欧盟消费品召回制度及其对我国的启示
2021-03-28马进戴东情
马进 戴东情
（1.南京海关 江苏南京 210000；2.南京海关工业产品检测中心 江苏南京 210000）
1 前言
产品召回是指生产商或销售商按照规定程序和要求，将缺陷产品，从流通市场和消费者手中回收，并采取补充或者修正警示标识、退货、换货、修理、销毁等补救措施， 消除产品缺陷或者降低产品质量安全风险的活动。
随着欧洲经济一体化进程的推进， 欧盟逐步建立并完善了产品召回制度，制定了相应的法律法规，建立了消费品风险管理信息化平台， 确保成员国采取统一的召回行动。 这极大地促进了欧盟产品召回工作效率，有效应对产品质量安全事件，保障欧盟人民消费安全。
相较于欧盟，我国消费品召回工作起步较晚。随着我国经济社会的快速发展， 消费品质量安全问题受到越来越多的关注， 倒逼我国完善消费品召回制度， 维护消费者权益。 欧盟消费品召回工作起步较早，成效显著，可以为我国消费品召回工作提供可借鉴的经验。
2 消费品召回制度
2.1 管理部门
在欧盟层面，企业与工业总司、健康与消费者总司与消费品召回工作关系最密切。 企业与工业总司直接负责消费品召回管理工作。 健康与消费者总司通过在欧盟内部，加大执法力度，确保成员国统一并有效地执行消费者保护的法律法规， 不断提升消费者保护水平。在成员国层面，由各国的质量主管机构负责开展国内的消费品召回工作[1]。
2.2 法律法规
欧盟质量监管法律体系由法律、 指令和标准构成。 其与消费品召回相关的法律分为基础法律和支撑法律。
基础法律指的是 《通用产品安全指令》（GPSD 2001）（2001/95/EC）。 GPSD 提出了产品召回的基本规定，明确了产品召回工作方面，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）、成员国质量主管机构的职责，以及生产商、销售商的责任和义务，产品通用安全要求和合格评定程序， 还规定建立非食品类消费品快速预警系统 （The Rapid Alert System for Non-Food Products，RAPEX）， 用于成员国和欧委会之间快速信息交换，以便采取召回等紧急措施。
支撑法律有 《缺陷产品责任指令》（85/374/EEC）、《欧洲产品安全—包括召回在内的整改措施指南》《化学品注册、评估、许可和限制》（REACH 法规）、《欧盟玩具安全指令》（2009/48/EC）等。 《缺陷产品责任指令》是调整产品的生产商与消费者、受害人之间的产品责任关系， 因产品缺陷发生损害而形成的损害赔偿关系的专门法律规范。《欧洲产品安全—包括召回在内的整改措施指南》 规定了召回的完整程序。 REACH 法规、《欧盟玩具安全指令》等技术法规则是召回的技术依据。
2.3 召回种类
欧盟消费品召回分为自愿召回和强制召回2 种类型。 自愿召回是指生产商在得知其投放到市场上的消费品不符合安全标准，存在危害时，主动采取措施，从消费者手中将消费品召回。强制召回是指成员国质量主管机构命令生产商或销售商从消费者手中召回危险产品。
2.4 召回程序
2.4.1 危险产品发现
有效、及时发现危险产品是实施召回的前提，欧盟主要是依靠生产商、销售商、执法部门、检验检测机构、消费者、社会组织等力量来发现危险产品。
2.4.1.1 生产商和销售商
欧盟法律规定， 生产商和销售商具有监测其产品质量安全的义务。他们一般通过产品检测、消费者反馈、法律诉讼、产品事故报告、售后工程师反馈、公司质量自控等途径获知产品存在危险的信息。
2.4.1.2 检验检测机构
欧盟除了官方检验检测机构外，由商会、协会、同业公会或私人设立了大量的半官方或民间检验检测机构。 这些机构在工作中很容易发现产品质量安全风险信息。
2.4.1.3 执法部门
成员国质量主管机构根据风险管理与分类监管的原则，定期或不定期开展市场监督抽查工作。在消费旺季，特别是在重要节日期间，他们会加大抽查力度，提高抽查比例，以期发现高风险产品。
各成员国海关在进口产品质量监管上发挥着重要作用， 除了按照RAPEX 系统交换的信息在口岸对问题产品进行检测，比如已实施召回的进口产品，实施口岸拦截、退运或销毁外，成员国海关还会自行对进口产品实施抽查、检测并采取强制性措施。
2.4.1.4 消费者
良好的市场环境和消费素质决定了欧盟消费者拥有较强的维权意识，有意愿、有动力向质量主管机构投诉、举报存在质量安全风险和质量损害的产品。
2.4.1.5 社会组织
健全的欧洲市场经济机制，庞大的社会组织，如消费者协会、消费者保护协会、消费者研究所等，通过提供产品检验、咨询和消费者教育等服务，定期收集、分析、研判消费信息，针对严重的产品质量及反垄断等问题向欧委会投诉， 有效地维护了欧洲良好的市场环境。
2.4.2 信息交换
根据 GPSD 的规定， 欧委会于 2004 年启动RAPEX 系统作为消费品质量安全风险信息交换的公共平台。 目前，有31 个国家参与其中并使用该系统[2-3]。
RAPEX 系统的主要目标是确保将在一个成员国发现的、 存在严重质量安全风险的消费品的相关信息迅速传达给欧委会和其它成员国质量主管机构，以便它们采取后续跟进措施，防止在一个国家发现的危险产品流入到其他国家消费者手中。 欧洲级别的协调工作有助于在国家层面采取监管和执法行动，并提升欧洲市场消费品的整体安全水平。
欧盟成员国均设有唯一的RAPEX 系统联络点，以便在国家层面实现该系统的协调运作。成员国质量主管机构或生产商、销售商采取措施，防止或限制存在严重风险的某种产品继续销售或使用。RAPEX 联络点，即会使用标准的通报表向欧委会提交关于该产品的信息。 如果上报的信息符合GPSD、765/2008 法则和RAPEX 准则的规定， 那么欧委会在检查之后，同意该上报信息生效，并将其转发给成员国的RAPEX 联络点。成员国质量主管机构在接到该条信息后， 确认本国市场是否存在通报产品以及是否有必要采取相应行动，并将结果反馈给欧委会。
2.4.3 风险评估
欧盟建立了产品质量安全风险评估技术体系。《欧洲产品安全—包括召回在内的整改措施指南》推荐风险评估分为4 个步骤，（1）鉴别危害。 包括危害的性质、原因、受影响的产品、人员范围等。 （2）评估风险水平。 主要是基于危害程度和发生危险的可能性大小，再综合市场上的缺陷产品数量，已售出还在使用的产品数量，来进行风险评估。 （3）评价风险的可接受程度。主要是根据产品、使用者类型来评价风险是否被消费者接受。（4）风险等级。分为3 个等级，严重风险、中等风险、轻微风险。 严重风险对应的是尽快采取措施，中等风险对应的是采取一些措施，轻微风险通常不采取措施[4]。
2.4.4 产品召回
欧盟建立了一套成熟的召回程序。 当成员国质量主管机构或生产商经过风险评估， 决定采取召回措施时，通常采取以下程序。（1）制定计划。主要是制定方针、程序，包括成立召回工作小组，准备产品追踪能力计划、产品技术文件、联络名单等。（2）实施召回。 主要包括以下内容：通过RAPEX 系统，将采取的召回措施、给出召回决定的理由，通知成员国质量主管机构。立即封存生产商、销售商的存货。利用信息技术，追踪产品及其购买者。 通过媒体、电话、邮件、在销售点张贴公告等途径，将缺陷产品的详细描述、识别缺陷产品的方法、如何召回、后续处理等广而告之。 回收产品，如果产品可移动，可以让消费者将产品交给销售商，如果产品不可移动，则直接从消费者手中回收产品。（3）后续处理。根据情况，可采取产品维修、换货、退货、拆卸再利用、销毁等处理措施。（4）总结经验。主要是总结导致产品缺陷的原因、改进措施，以减少或杜绝类似事件的再次发生，以及评估、改进召回工作[4]。
3 启示
纵观欧盟消费品召回制度，其具有三大特点：以法律体系为基础，以风险管理为核心，以多元主体为力量。
3.1 以法律体系为基础
欧盟以GPSD 为纲，以专用产品指令为目的，构建了涵盖所有消费品的全面、严密、细致、可操作性强的召回法律体系。 这个体系确保了消费品召回工作有法可依。
欧盟法律对欧委会企业与工业总司、 健康与消费者总司，成员国质量主管机构、海关等部门在消费品召回工作上的职责、分工进行了明确，避免推诿，确保部门合作，形成合力，提高工作成效。 欧盟消费者保护法，促使生产商自愿召回缺陷产品，主动履行质量安全主体责任。
与欧盟相比，一方面，我国消费品召回立法比较滞后，《缺陷产品召回管理条例》迟迟未能出台，存在立法空白问题。另一方面，我国法律对质量违法行为的惩处、 对消费者的赔偿力度还没有对企业形成足够的威慑力， 导致企业主动召回缺陷产品的动力不足。因此，当前紧迫的任务是修订和完善我国消费品召回法律体系，夯实我国消费品召回工作的基石。
3.2 以风险管理为核心
从公共管理理论来看， 产品召回是政府对产品质量安全风险采取的一种公共管理。 从操作层面来看，欧盟依托RAPEX 系统开展消费品召回工作。
RAPEX 系统是一个集消费品质量安全风险信息收集、监测、风险评估、风险应对和风险处置为一体的消费品风险管理信息化平台。这个平台的使用，使欧盟在消费品召回工作，快速反应，提高主动性、有效性和针对性。
目前， 我国已初步建立了消费品质量风险信息监测系统， 但风险信息的收集模式以政府主导的自上而下模式为主，今后，需要重视与消费者相关的风险信息监测，加强与医院、司法和保险公司等机构的合作，实现对风险信息收集的闭环管理。 此外，还要不断提高风险评估和风险处置等方面的能力。
3.3 以多元主体为力量
由于质量安全风险的不确定性， 监管对象的复杂性，以及行政资源有限性等原因，欧盟采取政府与市场主体、社会组织共同开展消费品召回工作。
依托RAPEX 系统， 欧盟各个政府部门在消费品召回工作方面，信息共享、执法协作、形成合力。
欧盟政府部门在消费品召回工作上不断地与生产商、检验检测机构、消费者等市场主体，以及媒体、消费者协会等社会主体开展合作， 以弥补监管资源的不足和提高召回工作成效。
对我国而言，在消费品召回工作方面，各部门之间信息共享少，执法互助程度不够高，市场主体和社会主体参与程度有待提高。为此，我国需要通过法律清晰界定政府、 市场、 社会在质量监管中的权力边界、职责。市场监管、海关等政府部门通过简政放权，发挥市场和社会组织的作用，落实各方责任，打造监管合力，积极构建政府、市场和社会三方参与的“质量共治”格局。
