草原承包经营权确权纠纷调解的实践经验分析——以某市纠纷调解为例

谢成云，桑措卓玛

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810007）

2020年11月2日召开的 “全国农村承包地确权登记颁证工作总结暨表彰大会”上，习总书记对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出了重要指示。草原作为我国重要的农业用地资源，草原承包经营权确权登记事关牧民群众的生活和社会的稳定，依法开展草原承包经营权确权登记工作有助于保障牧民群众的基本权利。从2014年开始持续5年的新一轮土地承包经营权确权登记工作中，各个地方在明确土地权属问题中也出现了一些确权纠纷问题，因此笔者选择了X市，针对该市的草原承包经营权确权纠纷调解工作进行了调查和了解，该市的一些做法有效地解决了此类纠纷并取得了实际的效果，但是在调研过程中也发现在调解过程中还存在部分问题。草原承包经营权确权纠纷在今后牧民的生产生活当中依旧会通过不同的方式存在，因此可以在借鉴该地区优秀经验的基础上完善草原承包经营权确权纠纷调解机制，更好地解决此类纠纷。

1 草原承包经营权确权纠纷的概念

土地承包经营权是指承包农户以从事农业产业为目的，对集体所有的或者国家所有的由农民集体使用的土地占有、使用和收益的权利[1]。那么草原承包经营权就是指牧户以畜牧生产为目的，对国家所有的或者集体所有的由牧民集体使用的草原进行占有、使用和收益的权利。对于草原承包经营权确权来说就属于对草原承包经营权的权利确认，依据行政法的相关理论，行政机关依法对于草原承包经营权的登记确认行为属于行政确认行为，目的是在已经订立草原承包经营合同的基础上通过行政机关的确认来确定某一片草原的承包经营权的权利主体及其所具有的权利和应当履行的义务。也有学者指出土地承包经营权确权是党中央针对土地问题所开展的一项工作，全称是“土地承包经营权确权登记颁证工作”，主要包括确权、登记和颁证三个程序，是对农村土地的面积、位置和土地之上权利归属的重新明确和厘定，是对每一宗土地的核查、权属登记、颁布证书、确认产权归属的过程[2]。并且根据《民法典》物权法当中关于草原承包经营权的规定，这一纠纷的主体主要是平等的民事主体之间纠纷，所以此类纠纷的类型属于民事纠纷，如果是承包户与行政机关的纠纷那就属于行政纠纷的范畴[3]。

2 草原承包经营权确权纠纷调解的法律依据

2.1 《草原法》的相关规定

在《草原法》第十六条[4]的规定当中提到关于“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决”，但在该条当中没有出现明显的关于承包经营权的字样。但是第二句第一段提到“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理”该段当中出现了个人的字样，但无论是草原所有权或者是使用权抑或是承包经营权作为自然人的个人都是没有办法进行承包的，所以笔者认为这里的个人应当理解为“户”，这里的“户”也主要是指承包草原的家庭或者牧民小组等。所以这里的个人与个人的纠纷或者个人与单位之间的纠纷实际上就是在指草原承包经营权纠纷。而且根据草原权属制度的历史变革，在2002年草原法修订之前，是没有草原承包经营权的概念出现的。所以目前现行2013年修订的草原法应当是保留了原来草原权属制度的权利设置和称谓。综上所述，《草原法》第十六条当中关于草原权属的纠纷解决实际上可以通过上述解释来确定草原承包经营权纠纷的首要选择是当事人自行协商解决，其次是由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理，但是具体的处理方式却没有明确的规定。我们知道《草原法》在法理上的分类属于法律，其具有高度的抽象与概括的特征，对于其中没有具体明确规定的事项我们查询并参照其他法律法规的相关规定。

2.2 《土地承包法》的相关规定

在《土地承包法》第五十五条的规定当中明确提出“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。因为《土地承包法》是在2018年进行修订的，其在概念上的界定十分清晰，关于土地承包经营权的纠纷处理方式首先还是双方当事人协商解决，其次才是向村民委员会或者乡镇人民政府申请调解，如果不愿意协商或者调解可以申请土地仲裁或者直接向法院起诉。我们可以认为该条是对于《草原法》第十六条的一个补充。草原属于土地承包经营的范围，所以关于草原承包经营权的纠纷适用该条。因此《土地承包法》是草原承包经营权纠纷采用调解解决的法律依据。

2.3 《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定

在《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二章“调解”当中用五条的内容详细规定了土地承包经营权纠纷调解的单位、调解申请的方式、调解的受理登记、调解的方法、调解书的制作以及仲裁委的调解等内容。这是进一步对上述两个法律的补充规定，形成了鲜明的层次。而且村民委员会、乡（镇）人民政府依旧是调解的主要单位。因为在实际的草原承包过程当中，发包方主体就是村民委员会，乡镇人民政府则是最直接负责承包活动管理和监督的政府机构，所以从实际情况考虑，这两个主体对于该地区草原承包经营的情况相对了解，是非常适合的纠纷调解单位[4]。

2.4 地方性法规的相关规定

各地方的地方性法规和规章也在不同程度地规定了草原承包经营权纠纷解决的方法，但是其内容大多与上述三个法条具有很大程度上的相似性，作为地方性法规没有具体细化相关规定。例如在青海省颁布的地方性法规当中《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第十八条采用了同《草原法》第十六条相似的描述，而在《青海省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十五条直接将纠纷的解决办法引向了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，但并没有做过多的规定和解释。

3 某市草原承包经营权确权纠纷调解的实践经验分析

3.1 某市草原承包经营权确权纠纷调解的基本状况

某市位于我国西部地区属于县级市，自然资源丰富第二产业比较发达，在第一产业领域方面是个以牧业为主的地区，该市目前常住人口约为7万人左右。在牧业方面该市目前约有1000多户牧民均为蒙古族，共计牧民约10000人。牧草地面积约为一千九百多万亩，约占全部农用地的94%，占该市土地面积的48%，其余土地主要是荒漠和戈壁为主。通过调研共收集2016年至今草原承包经营权确权纠纷调解案例26件。通过该地区政府的努力，草原承包经营权确权纠纷的案例正在逐渐减少，但是此类纠纷依旧存在。

3.2 草原监理部门及知情人士参与下的纠纷调解优势分析

该地区在此类纠纷的调解方面在当事人无法自行协商的情况下，首先是要求纠纷双方向村民调解委员会申请调解，村民调解委员会是村集体设置的专门调解本村内部各类纠纷的机构。但是在实践调研中村民调解委员会基本无法调解此类纠纷。笔者认为主要原因是村民调解委员会的成员均为本村成员，相互之间比较熟悉，导致村民调解委员会的权威性不足。所以下一步，村民调解委员会会将相关的情况上报给乡镇政府，当然也有人直接向乡镇政府申请调解。在乡镇政府层面，存在专门的调解机构称之为人民调解委员会，其主要工作和日常工作由司法所来完成。所以在司法所的主导之下，邀请乡镇党委和政府的相关领导、司法工作人员、村委会成员、县一级草原监理部门和上一轮草原承包时的村委会成员来共同参与调解，

在该地区，草原监理部门作为草原承包经营监督和管理的主要政府部门被邀请参加调解工作，在上一轮承包工作（20世纪90年代）开展时的村委会成员也被邀请参加调解工作，这是该地区处理此类纠纷较好的经验做法。主要原因是：草原监理部门作为草原工作的主要管理部门，对各个地区的草原承包情况保留有较完整的资料；上一轮草原承包时的村委会成员对于上一轮的草原承包过程全程参与，对于各户的草原面积和界限有较为清晰的记忆。例如K村的前任村支书对于20世纪90年代开展的草原承包的情况记忆依旧清晰，在一起纠纷中他亲自带领纠纷双方和调解委员会的成员前往纠纷地区，描述当时对于双方草场的界限划分。当时没有信息技术手段，由于他对作为标记的石头、河谷、山头等界限标准均记忆清晰，成为调解开展的重要事实基础。

3.3 草原纠纷工作领导小组机制的建立对于纠纷调解的优势分析

某市还成立了市党委和人民代表大会领导下的土地纠纷工作领导小组，该领导小组的成员包括该市的林业草原部门、农业农村部门、自然资源部门、司法部门和各乡镇政府，该领导小组的主要职责是协调处理所有有关土地的纠纷。在实际的纠纷解决过程中，虽然是以乡镇的人民调解委员会为主要机构进行调解，但是大部分的纠纷调解涉及以上多个部门的工作范围，但是乡镇人民政府又无法直接调动各方参与，所以成立了工作领导小组。对于草原承包经营权确权纠纷乡镇人民调解委员会调解有困难的可以上报该工作领导小组，由该工作领导小组协调各方参与调解。通过这种方式能为调解工作提供更多基础性的资料，为更好地调解纠纷，处理矛盾打下坚实的基础。

3.4 纠纷调解当中存在的问题分析

3.4.1 调解法律依据薄弱。在笔者调研的过程中发现，部分调解笔录和调解书的记载当中并没有体现依法调解的基本原则。甚至在部分调解当中没有体现有关调解的任何法律依据，而仅仅是对纠纷的事实进行分析和确认，违背了依法调解的基本原则。

3.4.2 牧民群众关于草原承包经营的相关知识比较缺乏。部分牧民群众对于草原承包经营权的概念依旧模糊，或者停留在草原使用权的阶段。甚至部分牧民依旧存在传统的观念，认为土地就是属于自己所有的而不清楚自己承包经营权人的身份，并且有些牧民把草原计算在个人的财产领域范围内，实际上草原承包经营权是以家庭为单位或者以小组等形式为单位进行承包的。其次，牧民群众缺乏一定的法律意识，不知道产生此类的纠纷应当通过哪些渠道解决。因为在上文当中提到过调解并不是诉讼的前置程序，所以大部分牧民不知道可以直接通过诉讼的方式解决纠纷。

3.4.3 部分调解的结果过于“公平”。在调解的过程中为了尽量缓和矛盾，尤其是亲属之间的或者是邻里之间的矛盾，在部分纠纷的调解过程中过于追求 “公平”。例如在K村的一起亲兄弟之间的纠纷，哥哥因为其他原因搬迁至市区，并且因为弟弟结婚后需要更多的草场 （弟弟先前的草场与自己的父母和姐姐在一起，为一个承包户），哥哥将自己的草场交给弟弟进行无偿的使用。过了10年之后，哥哥要求弟弟返还草场，但弟弟声称草场属于自己的并不愿意搬离。最后纠纷调解的结果是弟弟与哥哥平分草场。笔者认为该片草场原本就属于哥哥所有，弟弟应当进行归还，这明显侵犯了哥哥的草原承包经营权，但是调解的结果却是平分这块土地，过于“公平”。笔者认为应当在考量弟弟已婚的情况之下，经过哥哥的同意进行较小的调整。否则可能会引起模仿效应，因为在其他人知道调解始终是以“平均分配”的方式来结束的，其他人也会为获取草场争相模仿挑起事端，从而产生更多的纠纷。

3.4.4 调解的过程相对繁琐，时间漫长。在牧民群众寻找调解方法的过程当中，无论是任何单位接收申请，都是将纠纷首先交予村委会进行处理，但是上文阐述过村民调解委员会的调解效率较低，无法真正解决问题。这就需要将问题递交给乡镇人民调解委员会，在此阶段乡镇人民调解委员会初步进行调解，在调解无果的情况下才会向上级（草原纠纷工作领导小组）申请其他部门参与共同调解纠纷，所以整个过程过于繁琐且耗时漫长，一般纠纷的调解需要一到两年时间。

4 草原承包经营权确权纠纷调解的完善建议

4.1 依法开展调解工作

在此类纠纷的调解过程中调解机构一定要遵循“依法调解”的基本原则[5]，防止在纠纷调解的过程中出现严重违法的情况。主要包括两个方面，一是实质合法，二是形式合法。在实质合法方面，纠纷的调解必须依照法律的相关规定进行，尤其是要体现纠纷采用调解方式的合法性。在形式方面，主要是指程序方面要注意依照 《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定做到程序完善。以上这些都是确保调解结果真正达到公正和具有法律效力的基本要求。

4.2 加大对承包经营权主体的知识宣传

对于牧民要加大草原承包经营相关知识的宣传，主要是法律知识的宣传。首选，要让村民了解国家对于草原承包经营权的基本制度设计及其意义，因为草原承包经营权的制度设计是为了让牧民更好的保护草原的生态环境。其次，了解自己所具有的权利和应当履行的义务。最后是宣传关于草原承包经营权纠纷解决的相关法律规定，能让牧民用法律的武器更好的保护自身的权利，并且清楚地知道产生纠纷时的解决方式，让牧民群众能够更快更好地解决纠纷。并且笔者认为对于草原承包经营权的相关制度和法律宣传更好得让牧民行使自己手中的草原经营权，从而来规范草原承包经营权流转行为，减少其他纠纷的产生，让牧民群众获得更多的经济收入。

4.3 纠纷的调解要尊重历史事实

对于纠纷的调解一定要以上一轮草原承包工作和2014年开始的草原承包经营权确权登记工作的事实为基础，尽力保护权利主体的合法利益，减少过于“公平”可能带来的“模仿效应”，从而达到维护当事人合法利益和维护地区稳定的目标。

4.4 成立土地纠纷专门调解委员会

从某市的经验和做法当中我们可以借鉴和吸收的是在相关职能部门和村民委员会以及前任的村委成员的参与之下此类纠纷能够得到更好的解决。所以笔者认为，为了更好的处理有关于土地承包经营当中出现的问题，县一级人民政府可以成立专门的土地确权纠纷调解委员会，该机构可以成为一个独立机构，也可以是人民调解委员会当中的一个专门调解委员会，并由县一级的司法局来负责其日常工作。该调解委员会的成员可以包括县党委和人大甚至政协、监察委员会、人民法院、司法部门、农业农村部门、自然资源部门、草原监理部门及各乡镇政府等，并且将各村的前任村委委员聘任为该调解委员会的调解顾问。这样就可以从体制上更加完善调解的主体单位，更好地赋予该调解委员会依法调解的权力。

在成立上述部门的基础上，可以直接将有关土地所有类型的纠纷均交给该调解委员会进行处理，不需要经过村民调解委员会或者乡镇人民调解委员会，或者在上述机构受理登记之后移交专门调解委员会进行处理。这就使得其受理调解的范围更加广泛，调解的过程更加专业，防止出现一些违法的情况。该委员会不仅仅限于草原承包经营权确权纠纷的调解，对于土地流转纠纷等均可以进行调解。而且在上述机关的参与下，调解的过程中可以获得更多的相关资料，可以依据事实更好地开展纠纷调解工作，从而减少纠纷调解的繁琐过程，缩短纠纷调处的时间，更好地保障相关权益人的利益。