中国船舶雇用外国船员可行性探讨

邢永恒 周 杰

2020年6月，交通运输部新闻办公室发布了《2019年中国船员发展报告》，报告显示，截至2019年底，三副持证人数同比下降18.0%，三管轮持证人数同比下降19.0%，而三副活跃人数同比下降 20.7% ，三管轮活跃人数同比下降23.3%。受新冠肺炎疫情因素叠加影响，许多航运企业反映船员招聘难，特别是操作级船员，人力资源缺口较大，用工成本快速增加且居高不下，而随着我国与越来越多的国家签订了海员证书互认协议，航运企业开始考虑雇用外国籍船员到中国籍船舶上任职，以降低企业人力资源成本。但据了解，因为当前面临承认签证和就业许可等问题，目前尚无外国籍船员在中国籍船舶上任职，本文就雇用外国籍船员的承认签证和就业许可展开探讨。

一、STCW公约有关承认签证的规定

经修正的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW公约）规定了海员培训、发证和值班的国际标准，以增进海上人命与财产的安全和保护海洋环境。为了促进海员流动和公约得到有效履行，公约采取了以下措施：

（一）设置了承认签证制度

STCW公约附则和STCW规则设置了承认签证制度，其目的是为了使海员提供国不但要符合STCW公约的要求，船旗国也要切实履行STCW公约义务，确保其所雇用的海员符合公约要求。

STCW公约附则第Ⅰ/2条“证书和签证”规定，主管机关根据STCW公约附则第Ⅰ/10条承认适任证书或根据STCW公约附则第Ⅴ/1-1条及第Ⅴ/1-2条的规定签发给船长及高级船员的培训合格证书，仅应在确保证书的真实性及有效性之后对该证书进行签证，以证明其认可。签证仅应在公约全部的要求得到遵守的情况下签发，并规定了签证所使用的格式。

STCW公约附则第Ⅰ/10条规定，主管机关签发承认签证，应通过对该缔约国的评价，其中可包括对设施和程序的检查，确认该公约有关适任标准、培训发证以及质量标准的要求得以完全遵守；并且与有关缔约国约定，承诺迅速通知为遵守该公约而提供的培训和发证安排中的任何重大变化。特别指出对申请管理级承认签证的海员，主管机关应采取措施确保其具有与允许其履行的职能有关的、主管机关海事法规的适当知识。主管机关对承认签证安排要履行向IMO报送相关资料和约定措施的义务，明确对非缔约国签发或授权签发的证书不予承认，一主管机关的承认签证不能再由另一主管机关进行承认签证。

考虑到签证办理时限问题，STCW公约附则第Ⅰ/10条规定主管机关在需要时，可以允许持有另一缔约国签发证书而尚未经过承认签证的海员在悬挂主管机关国旗的船上的服务为期不超过3个月，但应能随时提供已向该主管机关提交签证申请的证明文件。

（二）建立了监督机制

STCW公约通过建立两种途径对承认签证进行监督：一是STCW规则中新增加了符合性验证规定，每一缔约国均须接受国际海事组织按照审核标准进行的定期审核，以对符合和实施该公约进行验证；二是STCW公约附则第Ⅰ/4条“监督程序”规定，港口国监督官员按照《港口国监督程序》核实所有在船服务的海员是否持有了适当的证书或签证，或者根据STCW公约附则第Ⅰ/10条规定向主管机关提供了文件证明已提交签证申请。通过上述措施，确保船旗国落实STCW公约规定的义务。

二、我国相关法规对外国籍船员签发承认签证的规定

为履约STCW公约，我国相关法规中对外国籍船员任职需要取得的承认签证进行了规定，主要相关法规如下：

1.《船员条例》

《船员条例》第八条规定，中国籍船舶的船长应当由中国籍船员担任；确需外国籍船员担任高级船员的，应当报国家海事管理机构批准。本条规定对外国籍船员到中国籍船舶上担任普通船员没有限制，没有限制就是允许的。因工作的特殊需要，外国籍船员可以有条件地到中国籍船舶上担任高级船员，由航运公司向海事管理机构提交申请，国家海事管理机构批准后即取得承认签证。《船员条例》第十五条还规定，在中国籍船舶上工作的外国籍船员，应当依照法律、行政法规和国家其他有关规定取得就业许可，并持有国务院交通主管部门规定的相应证书和其所属国政府签发的相关身份证件。对中国籍船舶擅自招用外国籍船员担任船长或者高级船员的，《船员条例》还规定由海事管理机构责令改正，对船员用人单位、船舶所有人处3万元以上15万元以下罚款。

2.《中华人民共和国船舶登记条例》

根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号），2014年我国取消了《中华人民共和国船舶登记条例》（国务院令第155号）中关于雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批许可，仅规定中国籍船舶上应持适任证书的船员，必须持有相应的中华人民共和国船员适任证书。因此，外国籍船员到中国籍船上任职的，应取得中华人民共和国船员适任证书即承认签证。

3.《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》

《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》（交通运输部令2020年第11号，以下简称“20规则”）第五章承认签证规定，持有STCW公约缔约国签发的外国船长和高级船员适任证书的船员在中国籍船舶上任职的，应当取得由海事管理机构签发的外国船员适任证书的承认签证。船员持有与我国签署船员证书互认协议的缔约国所签发的船员证书，方可向我国申请承认签证。签发船长、大副、轮机长、大管轮适任证书承认签证前，申请人还应当参加与申请职务相应的海上交通安全、环境保护等方面的培训，并经海事管理机构考核合格。

4.《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》

《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》（交通运输部令2014年第10号）第十条规定，在中国籍船舶上工作的外国籍船员，应当依照法律、行政法规和国家其他有关规定取得就业许可，持有合格的船员证书，且所持船员证书的签发国与我国签订了船员证书认可协议；雇用外国籍船员的航运公司已承诺承担船员权益维护的责任。

三、我国法律法规对外国人取得就业许可的规定

因中国籍船舶属于特殊的“中国境内”，适用我国法律法规，外国籍船员作为外国人范畴的一种职业类型，同样适用我国相关法律法规对外国人在中国境内就业管理的规定。

1.《中华人民共和国出境入境管理法》

《中华人民共和国出境入境管理法》第四十一条规定，外国人在中国境内工作，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件。任何单位和个人不得聘用未取得工作许可和工作类居留证件的外国人。法律对外国人“非法就业”作出明确规定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的属于非法就业。

2.《外国人在中国就业管理规定》

为了加强外国人在中国就业的管理，规范与此相关的就业和聘用行为，1996年劳动部、公安部、外交部、对外贸易经济合作部联合制定了《外国人在中国就业管理规定》（劳部发〔1996〕29号），后经2010年和2017年两次修订。根据该规定，外国人就业就是指没有取得定居权的外国人在中国境内依法从事社会劳动并获取劳动报酬的行为。用人单位聘用外国人须为该外国人申请就业许可，经获准并取得“中华人民共和国外国人就业许可证书”后方可聘用。

3.《就业服务与就业管理规定》

根据《就业服务与就业管理规定》（人力资源社会保障部2018年第三次修订）第23条规定，用人单位招用外国人，应当在外国人入境前，按有关规定到当地劳动保障行政部门为其申请就业许可，经批准并获得“中华人民共和国外国人就业许可证书”后方可招用。用人单位招用外国人的岗位必须是有特殊技能要求、国内暂无适当人选的岗位，并且不违反国家有关规定。

4.《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》

2015年12月31日，国务院审改办决定将“外国人入境就业许可”和“外国专家来华工作许可”整合为“外国人来华工作许可”，国家外国专家局、人力资源社会保障部、外交部、公安部联合印发了《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》（外专发〔2017〕40 号），2017 年 4 月 1 日起在全国实施外国人来华工作许可制度，来华工作外国人凭“外国人工作许可通知”和“外国人工作许可证”办理相关签证和居留手续。为实行来华工作外国人统一管理，制定了《外国人来华工作分类标准（试行）》，将来华工作外国人分为 A、B、C 三类，按标准实行分类管理。

四、中国籍船舶雇用外国籍船员存在的困难

外国籍船员是一种特殊用工类型，不需用登陆工作，而是在适用我国法律法规的船舶上任职。航运企业在雇用外国籍船员任职时，会面临以下困难：

1.承认签证范围受到一定限制

截至2020年底，我国已与27个国家（地区）签署互相承认或单方承认中国海员适任证书协议（见表1），对我国海员开拓海外就业市场、促进海员队伍走出去起到了积极作用。但是按照“20规则”规定，船员须持有与我国签署船员证书互认协议的缔约国所签发的船员证书，方可向我国申请承认签证。目前与我国签订互认协议的国家仅有8个，而且大都是海员需求国家，海员难以输出，且工资待遇并不比我国低，航运公司想从降低人力资源成本角度雇用外国籍船员的目的难以实现，而海员资源丰富的其他国家，我国又难以与其签订船员证书互认协议。

2.获取管理级船员承认签证的法规培训和考核标准不明确

按照“20规则”规定，申请签发船长、大副、轮机长、大管轮适任证书承认签证前，申请人还应当参加与申请职务相应的海上交通安全、环境保护等方面的培训，并经海事管理机构考核合格。目前，现有船员培训大纲中涉及海上交通安全、环境保护的内容较多且分散在不同职务培训大纲中，海事管理机构尚未对外公布专门法规培训大纲，如何针对性培训、哪些机构可以开展培训尚不清楚，如申请人数较少，培训组织也难以开展。对于海事管理机构考核，采用考核语言如果是中文，对外国人来说也是一大挑战，获取承认签证面临语言难题。因此，即使是签订了互认协议的其他国家船员，包括中国人持有外国主管机关签发的适任证书，对如何完成培训和通过考核，在操作上也存在较多问题。

3.获得外国人来华工作许可难度较大

我国现行法律法规对外国人来华工作管理较为严格，对工作签证采取了“鼓励高端、控制一般、限制低端”的原则。按照《外国人来华工作分类标准（试行）》， A类为我国经济社会发展急需的科学家、科技领军人才、国际企业家、专门特殊人才等“高精尖缺”外国高端人才，B类为持有国际通用职业技能资格证书或急需紧缺的技能型人才，C类人才为满足国内劳动力市场需求、符合国家政策规定的其他外国人员。从分类标准来看，持有适任证书的船员似乎满足B类技能型人才，但是船员职业又未被纳入外国人来华工作指导目录和岗位需求之中，难以确定为B类，按照C类人才又不符合国家相关政策，难以参照C类中实施配额制管理的人员如远洋捕捞等特殊领域工作的外国人办理来华工作许可。因此，无论是不需要取得承认签证的外国普通船员，还是需要承认签证的船长和高级船员，都难以取得外国人来华工作许可，而现有中国籍船舶任职船员中没有外国人也证明了其工作许可不容易取得。

表1 与我国签署海员适任证书互认或单边承认协议的国家（地区）名单

五、便利中国船舶雇用外国籍船员的建议

1.进一步明确培训和考核标准

为解决“20规则”所要求的海上交通安全、环境保护等方面的培训问题，海事管理机构应公布具体的培训大纲，明确考核的具体要求，包括什么培训机构可以承担相应培训，如何申请考核，考核的语言、形式以及收费标准等内容，这样不但能够明确外国籍船员申请程序和要求，而且可以满足持有其他缔约国主管机关签发的适任证书的中国人申请国内承认签证的需求。

2.适时扩大适任证书互认范围

目前与我国签订互认协议的国家只有8个。从行业管理角度来说，雇用外国籍船员到中国籍船舶上任职，应充分考虑到我国国内船员队伍现状，以及引进外国籍船员的目的。海事主管机关在与其他缔约国主管机关签订适任证书互认协议时，应考虑到协议有利于加强两国在海上交通安全、海上保安与防止船舶污染等海事领域的合作，促进我国海员外派队伍走出去，以及外国高素质船员引进来。在此基础上，加强船员队伍调研，在保护我国船员就业权益的同时，对需要鼓励和扶持的如国际邮轮产业等，适时有针对性地扩大适任证书互认国家范围。

3.海事主管机关与人社部门共同推动解决就业许可

按照《船员条例》第20条规定，用人单位获得承认签证后，再到本单位所在地区的省、自治区、直辖市劳动行政部门申请办理中华人民共和国外国人就业许可证。劳动行政部门根据国家海事管理机构的意见和劳动力市场的需求状况进行核准，并在核准后向用人单位签发许可证书。建议海事主管机关研究出台产业扶持政策，特别是针对国际邮轮、特殊船舶人才需求，包括配合中资方便旗回归等方面。可充分借鉴劳动保障行政部门1998年授权中国海洋石油总公司负责办理从事海上石油作业、不需登陆、有特殊技能的外籍劳务人员的就业手续并实施对此类人员的劳动管理职能的做法，有条件、针对性地出台相关政策，协调人社部门解决就业许可问题。

六、结语

尽管我国是船员大国，人力资源丰富，但从长远来看，未来中国籍船舶雇用外籍船员的需求势必会越来越迫切，特别是雇用有经验的外国特殊船舶高素质船员，以促进我国邮轮、特殊船舶产业发展。而雇用外国籍船员除了面临承认签证和就业许可入口关难题外，还存在培训和考核标准不明确等问题，需要利益相关方及早加强研究，从行业政策、就业管理等方面提出改进措施。