浅析森林生态效益补偿中的社会稳定风险及其防控

刘向龙

社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、政策、改革事项等在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学地预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保顺利实施。党的十八大以来，社会稳定风险评估已被提升为重要的党政国策。

本文就庆阳市“十三五”期间森林生态效益补偿工作中存在的社会稳定风险隐患及其防控措施，作简要探讨分析。

一、“十三五”期间森林生态效益补偿成效

“十三五”期间，庆阳市森林生态效益补偿面积不断扩大，补偿资金持续增长，为加快庆阳市林业建设步伐、推进生态扶贫，提供了有力的政策支持和资金保障。

2020 年底，全市天保工程外国家级省级公益林补偿面积达到33.403 万公顷，占全市135.786 万公顷林地总面积的24.6%。5 年间省财政累计下达森林生态效益补偿补助33297.7 万元，占到同期林业改革发展资金总额的27.1%。

权属为集体和个人的22.629 万公顷公益林，5 年累计兑付经济补偿17781.42 万元，受益农户达1579410 户次（其中建档立卡贫困人口为231655 户次），户均增收112.58 元/年；累计聘用农民护林员9386 人次（其中建档立卡贫困人口为2656 人次），共发放管护劳务费10594.79 万元，人均增加工资性收入11287.86 元。在实施生态扶贫、促进农民增收方面做到了“精准到户、精准发力、精准扶贫”。

二、社会稳定风险隐患分析

（一）公益林资源保护方面

1.全市纳入森林生态效益补偿的集体和个人公益林，户均面积小，农户直接受益有限，个人难以承担起管护和建设任务。

2.受“农村空心化”的影响，适龄青壮年劳力缺乏，所聘用的护林员多以高龄、文盲为主，管护成效无法保障。

3.林业遭受自然灾害的风险较高，林业经营单位和林农灾后自救能力差。

（二）补偿补助资金使用管理方面

主要是集体和个人公益林的补偿补助在兑付到户时存在风险隐患：一是兑付花名册个别农户信息有误，可能导致公益林补偿补助兑付不及时，甚至发生误拨现象。二是自从把森林生态效益补偿补助纳入生态扶贫惠农专项资金以后，非农业人口及财政供养人员能否领取补偿补助存在较大争议。三是有的单位或工作人员图方便省事，规避“村财乡管”有关规定，由个人代领村集体补偿补助。四是个别村干部利用职务之便，暗箱操作，私自将集体林地变更到自己或亲友名下，套取、骗取补偿补助。

三、社会稳定风险防控的具体措施

在工作实践中，我们不断发现问题、不断总结经验，从组织架构、政策支持、监管能力等方面，不断制定完善风险防控措施，将上述影响社会稳定的风险隐患逐一消弭。

（一）加强组织领导，靠实管理责任

市、县、乡镇三级均成立了政府分管领导任组长，发改、林草、财政等部门为成员的森林生态效益补偿工作领导小组，在市、县两级林草部门设立办公室，明确人员编制和职责分工。将森林生态效益补偿目标管理指标纳入政府（部门）年度考核和“四到县”考核内容，实行量化考核管理，做到了资源管护措施明确，目标明确，责任明确。严格落实“县级自查，市级复查，省级核查”的年度考核工作机制，确保了“目标落实到位，任务分解到位，资金下达到位，责任细化到位”。

（二）完善法规政策，开展宣传培训

2017 年6 月，《庆阳市禁牧条例》颁布施行，次年4月，庆阳市人民政府印发了《庆阳市禁牧条例实施办法》，为强化森林资源保护提供了法律保障。市林草局有针对性地相继制定印发了《关于进一步规范天保工程和公益林管护工作的通知》等一系列政策文件，及时纠正了各实施单位在公益林保护管理和森林生态效益补偿补助资金使用管理方面出现的普遍性、苗头性问题。各实施单位加强业务培训，切实提高公益林管护人员的履职尽责能力，确保了管护责任制的有效落实。采取多种形式，广泛开展森林法律法规和森林生态效益补偿政策的宣传教育活动，为公益林保护建设工作营造了良好的社会氛围，确保了公益林安全。

（三）改善基础条件，提高管护能力

从2011 年起，累计筹措建设资金8663.66 万元，集中实施了“子午岭国有林区管护基础设施建设”项目，至今已新建功能完善的森林资源管护站87 处，维修管护区道路310 公里，一线森林管护条件得到明显改善。从2013 年开始，通过争取中央财政支持、市级财政配套和建设单位自筹的方式，共筹资4438.29 万元，实施了“庆阳市森林重点火险区综合治理”一、二期工程，共修建防火瞭望塔34 座，安装视频监控设备34套，配备防火运兵车10 辆，采购其它防火物资装备6380 余台（套、件），森林火灾综合防控能力显著提高。

（四）加强队伍建设，夯实管护责任

坚持把森林生态效益补偿工作纳入目标责任制管理，切实将管护责任落实到人和山头地块。针对不同林地，采取不同的管护形式：国有林实行统一管护，护林员全部由林场正式职工担任，工资组成为天保和公益林管护补助资金和市、县级财政兜底经费；集体及个人公益林，实行农户自主管护与委托专（兼）职护林员统一管护相结合的双重管护机制，管护劳务费从公益林补偿补助资金中按不高于30%的比例提取，对聘用的护林人员按照“县聘、乡管、村用”的三级联合管理模式进行管理，制定配套的聘用、考核、奖惩办法，明确权责，责任到人，严格奖罚。

（五）强化资金监管，完善兑付程序

庆阳市林草局始终把规范补偿资金使用、确保资金安全有效运行作为工作重点来抓。每年初组织各实施单位编制年度实施方案，由市林草局审核审批，补偿补助资金依政策规定，按照集体个人公益林经济补偿、护林人员管护劳务、公益林补植抚育、林业防灾减灾及管护基础设施建设等方面，细化分解用途和额度。年度实施方案一经批复，必须严格执行，从源头上保证了资金的规范支出。同时，公益林补植抚育、管护基础设施建设等，按照建设项目管理的政策规定，严格报批、审查、招标、实施、竣工验收程序。集体和个人公益林生态效益补偿补助的兑付工作，事关国家优惠政策的落地落实及千家万户林农的切身利益，因而是市、县两级林草主管部门工作的重中之重。2016 年，市林草局统一规定了补偿资金兑现到户标准，明确“集体和个人所有的公益林采取统一管护形式的，集体和个人经济补偿不得低于管护补助支出的70%”，使林农的经济补偿得以大幅提高。建立“森林生态效益补偿兑付到户工作台账”，根据户主信息变化、上年度林地使用情况等，于每年年初及时更新，逐户核算出补偿面积和兑付金额，以村为单位张榜公示，公示结束无疑议后，村、乡镇逐级汇总上报至县（区）林草局，审核无误后转同级财政，通过惠农“一卡通”兑付到农户，确保兑付对象精准、面积精准、资金精准，从根本上杜绝了挤占、截留、挪用补偿资金的现象。

（六）参加森林保险，化解灾害风险

为了加强森林资源保护，提高各林业经营单位和林农灾后自救能力，从2012 年开始，在市林草局积极协调争取下，全市公益林参加森林保险面积由最初的6.47 万公顷扩展到如今的54.934 万公顷，国有公益林不分天保工程区内外，实现了应保尽保，集体和个人公益林参保率接近50%。8 年间，全市共获理赔资金2132.61 万元，其中市直国有林场共利用森林保险理赔资金1710.12 万元，防治林业有害生物1.4445 万公顷，开展补植、造林681.91 公顷，拓宽了森林资源保护的投资渠道，有效减轻了各林业经营单位和林农防灾减灾的经济压力。