加快我国动植物及产品进口卫生标准体系建设的思考

冯英财 江红旗 李斌 王洪武 杨文友*

（1.中华人民共和国两江海关 重庆南岸区 400061；2.中华人民共和国重庆海关）

1 前言

党的十九届四中全会提出， 应高度重视国家生物安全工作，全面提高国家生物安全治理能力，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系[1]，为新时代海关动植检及食品安全工作指明了方向。我国是一个农业大国， 也是农产品进口第一大国[2]。当前，国外高致病性禽流感（HPAI）、非洲猪瘟（ASF）等重大动物疫病流行发生，新冠肺炎病毒（COVID-19）污染进口冷链食品，管控性检疫性有害生物进境截获率居高不下， 生物安全风险已经成为全人类面临的重大生存和发展的威胁之一。

贸易性动植物及产品多采用OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO 标准和公约，它们虽是国际标准，但不是最先进标准，最适用的标准。 改革开放以来，我国进口动植物及产品检疫检验法律法规日趋完善、 技术规范产品标准较为健全， 但进口卫生标准（Import Health Standard，IHS）体系建设与应用滞后，新公布的《生物安全法2020》第19 条规定国家建立生物安全标准制度， 要求制定和完善生物安全领域相关标准，建立和完善生物安全标准体系，鉴于此，亟待借鉴农牧业发达国家生物安全控制策略， 建设具有中国特色的进境动植物及产品IHS 体系，确保国门安全和生态安全。新西兰是全球首个基于《生物安全法1993》下、最早最全制定IHS 用来管控虫害和有害生物入侵的国家。 在已有工作基础上[3-4]，对新西兰IHS法律地位与作用，管理与程序，动物、植物及其产品基本构成，核心内容和主要特征进行全面研究，比较分析我国进境动植物及产品检疫监督管理制度体系、主要特征和短板差距，提出加快建设我国动植物及产品IHS 需要把握的重点内容和工作推进措施。

2 新西兰IHS 特征

2.1 地位与作用

新西兰《生物安全法1993》[5]规定，任何有生物安全风险的货物进入新西兰或偶然进口新的生物应制定一个IHS 来实施管理。IHS 属强制性法律文件，是进口许可证的组成部分， 是入境货物清关放行前生物安全合格判定的依据。 管控对象包括植物和植物产品，动物和动物产品，食品和生物产品，隔离设施，运输容器等所有进口物品，实现有效风险管理或降低风险。

2.2 管理与程序

2.2.1 管理

初级产业部（MPI）总干事负责IHS 的制修订及批准。按一个国家或地区、一种货物（动物、植物及食品、运输容器等）制定一个IHS 的原则起草制定发布[5]。 同时每一个IHS 有专门条款明确，若新西兰政策调整、 出口国家动植物卫生状况变化以及法律等原因，已发布实施的IHS 可进行评审、修改或作废处理[6]。

2.2.2 程序

①实施风险分析，若分析结果表明通过IHS 规定的措施可充分管理风险时，就决定制定IHS。若属高风险虫害和疫病， 则需对出口国家的动植物防疫检疫系统、运输通道、设施等实施技术性审核。 ②编写发布，MPI 发布IHS 草案或拟定风险管理建议书，广泛征求国内外利益相关方。 ③发布IHS 临时版本， 通报WTO。 ④以新西兰政府名义发布或授权MPI 发布最终 IHS[7]。

2.3 动植物及产品和有关的IHS 构成

2.3.1 活动物

依动物主体（或用途）：水生动物，种（禽）蛋，农场动物，马属动物，实验用动物，宠物，精液和胚胎，动物园用动物，无脊椎动物9 类，72 个IHS。

2.3.2 食品

①动物源性：乳品，食用蛋，蜂蜜和蜂产品，牛羊肉及副产品，猪肉及制品，禽肉及制品，动物性加工食品，水产品，补充食物9 类。 ②植物源性：鲜水果、真菌、食用中药、蔬菜，谷物、籽和坚果，植物性饮料，植物性加工食品4 类，244 个IHS。

2.3.3 林产品

分动物及产品木质包装材料2 大类，5 个IHS。

2.3.4 食用真菌、动物用食品、生物及产品

繁殖块菌和蘑菇菌丝，食用植物种子2 类，5 个IHS。 植物源性动物饲料、鱼食和鱼铒、动物用食品原料、宠物食品 4 类，44 个 IHS。 生物制品、细胞培养物、微生物 3 类，11 个 IHS。

2.3.5 动物源性产品（非食用）

动物源性纤维、毛；皮革和皮；装饰性动物产品3 类，5 个 IHS。

2.3.6 货物进口过程

入境第一口岸、入境口岸隔离和控制性设施、运输动物用容器、有关动物所用设施和水、生物安全处理方法、诊断测试疫苗、消毒剂应用、动物福利等。设施 IHS 标准 4 个， 设施标准 （FS）18 个， 技术标准（TS）2 个，其它标准 3 个。

2.4 核心内容

IHS 标准未依 ISO/IEC 令第 2 部分：2004 国际标准结构与编写导则格式编写。 不同类别货物IHS结构不同，不同类别下的不同品种的IHS 结构也不完全一致，但核心内容基本一致。

2.4.1 动物及动物产品

（1）进口许可与等效性原则。风险较高的农产进口前需获得进口许可。 同时，遵从SPS 等效性原则，以满足风险控制为基本要求，经等效性批准后实施。

（2）资格要求。 动物的出生地、饲养时间、年龄、怀孕畜体限定等， 不同动物疫病以及识别生物风险（动物疫病），出口前隔离检疫（PEI）要求。

（3）PEI 要求。 农场动物、 马等出口前应实施PEI， 其设施应符合输入新西兰动物检疫规定的要求。 已识别风险生物的特定要求，如观赏鱼和海洋无脊椎动物双RNA 病毒感染等18 种疫病， 果蝇无螨虫、培养基中无致病性微生物生长等。

（4）入境口岸生物安全清关。货物随附文件和兽医卫生/植物检疫/检验/处理等证书， 不合格实施退运或销毁、隔离检疫或生物安全检疫处理等处置。检查货物和/或抽取货物样本送实验室检测鉴定等。木质包装材料管控检疫性害虫结果。

（5）进口后隔离检疫（PAQ）。入境后进入隔离检疫设施实施检疫或指定地点检疫（如宠物）。 隔离设施应满足不同动物隔离检疫设施标准（FS）规定的要求。

（6）兽医卫生证书。 兽医卫生证书符合OIE 法典兽医证书章节要求。

2.4.2 植物源性食品

（1）等效性原则、管控性虫害分类控制、处理措施应用、隔离设施要求。

（2）针对具体产品，有不同的特定要求，如装运前要求、运输要求、到达港口检验、生物安全/检疫指令、管控性虫害测试、拦截/检测害虫/污染物采取的行动、生物安全清关、不合格的处置以及生物安全清关后的应急处置等，贸易性和非贸易性食品也不同。

2.4.3 林产品

IPPC 标识、检疫处理方法与结果、虫害控制和/或不同林产品虫害名录。

2.4.4 食用真菌、动物用食品、生物及产品、动物源性产品（非食用）

相似于同源的植物和动物。

2.4.5 隔离检疫设施

临时隔离检疫设施的选址和安全要求， 动植物隔离检疫过程，设施负责人资格，疫病与虫害检测与报告，记录保持，应急计划，废弃物处置，人员培训，内部审核和检疫操作手册等。

综上所述，进口许可、进口货物资格、等效性、货物随附文件、 风险生物特定要求、 入境生物安全清关、入境前或后隔离检疫及设施、兽医卫生/植物检疫证书/检验证书/检疫性虫害名录、 生物安全检疫处理选择构成IHS 的核心内容。

2.5 主要特征

2.5.1 权威性

依《生物安全法》制定，属法律性文件，是进口许可证的组成部分，具有强制性。 导入等效性、风险分析、生物安全管理区、安全适度保护水平等科学先进理念。 IHS 既符合 OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO 标准的要求， 又高于其要求， 经新西兰政府或授权MPI发布。

2.5.2 系统性

依进口过程链条，在检疫准入基础上，从获得进口许可、进口商的责任义务、进口资格，PEI，进口货物随付文件。 通关程序及PAQ，应测试的风险虫害和疫病名录，依据货物进口过程表述系列要求，全面涵盖了进口货物生命周期相关PAQ 设施、 包装容器、水、运输工具或动物福利要求等。

2.5.3 可操作性

进口货物前，经风险分析后，需制定IHS 时，启动制定程序， 针对性极强。 符合 OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO 标准及国家法规本要求， 对已识别出风险虫害和有害生物在PEI 期间和兽医卫生/植物检疫证书中予以表述要求和结果。对疫病、进口前或进口后的隔离检疫、药物处理与治疗、疫苗接种、饲草与运输等要求清晰、具体。 有13 个IHS 还同时发布文件指引，有效指导标准的应用。

2.5.4 及时性

每个IHS 有专门条款明确标准的修订要求[6]。修订及时，IHS2015 版替代了 2014 版，2020 年 6 月1 日又修订发布； 生物安全处理方法 （TR-MPIABTRT）2020 年迄今修订了 3 次；2019 年 COVID-19 全球发生，及时发布鱼类水产品捕获及加工过程COVID-19 污染预防发生等指南和建议。 制定及时，如TR-MPI-ABTRT 标准， 制定实施时间为2017 年（2020 年 7 月 23 日再修订）。

2.5.5 易获取

IHS 可在MPI 网不受限制完全获取， 极大方便货物进境相关方了解使用， 特别是标准文本中的内容涉及的相关方法标准、重要文献，通过链接方式予以关联和打开应用。 IHS 提供了植物检疫官员联系方法或口岸检疫机关联系方式等寻求提供帮助，电子邮件信息沟通，方便快速。

3 我国进口动植物及产品检疫监管特征

3.1 法律法规制度体系健全完善

建立和完善了基于 OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO等国际标准和公约要求的， 以 《进出境动植物检疫法》《食品安全法》及其实施条例为根本，进口食品、水果、饲料、粮食、中药材检验检疫监督管理规章，及进口美国种猪等动物、澳大利亚屠宰（肉用）牛、加拿大冻猪肉、挪威三文鱼等动物及产品，秦国香蕉、智利提子检疫和卫生要求议（协）定书等为基本，以进口猪肉及猪肉制品、进口鳗苗现场检验检疫监管等系列检疫检测技术规范，家禽肉、食用植物油等一批食品安全国家标准、水果等一批农产品质量安全标准为基础的、具有中国特色的进境动植物及食品检疫检验监督管理制度体系，特别是新制定发布的《生物安全法2020》，更加注重生物安全标准体系的建设。

3.2 国门生物安全和食用安全得到保证

我国进境的动物及产品检疫监管制度满足OIE法典、OIE 手册和CBD 公约等的要求， 进境植物及产品检疫监管制度满足IPPC、FAO、CBD 要求；进口食品满足WHO、CAC 要求， 同时也满足一系列双（多）边议（协）定和我国食品安全标准要求，系列检疫监管、检测（鉴定）方法、技术规范是进境检疫检验现场操作指南，用于口岸进境生物安全监管实践，有效防控不合格食品、重大动物疫病、有害生物和虫害输入，保障了我国的国门生物安全和食品安全。

3.3 亟待研究解决的关键问题

涉及种类较多、货值较高、影响较大的进口陆生动物检疫监督管理办法规章尚未制定发布， 进口动物植物产品检测、 监管标准未系统集成， 与新西兰IHSs 建设比较尚存差距，食用农产品大多标准属行业标准（GH/T 鲜葡萄、NY/T 芒果、SB/T 西瓜等），或非强制性（GB/T 鲜苹果、脐橙、鲜荔枝等）或修改更新缓慢（香蕉，1988 等）。 有的检疫技术规范标准法律地位未予以明确，不属于强制性标准。现行检疫监督管理办法仅原则性规定， 口岸现场的可操作性不强，技术标准文本中信息共享和链接不足，系统性较差，导致口岸检疫检测监管执法差异；合格判定标准体系欠缺；进出口货物相关方获取标准文本不方便。亟待借鉴、系统建设符合中国实际的，具有中国特色的动植物及产品IHSs。

4 中国IHS 体系构建思考

4.1 法律地位的确定

参照新西兰《生物安全法1993》及我国《食品安全法》《动物防疫法》相关条款要求，基于《生物安全法2020》要求，在修订《进出境动植物检疫法》及实施条例时，制定进口动物植物及相关产品IHS 构建的专门条款，并明确为强制标准，由国务院发布或批准主管部门授权发布。

4.2 编制原则

遵从科学性、等效性、风险管理、全过程控制等原则， 等效性应用 SPS、OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO等标准和约定，评估确定输出国动物检疫措施。基于风险分析结果， 按不同国家和地区进口一种动植物及产品制定一个IHS。 标准以进口货物和允许国家为主体，以出口国家种养殖场或加工场所、进口前、进口时、进口后全过程检疫监管为主线，规定动植物检疫卫生和食品安全要求。 每一IHS 须明确，因出口国家动物疫病变化、 中国进口政策调整和任何法律原因，我国主管当局有评审、修订和作废IHS 的权利。 保留对出口国家的现场审核和出口前预检的权力等。 适用于动植物及非深加工食品范围。

4.3 IHS 构成与框架

4.3.1 IHS 主要构成

以进口货物/国家为主体、全过程为主线，以进口许可、疫病与虫害和食用安全控制、兽医卫生/植物检疫/检验证书和/或生物安全处理方法等为核心内容， 以进境货物相关过程卫生安全控制为支撑的IHS 架构。

（1）货物/国家主体。 分不同国家/地区的活动物及产品、植物源性食品、加工食品（非深加工）等以及它们的组合分别制定IHS（或FS）。 如IHS 从澳大利亚进口屠宰用牛，IHS 允许国家的樱桃，IHS 允许国家的动物用饲料等。

（2）进口全过程。 按出口国养/种殖场/加工厂、PEI 设施、出口前预检（必要时）、种/养殖场/加工厂运至离境口岸、运输（输入中国指定口岸）、入境口岸检疫、入境后隔离检疫（需要时）、后续监管等全程在标准编制中依序予以规定。 对过境动植物检疫要求也可予以规定（必要时）。

（3）疫病和虫害风险识别和特定要求。经风险分析、参照 OIE、IPPC、CAC 要求，依输出国家与我国签署的检疫和卫生要求议（协）定书及确认的兽医卫生/植物检疫证书/中国食品安全国家标准， 确定风险动植物及产品疫病/虫害种类、要求。 属食源性的动植物产品，确定其食品安全要求。

（4）相关 IHSs 和 FSs。 进境动植物及食品相关组织、人员和设施，包括出口国家兽医/食品/植物检疫体系、兽医/植物/食品主管当局、预检官方动植物检疫要求、与动植物检疫有关的设施、与动植物有关的包装或控制性设施、垫料、饲料、水、国内运输管理、可追溯及生物安全处理方法要求，以及进口商的责任、生物安全检疫处理提供商、生物安全检疫处理方法和IHS 编制规则等。 属食用动植物源食品的，与我国食品安全国家标准有效链接。

4.3.2 IHS 基本框架

依照GB/T1.1 规则[8]，以进口法国种禽为例[9]。标准名称：进口卫生标准-从法国输入中国的种鸡。 框架为前言和引言、适用范围、规范性引用文件、术语和定义、等效性、总要求、已确定风险生物特定要求、兽医卫生证书要求。规范性附录和资料性附录。核心内容和关键过程不得删减。

（1）前言。标准制定修订，删减及变化，参考的国际标准，等效性，归口管理部门，起草单位，起草人员，标准修订发布历史。

（2）引言。为什么制定IHS，追求的目的，其他信息（如有关说明）。

（3）等效性。描述其依据，要求。不符合，但可提出等效性情况及条件。

（4）总要求。 包括，但不限于以下要求，可删减。

（1）资格。如年龄、品种、区域等；（2）出口国家防疫系统；（3）出口前隔离检疫；（4）实验室要求；（5）运输；（6） 指定隔离或临时隔离检疫场所要求；（7）治疗、处理与疫苗要求；（8）其他信息。 如耳标，信息档案， 出口前兽医检查诊断信息等；（9） 随附货物的文件；（10）口岸入境通关；（11）国内运输；（12）入境后隔离检疫与处理和放行；（13）后续监管；（14）文件管理。

（5）已确定风险生物特定要求。 以鸡为例，包括禽流感、新城疫、鸡白痢和禽伤寒、禽支原体病（鸡败血支原体、滑液囊支原体）、传染性法氏囊病、马立克氏病、禽白血病、禽肺病毒病、禽腺病毒病I 群疫病，检测方法要求及结果判定。

（6）兽医卫生证书。 经检疫合格的种鸡，经法国兽医当局官方兽医签发双方协定的兽医卫生证书。

（7）规范性附录

附录 1：FS 种禽出口前隔离检疫（PEI）设施；

附录2：FS 种入境后隔离检疫设施；

附录3：隔离检疫场消毒剂选择；

附录4：生物安全检疫处理方法选择。

（8）资料性补充要素。 如资料性附录，检测/鉴定/试验参考的方法文献。

4.4 具体措施

4.4.1 制定一个国家层面的IHS 编制规划

在实施IHSs 制度体系的前提下， 做好顶层设计，制定发布我国IHS 建设规划，明确IHS 重要意义、指导思想、编写原则、具体内容、编制程序、目标预期和工作推进等， 建设与 OIE、IPPC、CAC、CBD、FAO 标准相符、与新西兰IHS 体系相似的中国动植物及产品IHS。

4.4.2 制定一批IHS 标准

按IHS 编制原则和制定程序，标准框架，内容要求，编制基础、管理、技术、设施等IHSs，如术语和定义，进境动植物源性加工食品分类，缩略语指引，IHS 制定程序，编制要求，第一入境口岸要求等，在此基础上制定每一种货物来自不同国家的IHS。

4.4.3 转化一批IHS 标准

将现行有效的规范性文件、隔离检疫场所要求、监督管理规章转化为IHS。 将双边检疫和卫生要求议（协）定书、确定的兽医卫生/植物检疫/检验/处理证书样本转化为IHS 的核心内容，加快农产品行业或非强制性标准转换为国家强制性标准进程。

4.4.4 集成一批已有标准

引用、集成动物及产品、植物源性食品、加工食品（非深加工）等病原、有毒有害物质、虫害杂草鉴定检测诊断、免疫接种、隔离检疫设施、生物安全处理等标准，全面、系统建成我国动植物及产品IHSs。

4.4.5 建成一个信息化系统

将建成的IHSs 纳入信息化系统管理，引用的法律法规、 技术标准文本进行有效链接或给出获取地址，免费供进口商和出口国家、海关关员及相关部门专业技术人员使用。

5 结论

新西兰IHS 属强制性标准， 法律地位明确，科学、实用、可操作、及时有效、易获取。进口许可、货物资格、等效性、货物随附文件、已识别风险生物的特定要求、入境生物安全清关、入境前和/或后隔离检疫及设施、 兽医卫生/植物检疫证书/检验证书/管控性虫害名录、生物安全检疫处理选择等构成IHS 的核心内容。 应借鉴新西兰IHS 体系，加快构建我国动植物及产品IHS 体系，明确IHS 的法律地位、属强制性标准，阐释了IHS 编制基本原则、构成和框架，提出了加快推进该项工作的5 条措施。