机总规模已达到3.2 亿kW，我国东部、中部的水电资源基本开发完毕，剩余资源集中在西部地区水利水电行业发展也需要从高速向深度发展转变。水利水电开发将会放缓速度，巨型、大型水电站将会越来越少，同时由水利水电工程建设产生的水库移民数量也将会相应减少。在新时代经济和行业发展方向下，水库移民政策也将做出必要的调整。2017 年5 月2日，国务院通过国务院令第679 号，公布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》。主要修改内容为大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。与471号令颁布时明确废止74 号令版本移民条例不同，此次679 号令修订并未废止471 号令版本的条例，修改内容主要是征地补偿、零星树木及青苗补偿等标准的调整以及补充，移民条例的整体框架和其他内容不做改变。此次移民条例的修订显示出我国移民政策框架已经相对完整和固定，以后的发展方向将是随社会发展而产生的局部调整和改进。

3.2 移民相关法律法规和规范性文件

①土地管理类：《土地管理法》（中华人民共和国主席令第二十八号，2004 年修订）、《基本农田保护条例》（国务院令第588号，2011 年）、《耕地占用税法》（实施时间：2019 年 9 月）、《土地复垦条例》（国务院令第592 号，2011 年）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（实施时间：2021 年9 月）等；②林地管理类：《森林法》（2019 年修订版）、《森林法实施条例》（国务院令第666号修订2016 年）（注：新条例还未出台）；财政部、国家林业局关于印发《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》的通知（财综〔2002〕73 号）等；③其他法律法规：《水法》（2016 年 7 月修订）、《防洪法》（2016 年修正）、《文物保护法》（2017 年修正）、《矿产资源法》（2009 年修正）、《河道管理条例》（国务院令第698 号修订，2018 年）等。

4 总结与展望

首先水电行业被征地农民社会保障政策与其他行业被征地农民社会保障政策的差异将会破除。水电行业被征地移民的保障政策长久以来低于其他行业而造成移民攀比、阻工等问题将会减少。失地农民养老保障政策保障标准将得到提升，已有省份出台失地农民基本养老保障衔接城镇职工养老保险的政策，失地农民生活保障水平大幅提升。现阶段多数省份的基本养老保障政策规定资金来源为政府补贴部分、村集体缴存部分和个人缴存部分三部分组成，未来失地农民个人缴存部分将进一步降低，失地农民个人缴款压力降低。多种安置方式引入，市场化机制将成主流。现阶段水电行业主要的移民安置方式为基本养老保障安置结合货币安置，辅以农业安置，这与《移民条例》提倡的农业安置不符，因为现在农村大部分为留守的老人与未成年人，壮年劳动力大部分外出打工，以农业安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且农业安置需要调剂土地，大部分省份土地确权后，调剂土地十分困难，农业安置很难实现。所以，未来移民安置将会以社保安置为基础，结合更自由的市场化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金动态运作、商业保险等

5 结语

总而言之，水利工程是我国非常关键的民生工程，是我国政府和人民格外重视的工程之一，我国每年都会投入大量资金保障水利工程充分发挥其作用。在工程建设过程中，征地移民的安置工作也受到了国家和社会的广泛关注，必须做好万全的保障措施，避免因为水利工程建设而影响人们的正常生活。在建设水利工程之前，必须做好完善的移民安置工作，采取多样化的安置方式，保障移民的权益，从根本上保障水利工程顺利完成。