“一带一路”倡议背景下天津自贸区东疆港片区发展研究

王 浩

（中央民族大学 民族学与社会学学院，北京 100081）

中国（天津）自由贸易试验区（以下简称“天津自贸区”）作为国家首批挂牌成立的自由贸易区，也是中国北方最大、最早、最重要的自由贸易区。其地理位置位于华北平原东侧，沿天津市的母亲河——海河而建，东连渤海，西连首都北京，辐射华北乃至山西、内蒙古自治区，以天津市为依托，以北方最大港口——天津港为媒介，是“一带一路”中陆海运输的重要连接点，也是京津冀协同发展的高水平对外开放平台。天津自贸区的建设起到了推动京津冀一体化协同发展、服务华北、沟通东亚、东北亚的重要作用。自东向西天津自贸区由天津港东疆片区、滨海新区中心商务片区和天津机场片区三个部分组成，其中东疆港片区作为天津自贸区的最重要组成部分，是国务院所批复的北方国际航运中心核心功能区、国家租赁创新示范区和国家进口贸易促进创新示范区，在三个片区中占据了核心地位。

一、天津自贸区东疆片区的发展沿革与规划

天津自贸区东疆港片区的前身是天津东疆保税港区，位于天津市的滨海新区内。在地理位置上，东疆港区是在天津港原有的基础上填海造陆而成，位于天津主航道东北方，呈长方形半岛形（状）。距天津市区56公里，距北京160公里，周边有京津塘、京津、津滨、津晋等多条高速公路以及外围高速公路、快速路与港区相连，陆路交通十分便利。为推动滨海新区的开发和开放，经国务院批准，于2006年8月31日设立天津东疆保税港区，面积为10平方公里。最初对其定位为“北方国际航运中心和国际物流中心核心功能区”。东疆保税港区是继上海的洋山保税港区后设立的第二个保税港区，是集保税物流园区、保税区和出口加工区功能于一体的多功能综合性港区。在政策上，拥有与周边的天津经济技术开发区、高新技术产业园区等同等的优惠政策，在通关、检疫检验、税收、口岸监管、外汇管理等方面享受众多优惠政策。

天津东疆保税港区一期于2007年12月封关，此后天津为打造国际自由贸易港区进行了不懈的努力。2013年6月，天津自贸区建立和发展方案由天津市政府上报到中央相关部门。与此同时，天津市启动了东疆二岛的规划，计划填海造地40余平方公里，为天津保税港区向国际自由贸易港区转变提供土地空间上的支持与保证。2014年12月12日，李克强主持召开国务院常务会，提出要依托现有新区、园区等资源，继上海之后，要在广东、天津、福建的特定区域再增设三个自由贸易园区，以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点充实新的试点内容。2015年4月20日的《国务院关于印发中国（天津）自由贸易试验区总体方案的通知(国发〔2015〕19号)》正式下发，天津自贸区正式确定设立。2018年5月24日，《国务院关于印发进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案》的通知发布，在“一带一路”倡议的大背景下，天津自贸区走上了加速发展的快车道。

天津自贸区的发展目标，是立足于国家战略对自贸区的定位和要求，进一步“扩大汽车进口、飞机组装、船舶维修等高新技术制造业领域的发展和以银行、保险、金融服务业为主的金融贸易领域的开放；以金融业务发展支持服务实体经济。进一步深化协作发展，建设京津冀协同发展示范区。”[1]

二、“一带一路”倡议背景下的发展现状

在“一带一路”倡议的背景下，天津港不只是天津市、环渤海地区，更是京津冀、华北及内蒙古、西北地区最便捷通畅的出海口，同时也是中欧班列的东端陆路起点之一。根据天津统计局的数字，天津港70%的货物吞吐量和50%以上的口岸进出口货物总值来自天津之外的其他省、市、自治区。2019年，天津港的货物吞吐量过5亿吨，名列全球港口前十名。在京津冀协同发展的政策指引下，雄安新区建设也在如火如荼进行，滨海新区依托天津港，着力打造一个世界级的城市带和首都的海上门户通道。

现在的天津自贸区东疆片区面积为30平方公里，是天津自贸区的核心片区。其中保税港区约10平方公里，配套服务区约20平方公里，两片区域联动实现港城一体化发展。保税港区又可分为码头作业区、物流加工仓储区。保税港区的功能定位包括：由港口入境的境外货物保税；国内出口货物的入区退税；来料加工进料加工的免征增值税、免进出口配额、许可证件管理；区内交易免征增值税，消费税等等。综合配套服务区的功能定位包括：发挥临海优势，大力发展滨海旅游业，以建设写字楼、海景酒店、人工沙滩、国际邮轮母港、游艇、赛事专用码头等高端配套服务设施。综合配套服务区服务于港区，用以解决港区功能单一模式多层次发展及劳动服务人员的配套生活设施的问题，并且成为集度假，购物休闲为一体的新的经济增长点，既以港区为服务对象，又独立发挥功能作用。港区为货物、服务的流动提供平台和渠道，发挥投资和贸易进出口往来的主体作用。服务区与港区形成不可分割的联动发展模式。

天津东疆港的建设，缓解了天津北疆港和南疆港的航运压力，而且从建设规模与用途上，有着全新的定位。根据2015年天津自贸区总体方案和2018年深化自贸区改革方案，天津自贸区东疆港片区现以（已）形成三大业务，即航运服务，租赁业和国际贸易领域。保税港区充分发挥着其国际航运中心和自贸试验区的优势，吸引和聚集了一批国际和国内沿海航运企业，船员管理公司，船舶经纪公司，航运保险，第三方船舶管理和经营管理公司，航运基金等在此落户。港口货物吞吐量逐年攀升。2019年上半年的统计数字，东疆港区有10万吨级保税集装箱泊位6个，10万吨级散货泊位2个，4万吨级散货泊位2个，客轮泊位2个。港口货物吞吐量为4806万吨，集装箱吞吐量为353万标箱。天津国际邮轮母港接待邮轮116艘次；接待出入境游客68.3万人次。[2]

截止到2020年初，自贸区深化改革方案的128项任务已完成123项，占总量的96%。天津自贸试验区累计实施了432项制度创新措施，累计向国务院和部际联席会议办公室总结上报了233项试点成果和创新实践案例，向全国复制推广了27项试点经验和实践案例，向全市和相关区域复制推广了328项经验案例，发布了9批72个金融创新案例，有力地发挥了国家制度创新“试验田”作用。①2020年7月9日，东疆保税港区获得国务院批准，转型升级为综合保税区。以此为契机，一大批新项目纷至沓来，让这里成为天津港功能延伸的重要阵地，扩大了天津的城市影响力和经济对外辐射作用，进一步提升了天津港的国际话语权。在“一带一路”倡议背景下，天津港处于环渤海发展区域的中心，是在“一带一路”建设中具有海陆交汇区位优势的通道和支点。天津港的“一带一路”建设，将传统的海运进出口转向海陆联运。例如，由天津港始发的中蒙俄经济走廊国际班列的运营，拓展了蒙古国、俄罗斯以及中亚内陆地区发展的通道，实现了地区货物和服务的跨境交流，以实质性经贸往来提升了“一带一路”倡议的国际影响。

三、天津自贸区东疆港片区现阶段存在的问题

首先，天津自贸区的发展亟需母城市更多的支持。相较于北京，天津市的经济总量和规模较小，对周边地区的经济辐射和产业拉动能力不足。天津市作为天津港乃至滨海新区发展的基石，其城市的经济状况和发展质量，对整个区域的经济发展起着至关重要的作用。天津港的发展作为天津市对外交流的主要通道和门户，同时天津市也要以自身的发展为天津港提供良好的财政支持和智力保证。天津市的发展目标是建设北方国际航运中心、国际物流中心和国际贸易中心。而国务院对滨海新区明确了功能定位，即“依托京津冀、服务环渤海、辐射‘三北’、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。”[3]就现阶段的发展状况而言，天津市在城市发展定位和产业转型方面，与国家级开发区域应当发挥的支撑带动作用相比，都还存在较大差距。依据辐射效应理论，“辐射作用将沿着天津自贸区—京津冀腹地的路径进行，随着制度与体制障碍逐渐消除，区位优势较低区域的自然资源、劳动力和市场将沿着京津冀腹地—天津母城—天津自贸区的路径回流，形成互动循环积累的效应。”[4]天津市正处于城镇化快速发展的阶段，大量外来人口进入中心城区、滨海新区及城市周边地区。相比于天津市，滨海新区的人口偏少，为自贸区所提供的智力和劳务资源相对有限。滨海新区相比于天津市区，开发时间晚，开放程度低，人口流动量相对较小，早期滨海新区的发展主要倚仗于天津市的财政补贴和整体规划，商业聚集区和生活设施等硬件条件的不足、高等学校的缺乏、工厂数量众多，天津市特殊的历史和文化原因造成天津本地人不愿意向滨海新区移动，使得天津市区人口的压力增大，市区与滨海新区人口不均衡，引起区域经济发展不协调。

其次，东疆港片区规划建设与功能发展有待进一步合理化。原天津港北疆港区位于在海河入海口并呈带状分布，海河向渤海湾注入大量泥沙，使得疏浚清沙作业成为天津港的一项必不可少重要支出。东疆港片区处在天津港主航道和永定新河口之间的区域，一方面，东疆港的建设分流了北疆港码头泊位的货运压力；另一方面，船舶运输和周围泥沙对东疆港配套区域的生态环境造成一定影响。随着自贸区人口不断增加、发展规模逐步扩大、经济总量快速增长，资源和环境面临的压力越来越大。环境资源保护和港区的进一步规划在一定程度上制约着东疆港片区的可持续发展。这也造成了对资源环境压力，空间布局、开发强度、开发使用效率提出了更高的要求。随着自贸区工业化进程的加速以及大规模基础设施的建设，对原有建设用地需求产生了进一步的刺激。在东疆东侧规划为沙滩度假休闲区，在东疆西侧则为货轮泊位，堆场，仓库。由于东疆岛的形状呈南北长东西窄的特点，虽然有隔离带和自贸区海关、办事大厅的行政部门作为缓冲，但东疆沙滩度假与生活休闲区距离港口作业区过于紧密，造成一定的环境和生态压力。虽然在东疆港片区规划形成了功能清晰的空间布局，但如何兼顾东疆港发展、海洋环境治理，协调营造东疆沙滩度假区与大型集装箱泊位等方面，即在有限空间造成的两种功能的发展矛盾，是东疆港港区发展与规划需要面对的重要问题。

其三，过度依赖外商投资，本土造血能力不足。按照国际贸易比较优势理论，比较成本的差异造成了资本与生产的流动。跨国公司普遍将利润率较低、劳动密集型的制造业项目投放到海外生产。自贸区相对优惠的税收和投资政策，吸引了跨国公司来此投资设厂，造成了自贸区对外资的依赖程度较高。在权衡知识产权保护与投资国法律之间，跨国公司倾向于将核心业务放在其国外的母公司或总部。跨国公司对所投资区域的忠诚度较低，当其他区域有更优惠的政策，或者比较优势更加明显，或者国际经济形势发生波动，跨国公司更容易以关闭海外工厂、转移资产或变更投资目的国等手段来实现降低投资风险，最大化投资利润的目的。给自贸区带来的后果便是投资减少、税收不稳定、建设项目搁浅等等外部风险。因此，作为对于国际政治、经济形势的变化比较敏感的自贸区，寻求长期稳定的发展要进行发展模式的变化和增加抗风险的能力。另一方面，由于发展中国家在国际贸易分工处于相对不利的地位，因此本土企业在资金、营销网络、国际战略中的竞争力不够，发展力度欠缺，无法真正完全享受自贸区的优惠与便利。本土企业的匮乏，不利于区域经济的长期可持续发展， 本土企业的优势在于，对于国家经济的发展可以提供实质性的贡献，而且忠诚度较高，优秀企业在自贸区的长期发展对其他企业有带动和示范效应。

四、天津自贸区东疆港片区发展对策及展望

第一，加快天津市的城市发展，促进产业功能的转移。天津自贸区的发展和天津港口建设离不开天津市的大力支持。国务院对天津市的发展提出的总体规划，要求天津市尽快落实与完善城市定位。天津市定位为北方航运中心，金融中心和国际贸易中心。可以看出，对天津市的定位基本上是以天津港为发展核心。相比于滨海新区的发展，天津市区的发展速度相对放缓，在新建工程和项目建设方面速率明显放缓。滨海新区的快速发展对于人力、资金、技术的需求增加。天津市需要加快经济发展方式的转变，将原有的工业进行淘汰升级和产业重新规划，优化城市的空间布局。例如，东丽区处在中心城区与滨海新区核心区之间，起到了承接两地港城的中介作用，东丽区现有东丽开发区，天津开发区西区，天津自贸区空港片区等主要产业园区，可以适当增加新的建设空间，推进产业的带状分布和功能互补性发展。在政策方面，进一步以优厚条件吸引人才来此落户定居，增强天津市凝聚人才和智力创新的能力。进一步发挥北方经济中心的服务和辐射带动作用。打造天津中心城区—东丽区—滨海新区的发展快速走廊和桥梁经济带，成为京津冀一体化区域发展框架内的天津市内部一体化，增进天津市的综合实力，缩短京津冀一体化过程中三地的经济差距，形成统筹一体协调发展的格局。围绕天津市的城市定位和区域内部的分工格局，天津市应将滨海新区和自贸区的发展作为战略思维转变的重点，即将地理区位因素的优势转变为功能化集约化发展的优势，将自贸区的发展作为天津市协同发展的代表，同时为天津提供新的经济增长点，带动和促进天津市区产业结构和经济发展模式的转变，有助于在“一带一路”的宏观背景下打造京津冀世界级城市群。

第二， 对天津自贸区东疆港片区的建设进行更加合理的规划与高效利用。天津东疆岛的建设，将陆地国土空间向海洋延伸，利用了港口便利的地理条件，同时也拓展了经济区的发展空间。同时随着天津自贸区东疆港片区的发展和建设速度的加快，如果以现有的东疆港片区来看，开发经营的规划模式应当从扩展土地的外延扩张转为调整和优化经济空间结构。在发展东疆港口功能的同时，合理控制工业设施的建设空间，提高空间利用效率，控制开发强度，推进空间集约发展。按照天津自贸区东疆港片区的规划蓝景（图1），东疆岛还要向东填海扩陆，增加新的功能区和配套硬件设施建设。如何在实现区域发展的同时，遵循“绿水青山就是金山银山”的发展要求，将大规模的填海造地对海洋环境造成的影响降低到最小，将陆地空间与海洋空间兼顾发展而又保持相对独立性，使陆地空间开发与海洋空间开发相协调是自贸区建设者需要考虑的问题。另一方面，加强生态资源保护和建设，港口的建设和临港工业发展要做到节能减排，严格控制污染物和废水排放；加强海河等河流流域的污染整治力度，从源头上减少向渤海的污染扩散；合理开发和利用沿海区域，严格实行休渔期禁捕政策，保护渤海的海洋生态系统。

图 1 东疆岛未来规划设计图[5]

第三，在自贸区大力培植和发展本土企业，加强自贸区周边建设。本土企业竞争力的增加对国家经济竞争力的提升有重要的作用。在自贸区发展上，一方面要促进跨国公司的总部、研发中心到自贸区投资；另一方面，在注重引进外资的同时也要吸引大型国企、央企、市属企业集团以及优秀大型私营企业将区域的总部在此落户。大力扶植和培育本土的优秀企业参与自贸区的发展和建设，以增强区域的经济竞争力和稳定性。

同时还应该看到，以中小私营企业为代表的本土企业是解决就业的主力军，也是保持区域经济可持续发展的重要动力。政府在招商引资的过程中要制定长期发展规划，扶植并给予本土企业更多的关注和支持，帮助优秀的本土中小企业做大做强。要切实帮助解决中小企业发展所面临的土地、税收及融资等方面的问题。国家设立的鼓励中小企业专项发展的资金要向有发展前景、成长性好的企业倾斜转移。同时要做好相关的配套服务工作，在硬件上和软件上给予中小企业成长关怀，使其形成与大企业协作配套的合作机制。例如，将组装配套的零件、服务、代工等供应链生产以分包采购形成，围绕核心企业进行规划和产业链调整。既可以发挥政策方面的优势，又可享受便捷的交通仓储物流服务，形成产业与行业间共同持续健康发展的产业格局。

综上所述，作为天津自贸区核心的东疆港片区，拓展了传统港口的陆地空间，减轻了天津港的航运压力并实现了天津港的国际化升级改造。在自贸区成立五年多的时间里，东疆港区加速发展，取得了举世瞩目的变化，在“一带一路”倡议的背景下，自贸区东疆港片区利用自身的地理区位、政策扶植等优势促进了京津冀一体化区域外向型产业发展，同时也成为了辐射华北、西北，沟通蒙古、俄罗斯、中亚等周边国家和地区的一条面向国际的陆海联运通道。天津自贸区东疆港片区作为国家级的改革试验区和创新示范区，在改革发展中应当积极面对机遇与挑战，充分发挥优势，成为中国经济发展与沟通世界的代表。

注释：

① 统计数字来源：天津自贸试验区新一批制度创新成果介绍——天津自贸试验区深化改革创新发展新闻发布会（2020年1月9日）。