我国政府审计全覆盖问题研究

王燕丽（西京学院）

■引言

政府审计是否已经全覆盖？政府审计能否实现全覆盖？政府审计如何做到全覆盖？这些广泛谈论的问题自从审计理论形成至今从未停止过。审计人员提供审计服务，而范围的界定确是一直以来未曾彻底解决的问题，这一点著名审计学家莫茨和夏拉夫在1961年就曾提出过。最根本的原因是审计范围的边界持续在扩大，进而审计人员的审计职责也在不断增加。近年来，随着我国政府审计在国家治理中发挥的作用不断增强，党和国家反腐败力度不断加大，政府审计全覆盖又成为热门话题。从2014 年党对审计全覆盖提出总体要求到2018 年提出“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”的结构改革决定。审计全覆盖是我国新时代下审计发展的必然选择。

■政府审计全覆盖的含义

审计全覆盖讨论的就是政府审计的覆盖范围，审计范围是一个涵盖面十分广泛的概念。审计范围是指审计的工作范围，而政府审计的全面覆盖是从事审计工作的人员为实现统一的审计目标，再结合自身工作经验与审计准则的积累，最终进行审计职业断定，此外，在审计工作时还需考虑所有因素相加造成的影响最后形成的结果。理论界对政府审计全覆盖的定义有诸多见解，也是因为考虑到审计范围的构成要素，而审计范围的构成要素又不尽相同。

政府审计全覆盖离不开政府权力的全面执行，审计贯穿权力的全过程。一方面是政府审计的开展环节，预算审计可以在计划审计程序时开展，再有财务审计可以在执行环节开展，此外绩效审计可以在最终的评价环节展开。另一方面是责任人，针对责任人的履职情况可以开展领导干部经济责任审计。政府审计即可专项审计也可全过程跟踪，说明审计覆盖要求是重点和全面相结合。综上所述，政府审计全覆盖是指政府审计应当全面覆盖国家治理系统中的各个构成要素，并全面贯穿彻底覆盖到政府权力运行中的决策、执行、信息和评价等不同环节。

■审计全覆盖的问题

（一）审计资源不足

目前而言，我国审计全覆盖背景下主客体的力量相差悬殊，与实现制定的“全覆盖”目标还有所差距。审计全覆盖工作需要对所有与审计有关的工作进行审计，涵盖所有的审计对象，这不仅使现有的审计人员工作大增，也会使得审计质量下降，导致现有的审计人员无法有效率有质量地完成工作。除此之外，审计信息资源的缺乏也是一大不足。审计信息资源需要对大量的数据进行收集、整合并分类，仅靠内部审计信息已经无法满足当前审计需求，必要时寻找外部审计资源是其解决方法之一。

（二）审计计划管理不合理

我国审计现在采取地方审计计划和中央审计计划分开管理的模式，由审计署组织领导全国的审计工作和分配全国的审计资源，调查数据显示，目前，审计项目计划人员安排与繁重的任务之间存在矛盾，难以调和，地方审计机关在人力资源方面尚有缺陷，加之审计署对地方没有直接管控权，无法完全利用国家的审计资源，难以形成协同效应。此外，由于双重管理模式的限制，部分地方审计机构的独立性和权威性较弱，容易受到当地政府和有关部门的控制，最终导致审计计划制定的不合理。

（三）审计信息化建设需要完善

我国政府审计信息化建设的过程中仍有部分问题尚未解决：一是信息化审计的标准尚未建立。政府审计的开展是参照有关法律法规，再结合实际工作而进行，然而，审阅审计法及实施条例等各项法律法规，就能发现我国审计信息化的标准尚未完全明确。尽管我国政府已经公布了部分和政府审计相关的文件，但还不够完善、具体，缺乏时效性；二是审计人员对于信息化相关的知识并不熟悉，未能全面掌握运用。政府审计在信息化的运用中仍属于事后监督，对于已经发生的不能控制，在事前的预防和事中的控制作用较弱。

■解决审计全覆盖问题的对策

（一）整合审计资源

审计资源如何整合以发挥协同作用，也是当前审计全覆盖的一大难题。考虑到政府审计与内部审计，还有社会审计在审计目标上有一定的相通性和相似性，最终也能形成一致的目的。另外，在审计的程序和方法上，可以互相借鉴学习，而资源的共通性，又能相互补充。因此，将政府审计结合内审与社会审计的方法落到实处十分必要。一是政府审计与内部审计。利用途径主要有两种：一种是聘请公司内审人员参与审计工作，另一种是在内审工作的最终成果上实施审计。二是政府审计与社会审计。西方国家在这方面也有值得我国借鉴的地方，例如，联合审计：一是将政府审计服务外包。很多国家的政府将公共服务外包给私人机构并应用于多方领域，这种方法在美国、英国同样普遍；二是利用社会审计的成果。对于一些上市的大型国有企业而言，不仅要接受国家审计机关的审计监督，也需要专业审计机构的审计帮助，为投资者提供相关报告。考虑到审计成本支出的有效性和资源的有限性，对国家审计机构来说，直接使用社会审计机构的信息是一种有效的方法。

（二）建立问责机制

考虑到当前的审计计划管理模式，可以从审计机构和审计人员两方面入手，建立健全有效的问责机制，促使审计单位自觉地遵守相关规定，审计人员自觉地遵守职业操守。第一，扩大问责范围。审计问责在管理和事前决策方面基本不追究或追究不到位，使受托责任的执行效果受到影响。第二，问责信息加大公开化力度。问责信息是否公开取决于政府部门，政府部门全权决定问责信息的公开情况，因迫于舆论和社会的种种影响因素，部分审计机关考虑到审计结果带来的负面影响而采取不公开信息。但在公民享有的知情权和参与权的情况下，审计结果的公布合情合理，让大众进行监督，打造违法必究的审计监督环境，保证问责制度全面执行。

（三）完善审计信息化建设

如何完善信息化建设也是需要考虑的一个方面，可以从以下三个方面着手：第一是完善法律法规，明确相关审计人员进出信息系统的权力与责任，及数据收集和采集的跟踪系统是否规范合理，及审计工作在实施审计程序时的合法步骤；第二是建立完整有效的审计信息化体系。审计工作的实施需要规范而标准的审计准则和审计指南，在审计工作的实际运用中，审计信息化的完善与建设必不可少；第三个层面是完善审计技术规范。在经济新常态及审计全覆盖的要求下，人才是无价的，大数据审计离不开计算机人才的辅助。传统审计的模式更需要建立大数据思想，组建大数据人才队伍，寻找熟悉审计软件的人才进行辅助，必要时可以加大相关投资吸引这方面的人才加盟，共同进行审计分析模型的研究与开发。

■结论

审计全覆盖的有效实施是国家开展政府审计工作的初衷，政府审计产生于国家治理系统，其职能就是对国家治理系统中的其他控制要素及其权力运行过程进行再控制。同时，对于政府审计的局限性和存在的审计风险，又必须考虑审计全覆盖的度，从而更好地实施审计工作。依法审计，依规审计，明确审计全覆盖范围，整合资源，注重人才培养建设，才能更好更快的实现审计全覆盖，发挥审计全覆盖在政府审计中的作用。