地方政府或有债务的形成机理——经济转型还是自利行为

扈文秀， 朱冠平， 杨 栎

(1.西安理工大学 经济与管理学院， 陕西 西安 710054； 2.江西财经大学 金融学院， 江西 南昌 330013)

近年来，地方政府债务快速增长，其风险敞口也逐年累积。据财政部的数据显示，截至2020年底，全国地方政府债务余额高达25.66万亿，分别是2020年国内生产总值和地方财政收入的2.53倍和2.56倍。令人遗憾的是，这并未包含地方国有企业亏损、地方不良贷款和地方养老基金缺口等或有债务。如果进一步考虑地方政府或有债务，恐怕我国地方政府债务规模会更高，有学者分析了当前我国地方政府或有债务大概介于10～40万亿元间[1-3]。地方政府或有债务作为经济社会发展的衍生物和附属品，是政府债务的重要组成部分。尽管我国在改革开放前，没有政府债务，但在改革开放后，为了推进社会经济发展，我国的政府债务逐渐增多。过多的地方政府或有债务在短期内会危及地方财政安全和经济增长，导致经济陷入停滞状态，从长期来看更是会降低经济发展的可持续性和社会稳定，从而引发宏观经济风险、债务危机和社会动荡。因此，研究地方政府或有债务的形成机理具有重要的理论和现实意义。

地方政府或有债务为何会持续膨胀？已有文献主要从财政分权[4]、信息披露[5]、预算软约束[6]和政府审计[7]等角度，提供了地方政府或有债务形成或扩张的理论解释。然而，鲜有文献就政府行为动机对地方政府或有债务扩张的影响进行分析。先前的研究表明，不同的政府行为动机，其追求的目标是不一样的，其表现出的代理成本、机会主义和道德风险也存在差异性[8-9]。“为增长而竞争”的自利型政府只关注政治晋升和经济增长[10]，而“追求经济质量”的非自利型政府不仅关注经济增长，而且还关注经济结构转型等。鉴于此，本文拟在前人研究的基础上，进一步以“地方国有企业形成的或有债务、地方融资平台和基础设施建设投资形成的或有债务以及社会养老服务形成的或有债务”作为地方政府或有债务的数据来源，定量考察“为增长而竞争”的自利型政府和“追求经济质量”的非自利型政府对地方政府或有债务扩张的影响。

本文的主要贡献有：①丰富了地方政府或有债务测度的范围，通过对现有地方政府或有债务的文献梳理，并基于严谨性、数据可得性和重要性原则，认为地方政府或有债务包含“地方国有及国有控股企业形成的债务、地方融资平台和基础设施建设投资形成的债务以及社会养老服务形成的债务”； ②实证检验了官员自利行为是导致地方政府或有债务扩张的重要机理之一，而经济转型对地方政府或有债务的影响是先促进后抑制，且经过压力测试、重构自变量以及替换样本等稳健性检验后，该结论依然成立；③在文末更是从地方官员的违纪行为和中央经历等高阶特征着手，探讨了经济转型和自利行为对地方政府或有债务的差异性影响，这有助于更详细地诠释样本信息。

1 理论分析与研究假设

在我国经济转型的初期，为大力推动辖区经济增长，地方政府或有债务呈上升趋势[11]。首先，地方财政缺口加大导致地方政府或有债务增加。一方面，为鼓励优秀企业进驻工业园区或高新区，地方政府纷纷采用财政补贴和税收优惠等措施吸引其入驻，使得政府间的财税竞争加剧，这将导致地方财政获得的绝对收入减少。另一方面，在转型初期，地方政府需要配置新的工业园区和调整产业结构，这将导致地方财政支出加大。在预算不足的情形下，地方政府只能采取发行债券或隐性担保的方式来促进辖区内的经济结构转型。其次，政府配置资金效率低导致地方政府或有债务增加。在转型初期，地方官员在政治锦标赛的驱使下片面追求快速经济增长，进行了大量的低效率和负外部性投资，使得地方财政资金配置效率通常较为低下，而较低的配置效率导致累积的地方政府或有债务规模较高[12]。最后，企业违约风险较高导致地方政府或有债务扩张。在转型初期，企业处于社会主义经济探索阶段，面临的不确定性增加，此外，部分国有企业为发挥政治经济角色，在经济转型初期也面临较高的经营风险，这将导致银行不良贷款增加，进而影响地方政府或有债务的扩张。

然而，随着经济结构转型逐渐走向成熟，产业集聚形成的规模效应和范围经济会吸引大量的社会资本和私有银行信贷参与其中，这可能使我国地方政府或有债务呈现下降趋势[13]。一方面，较高的产业结构升级能促进全要素生产率和经济持续增长。地方经济发展短期可能是缘于地方政府竞争，但长期的经济持续增长的动力来源却是地方的经济结构转型升级[14]。较高的产业结构升级不仅能够显著推动技术进步，降低产品生产要素价格，而且还因其自身具有的技术创新溢出效应，能够推动整个行业技术进步和全要素生产率增长[15-17]，从而降低地方政府或有债务发生的可能性。另一方面，随着产业结构升级的不断加快，互联网、大数据、数字经济和人工智能等新型产业逐渐诞生，这不仅有助于改善政府居民的消费模式、减少产能过剩和优化资源配置，而且还能满足私营企业的信贷资源获取需求，促使企业融得资金和融资成本降低[18]。因此，本文拟提出如下假设：

H1：经济转型与地方政府或有债务呈显著倒U型关系。

自利行为是指人们在进行决策时，总是按照自身的财务利益行事。具有自利动机的地方官员，在约束监管不到位的情形下，更加偏好于为自身谋取福利，而较少考虑发展辖区经济[8]。常见的表现形式有：追求政治晋升、过度的在职消费和较高的机会主义等等。当前，我国还属于集权型政治体制，在政治晋升的诱惑下，为了能够获得上级的提拔，具有短期化目标的官员更偏好于以GDP考核为主要形式的晋升机制并因此发行债务担保与救助，而较少考虑地方政府负债和使用财政资金的经济后果[19]，尤其是在财政收入有限的情形下，为了能够获得更好的政治晋升机会，可能会突破原有既定的财政预算约束，加大隐性或显性资金的获取，如给银行贷款提供担保、为企业发展提供救助和发行过多的债券等等[6]。代理理论认为，具有自利动机的管理者倾向于利用自身权力来谋求更多的职务消费，尤其是当意识到自身的物质薪酬相对较低时，这种追求职务消费的动机会更强烈[20]，表明具有自利行为的地方官员可能会通过过度对外担保来寻求未来更多的职务消费。具有较高机会主义的地方政府官员，为推进辖区内的经济发展，倾向于以融资平台的形式过度对外举债，并由政府给予担保，从而使得政府债务由显性债务转化为隐性，尤其是在外部财政约束较低时，这种行为更甚[4]。此外，我国“重奖励轻处罚”的处罚机制，更是进一步纵容了地方官员过度提供担保或救助的行为，导致地方政府或有债务规模过大。基于以上分析，本文拟提出如下假设：

H2：官员自利行为与地方政府或有债务呈显著正相关。

2 数据选取和研究设计

2.1 数据选取

本文的研究样本期间为2006—2017年，原始数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》、各省统计年鉴以及国泰安经济数据库；地方领导的年龄、学历、违纪以及任职经历来源于政府工作报告、360百科和地方政府官方网站领导简介。需要说明的是，政府工作报告提供地方领导的名字，360百科和地方政府官方网站则提供了相关简介。鉴于西藏自治区的数据缺失较为严重，基于完整性和可得性考虑，本文剔除了西藏自治区的数据，选取2006—2017年间30个省份的面板数据，最终获得12年间360个观测样本。

2.2 变量设计

1) 地方政府或有债务

根据文献[21]提出的权益风险矩阵，地方政府债务可以划分为直接债务和或有债务，考虑到现有文献大多都认为部分直接隐性债务也属于或有债务，故本文也将其纳入地方政府或有债务范围。由于或有债务具有种类繁多、信息不透明、主观性强以及数据难获取等特点，在考虑前人对或有和隐性债务测度的基础上[1,22]，同时基于重要性和严谨性的原则，本文将地方政府或有债务界定为以下三项之和：①显性或有债务，主要是国有企业形成的或有债务，本文将地方国有及国有控股企业的债务归为地方政府的显性或有债务，这是因为当地方国有企业面临破产时，地方政府负有救助责任，可采用地方国有及国有控股企业的负债扣除流动资产来度量；②隐性或有债务，主要是地方融资平台和基础设施建设投资形成的或有债务，这是因为地方政府对这部分债务负有担保责任，其中，融资平台形成的债务采用地方固定资产融资来源中“自筹和其他资金”度量，而基础设施建设投资形成的债务则采用固定资产投资去向中“国有和集体成分”度量；③直接隐性债务，主要是地方政府由于承担社会养老服务形成的或有债务，采用地方基本养老保险基金支出大于收入的部分衡量。

2) 经济转型或自利行为

自利行为。一般而言，具有较强自利私心的官员，倾向于追求更多的在职消费和投资支出[8]。然而，自2012年实施八项规定以后，地方官员对消费的追求大幅下降，故使用在职消费来度量官员自利行为容易造成较大的误差。因此，本文采用地方投资支出作为官员自利行为的代理指标，这是因为在投资过程中支出的数额越大，越能巩固自身的权力，而且还能通过高GDP增长业绩带来政治晋升。为使各省际间固定资产投资具有可比性，采用固定资产投资占地方GDP的比重作为测度官员自利行为的一个指标。在稳健性检验中，则采用固定资产投资的增速大于GDP增速的额度作为测度官员自利行为的代理指标。

3) 控制变量

借鉴前人的研究，影响地方政府或有债务的因素较多，为避免多重共线性，本文主要从高质量产业结构比、地方财政缺口、城镇化水平、城镇失业率、对外开放程度、居民消费水平、地方官员年龄和地方官员学历上进行控制。需要说明的是，本文的地方官员是指地方上的省长、自治区主席或直辖市市长。具体变量解释如表1所示。

表1 相关变量的名称、符号和定义Tab.1 Names, symbols and definitions of related variables

2.3 模型设计

为检验经济转型和官员自利行为对地方政府或有债务的影响，构建如下计量模型：

(1)

LGCDit=α0+α1OSBit+α2HQISit+α3LFGit+α4ULit+α5UUit+α6Openit+α7RCLit+α8Ageit+α9Degreeit+Area+Year+μ

(2)

其中，下标i和t分别表示各省(区、市)和年份；βi、αi为待估计系数；μ为残差项。在计量模型(1)中，本文主要关注系数β2：若β2为正且显著，则表明经济转型与地方政府或有债务呈现U型关系；若β2为负且显著，则表明经济转型与地方政府或有债务呈现倒U型关系。在计量模型(2)中，主要关注系数α1：若α1为正且显著，则表明官员自利行为将扩大地方政府或有债务规模；若α1为负且显著，则表明官员自利行为将缩小地方政府或有债务规模。

3 实证结果与分析

3.1 描述性分析

表2为本文的描述性统计结果。由表2可知，地方政府或有债务(LGCD)均值4.06，最小值2.73，最大值4.81，表明在考虑国有企业、融资平台和基础建设以及基本养老金缺口等形成的或有债务后，2006—2017年间，各省份地方政府或有债务存在较为明显的差异。经济转型(ET)均值0.29，表明当前我国的产业结构调整整体相对不够深入，需要进一步转型升级，而最小值0.01、最大值0.91表明，产业结构高度化在省际间具有较大的差异性，需要关注产业结构调整在省际间的平衡。地方政府自利行为(OSB)均值0.70，表明在样本期间，地方政府固定资产投资约占地方国内生产总值的70%。地方财政缺口(LFG)均值3.03，表明总体上我国地方政府面临近千亿的财政缺口，地方政府要注意财政的可持续性。居民消费水平(RCL)均值0.71，表明城乡居民的消费占总消费的71%，其最小值和最大值进一步表明，各省际间存在一定的消费差异性。地方官员年龄(Age)均值57.91岁，表明地方领导(省长、直辖市市长或自治区主席)的平均年龄约为58岁。地方官员学历(Degree)均值1.95，表明地方领导的平均学历约为硕士。

表2 描述性统计结果Tab.2 Descriptive statistics results

3.2 主回归结果

本文采用固定效应(FE)、广义最小二乘法(FGLS)和动态面板模型(系统GMM)三种方法对经济转型和自利行为与地方政府或有债务的关系进行实证检验。在静态面板数据估计中，在控制时间效应和区域效应后，豪斯曼检验显示在1%水平下拒绝原假设，确定使用固定效应模型。考虑到广义最小二乘法有助于解决模型的异方差和自相关问题，本文进一步对全样本做广义最小二乘法估计。此外，参考陈宝东和邓晓兰[23]的做法，考虑到前一期的地方政府或有债务可能会对当期的地方政府或有债务产生影响，为解决内生性问题，在变量中加入地方政府或有债务的滞后一期值LGCDt-1，使用Stata 12.0软件中的xtabond2命令，再次对全样本进行系统GMM回归。

表3给出了固定效应、广义最小二乘法和动态面板模型的回归结果。其中，第2～4列为经济转型对地方政府或有债务的实证结果；第5～7列为自利行为对地方政府或有债务的实证结果。

由表3可知，第2～4列经济转型二次项的系数分别为-0.637、-0.563和-0.864，且均在1%水平下显著，说明经济转型与地方政府或有债务在1%水平下呈显著倒U型关系，表明产业结构高度化对我国地方政府或有债务的影响是先促进后抑制，这支持了H1，即在转型前期，“追求经济质量”的地方政府需要发展硬、软件设施，导致地方政府或有债务扩张，而在转型后期，产业结构升级引发的规模效应和经济效应逐渐显现，从而使得地方政或有债务得到缓解。进一步，以固定效应模型计算经济转型与地方政府或有债务的关系，其阈值约为0.527 5(-b/2a=0.672/1.274)，表明只有在地方政府经济转型达到52.75%以上时，经济转型才能缓解地方政府或有债务扩张。第5～7列官员自利行为的系数分别为0.505、0.179和0.217，且也在1%水平下显著，说明地方官员自利行为与地方政府或有债务在1%水平下呈显著正相关，表明地方官员自利行为越强，地方政府或有债务将越多，这支持了H2，即“为增长而竞争”的地方政府为了推进辖区内经济增长，不仅会倾向于以融资平台的形式过度发债，而且还会以隐性担保的方式获得预算外资金，从而导致地方政府或有债务增加。控制变量方面，高质量产业结构比和地方财政缺口与地方政府或有债务呈显著正相关，表明高质量产业结构比越高、地方财政缺口越大，地方政府或有债务就越高；而居民消费水平与地方政府或有债务呈显著负相关，表明居民消费水平越高，越有利于缓解地方政府或有债务的扩张。

表3 主回归结果Tab.3 Main regression results

3.3 稳健性检验

前文主回归结果显示，经济转型对地方政府或有债务的影响是先促进后抑制，而官员自利行为会显著促进地方政府或有债务的扩张。为增强研究结论的稳健性，本文又做了如下稳健性检验：①压力测试，考虑到融资平台形成的债务不一定全部由地方政府兜底，借鉴王柏杰[22]的做法，对地方融资平台形成的债务添加权重进行压力测试，权重分别取0.3、0.6和0.8，再次回归；②重构自变量检验，一方面，借鉴张林[24]的做法，采用第三产业/第二产业来度量产业结构高度化，该数值越大，表明我国产业结构发展层次越高，即经济转型越好；另一方面，借鉴欧阳胜银和蔡美玲[25]的做法，采用固定资产投资增速超过GDP增速的部分作为自利行为的代理指标，再次回归；③替换样本检验，为排除2008年金融次贷危机对地方政府或有债务的影响，并避免选取的样本数据存在高度时间自相关，分别剔除2009年和2013年以前的数据，将样本期间从2006—2017年替换为2009—2017年和2013—2017年。上述稳健性检验结果均支持了经济转型和自利行为对地方政府或有债务的扩张分别产生倒U型和正向影响。

4 进一步研究

4.1 地方政府或有债务的形成机理：考虑地方官员腐败

腐败作为阻碍经济发展和社会和谐的毒瘤，其产生的根源在于制度缺陷，常见于低效率的制度环境[26]。当前，我国还处于社会主义初级阶段，经济、政治、社会和治理制度都存在一定的缺陷，这为部分地方官员腐败创造了条件。已有研究表明，腐败会降低经济增长、挤占私人投资和影响职务消费等[27-28]。因而，有必要考虑地方官员的腐败属性是否在地方政府或有债务的扩张上存在差异性影响。本文认为，地方官员存在腐败的地区，其经济转型和自利行为对地方政府或有债务的影响可能更显著。

首先，从宏观角度看，腐败会降低经济增长。Pellegrini和Gerlagh[27]研究认为，腐败指数标准差每增加1%会导致经济增长降低0.34%，而经济增长下降，又反过来导致地方财政收入下降和企业投资信心不足等。为刺激经济和建立投资信心，地方政府会加大政府性投资支出和企业担保，这可能导致地方政府或有债务的过度增加。其次，从中观角度看，腐败会影响投资者预期，Everhart等[28]研究认为，确定的环境有助于私人投资增加，而腐败会带来不确定性，导致私人投资减少，私人投资的减少会降低企业税收和居民消费，这将使地方财政收入恶化。此外，腐败还会引起地方官员偏好政商勾结，这将导致不良贷款增加。最后，从微观角度看，存在腐败的官员更偏好追求吃喝消费，而在吃喝消费上每提高1%会显著增加2.91%的债务融资额度[29]，这表明地方官员的腐败程度可能会影响地方政府或有债务的规模。

借鉴Pellegrini和Gerlagh[27]的做法，本文以地方官员在任期及以后是否发生“违纪”作为地方官员腐败的衡量标准。如果该地方领导(省长、自治区主席或直辖市市长)在任期及任期后发生了违纪行为，则该辖区内腐败较为严重，反之，如果未发生违纪，则辖区内腐败较轻。

表4第2～5列给出了有无违纪行为情形下，经济转型和自利行为对地方政府或有债务的实证结果。由表4第2～3列可知，无违纪行为和有违纪行为的经济转型二次项系数分别为-0.709和-2.161，均在1%水平下显著。进一步观察经济转型二次项系数的似不相关差异性检验，Chi2(1)=12.33，p值小于1%，表明在考虑地方官员腐败特征后，经济转型对地方政府或有债务的影响存在明显差异。由表4第4～5列可知，无违纪行为和有违纪行为的自利行为系数分别为0.501和0.705，也在1%水平下显著。进一步观察自利行为系数的似不相关差异性检验，Chi2(1)=6.98，p值小于1%，表明相较于非违纪官员，违纪官员在自利行为的影响下更偏好扩张地方政府或有债务。

表4 考虑地方官员腐败的回归结果Tab.4 Regression results considering the corruption of local officials

4.2 地方政府或有债务的形成机理：考虑地方官员经历

经历代表着一个人的成长过程，伴随着学识增长、阅历增加和人际关系网的形成。较好的任职经历能够起到隐性担保、信息传递和声誉机制作用。研究表明，相较于非人大代表或政协委员背景的高管，具有人大代表或政协委员背景的高管更喜欢发行企业债券，且发债成本也更高[30]。相较于异地任职的市委书记，具有本地任职经历的市委书记更偏好社会性支出，从而改善辖区内的教育和社会福利设施[31]。这表明任职经历的不同，不仅会影响到企业债券发行的多少，而且还会影响到施政偏好。基于此，本文认为官员的任职经历可能会影响经济转型和自利行为与地方政府或有债务的关系。

一方面，具有中央任职经历的地方官员，其政治资源较为丰富，这使其更易通过监管部门的批准发起地方政府债券[30]，尤其是隐性的国有企业债券，而且在向银行申请经济建设等贷款时，由于能够向银行传递一个隐性担保信号，也较易获得所需款项，特别是长期贷款[32]，这潜在地导致了不良贷款债务的形成。另一方面，具有中央经历的地方官员更偏好政绩追求。已有研究发现，官员的任职经历会影响其对居民福利和政绩的追求，异地任职的官员对当地居民的福利关心较少，对政绩的追求较多[33]。相较于无中央经历的官员，具有中央经历的地方官员属于异地任职，其发起“面子工程”、“形象工程”和“富民工程”等政绩工程的可能性更高，从而导致地方政府或有债务增加。

借鉴林晚发等[30]的做法，本文以地方官员是否具有“中央任职经历”作为官员经历财富的衡量标准。如果该地方领导(省长、自治区主席或直辖市市长)在任期前具有中央机构任职经历，如党中央、国务院以及国务院直属机构等，则该地方官员具有较好的经历财富，反之，如果在任期前没有中央机构任职经历，则该地方官员不具有较好的经历财富。

表5第2～5列给出了有无中央经历情形下，经济转型和自利行为对地方政府或有债务的实证结果。

由表5第2～3列可知，无中央经历和有中央经历的经济转型二次项系数分别为-0.702和-0.568，前者在1%水平下显著，后者在10%水平下不显著，表明在有中央经历的分组，经济转型与地方政府或有债务呈显著正相关，而在无中央经历的分组，经济转型与地方政府或有债务呈倒U型关系。

由表5第4～5列可知，无中央经历和有中央经历的自利行为系数分别为0.407和0.702，且均在1%水平下显著。进一步观察自利行为系数的似不相关差异性检验，Chi2(1)=26.67，p值小于1%，表明相较于无中央经历的官员，有中央经历的官员在自利行为的影响下更偏好扩张地方政府或有债务。

表5 考虑地方官员经历的回归结果Tab.5 Regression results considering the experience of local officials

5 结论与建议

本文以2006—2017年30个省份的面板数据为样本，研究了经济转型和官员自利行为对地方政府或有债务的影响关系以及作用机制。结果表明：①经济转型与地方政府或有债务呈现倒U型关系，表明经济转型对我国地方政府或有债务的影响是先促进后抑制；②自利行为与地方政府或有债务呈显著正相关，表明地方官员自利行为将加剧地方政府或有债务的扩张；③地方官员违纪行为和中央任职经历会显著影响经济转型和自利行为对地方政府或有债务的影响关系。基于本文的研究结果，给出几点化解地方政府或有债务风险的建议。

1) 完善债务信息披露制度。有效的信息披露制度，不仅可以及时披露政府债务的规模，而且还能发挥监督职能，间接约束地方官员的自利行为，从而缓解地方政府或有债务的扩张。因此，国家应引导地方政府建立地方政府债务信息披露平台，并对财政信息公开透明度高的地方政府给予奖励，从而提高地方政府披露债务风险的积极性。

2) 提升政府资金配置效率。当前，公共服务供给和基础设施投资基本都落在地方政府身上，为充分发挥市场在资源配置中的核心地位，地方政府不仅须进一步厘清市场与政府的边界，将投资着重放在正外部性较突出的公益性项目和基础性投资较高的项目上，而且还应积极引入民间社会资本参与社会经济建设，将非核心投资项目和民生业务分离出来供社会资本参与，从而降低未来潜在的担保风险。

3) 变更政府债务核算制度。传统的收付实现制核算制度，只有在政府有实际现金收付时才确认，而且不考虑成本和收益，而或有债务一般是因或有事项才产生的负债。因而，建议采用权责发生制来替代现行的收付实现制，并编制含有地方政府或有债务信息的资产负债表，这不仅有助于有效监控地方政府或有债务的现实义务，而且还能够定期掌握地方政府或有债务的风险。