陇南市新一轮农牧民补奖政策实施现状及思考

2021-03-27

甘肃畜牧兽医 2021年2期

（甘肃省陇南市畜牧草原站，甘肃陇南 746000）

1 基本情况

陇南市有天然草场1 112.73万亩，其中可利用草原面积956.69万亩（武都区319.84万亩，礼县144.41万亩，宕昌县135.59万亩，康县115.55万亩，文县101.26万亩，西和县58.66万亩，徽县45.38万亩，两当县20.5万亩，成县15.5万亩），陇南市天然草地占土地总面积的1/4，是重要的生态屏障和农牧民增收的基本生产资料，对维护陇南生态平衡、促进陇南市经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。天然草原的主要分布区，也是贫困人口的相对集中区，以放牧为主的草原畜牧业是农牧民增收的主渠道，由于长期缺乏投入建设，重利用、轻保护，超载过牧，草原畜牧业陷入了畜群数量增长、草原退化、效益下降的恶性循环，农牧民增收的要求与保护草原生态的矛盾日益突出，草原生态面临进一步恶化的趋势，对陇南市乃至长江上游地区生态安全构成了威胁。2011年起国家开始实施草原补奖政策，近年来，陇南市草原植被长势总体向好，草原利用状况有所改善，禁牧区域和草畜平衡区域得到落实。据有关资料统计陇南市草原理论载畜量为88.41万羊单位，2019年底实际载畜量约为95.41万羊单位，较2015年102.19万羊单位总减畜量6.78万羊单位，目前超载率为7.9%，基本达到草畜平衡。2019年陇南市草原植被覆盖度达到94.05%，完成了省定93.8%的目标任务。

2016年6月27日甘肃省草原工作暨新一轮草原生态保护补助奖励政策动员部署会议在兰州召开启动以后，陇南市及时开展了新一轮草原补奖政策落实工作（2019年因机构改革改称为农牧民补助奖励政策落实工作），根据省上核定，陇南市新一轮草原补奖政策禁牧实施面积为132.05万亩，草畜平衡实施面积为824.64万亩，其中草畜平衡区域的草畜平衡年奖励标准为：黄土高原区补助标准2.67元/亩，中央财政年拨付奖励资金为2 201.79万元；禁牧草原的禁牧年补助标准为：黄土高原区补助标准4.62元/亩，中央财政年补助资金为610.07万元，两项合计省上每年下拨陇南市农牧民补奖资金为2 829万元。新一轮草原补奖涉及陇南市农户404 994户。2016—2020年共计下拨农牧民补奖资金14 145万元。

2 第二轮农牧民补奖政策实施情况

2.1 及时启动新一轮草原补奖政策落实工作

为顺利实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，陇南市成立了由分管副市长为组长、相关部门负责人为成员的领导小组，制定了新一轮草原生态保护补助奖励政策实施意见（2016—2020）和实施方案，于2016年8月8日在武都召开了陇南市新一轮落实草原生态保护补助奖励政策动员部署工作会议，对陇南市新一轮草原补奖工作做了全局安排部署，同时向9县（区）印发了陇南市新一轮草原生态保护补助奖励政策实施意见（2016—2020）和实施方案。

随后9县（区）均先后成立了领导小组，制定了实施意见，组织编写了县（区）新一轮草原补奖实施方案，县（区）实施方案均已经通过市级批复，9县（区）也先后召开了县级落实新一轮草原补奖政策工作启动会。

2.2 建立和落实目标责任制

在落实草原补奖政策工作实施以来，陇南市农业部门每年都将草原补奖工作列入考核9县（区）畜牧兽医重点工作之中。2014年起陇南市政府将草原植被盖度指标纳入陇南市经济社会目标管理责任书考核内容，从草原规范化承包、草畜平衡和草原禁牧等方面进行量化考核。

2.3 建立绩效考核及督查机制

对于草原补奖政策的落实，陇南市农业农村局、陇南市财政局及时出台《陇南市落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核办法》（陇财农〔2013〕31号）。陇南市畜牧兽医总站每年都要对9县（区）当年度草原补奖政策落实工作进行全面绩效考核及督查。考核组采取逐条对照《甘肃省落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核评价指标评分表》，经查阅相关资料、实地查看、入户调查等，随机抽取9县（区）的乡（镇）、行政村、草原补奖政策涉及农户，并进行量化评分及通报，9县（区）也对乡（镇）进行草原补奖绩效考核。通过建立绩效考核及督查机制有力地促进了陇南市草原补奖政策的落实工作。

2.4 全面落实了农牧民补奖政策

2.4.1 草原禁牧任务落实到户陇南禁牧草原面积为132.05万亩，仅涉及武都区，包含21个乡（镇）、352个行政村，61 696户。武都区及时制定禁牧实施方案，落实禁牧任务，落实禁牧管护责任制，签订禁牧责任书，制定和落实了巡查和考核制度，通过政府发布禁牧令，划定禁牧区域，核定禁牧面积为132.05万亩，并在明显路段设置了禁牧标牌明确了禁牧草原，使草原禁牧工作得到落实到户，按照新一轮省上确定陇南市4.62元/亩的禁牧补助标准，中央财政年补助资金610.07万元，5年共计拨付3 050.35万元。2016-2020年度禁牧补助资金3 050.35万元已全部发放到户。

2.4.2 草畜平衡制度全面落实 9县（区）及时制定了草畜平衡实施方案，落实草畜平衡任务，划定了草畜平衡区域。陇南市824.64万亩草畜平衡区，共签订草畜平衡责任书66 637份，其中：县（区）与乡（镇）签订134份，乡（镇）与行政村签订1 491份，村委会与农户签订69 545份。通过层层签订草畜平衡责任书明确了合理的载畜量和减畜计划，2016年全市超载畜量为13.78万羊单位，2016-2019年4年间减畜约6.78万羊单位。在此基础上，按照新一轮省上确定陇南市2.67元/亩的草畜平衡奖励标准，中央财政年补助奖励资金2 218.93万元，5年共计拨付11 094.65万元。对落实草畜平衡面积，确认超载牲畜数量，制定了减畜计划并完成年度减畜任务，草原植被恢复生长、实现年度草畜平衡的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一卡通”的方式，将2016-2020年度草畜平衡奖励资金11 094.65万元已全部发放到户。

3 农牧民补奖工作进展

3.1 农牧民补奖政策管理信息系统数据录入工作

2019年度农牧民补奖系统数据计划录入404 994户，截至目前已录入383 384户，完成94.7%。其中：宕昌县、徽县、两当县、康县录入100%，且宕昌县已通过了市级财政账户审核，武都区、成县、文县、礼县已录入95%以上，西和县录入64%；2020年度农牧民补奖系统数据录入工作各县区正在开展。

3.2 农牧民补奖资金发放情况

3.2.1 农牧民奖补资金发放到户情况从督查来看，2020年度农牧民补奖资金均已全部发放到户。

3.2.2 国有牧场大额补奖资金发放情况国有牧场大额补奖资金陇南市涉及成县二郎乡赵坝林场、礼县上坪乡礼县种畜场、武都区前坝牧场三地。成县二郎乡赵坝林场草畜平衡面积14 683.1亩，每年中央补助金额39 203.88元，2016年起已每年全部上缴财政；礼县上坪乡礼县种畜场草畜平衡面积20 6671.4亩，中央财政自2016年起每年拨付草畜平衡奖励资金55.18万元，2019—2020年两年共计拨付110.36万元，目前资金用途县上尚未研究批复，资金仍在礼县畜牧兽医站账户存放；武都区前坝牧场100 700亩，其中：草畜平衡面积80 100亩、禁牧面积20 600亩，2019—2020年中央财政每年拨付草畜平衡奖励资金和禁牧补助资金共计30.9万元，两年共计拨付61.8万元，武都区畜牧兽医站已将2019—2020年度资金全部拨付武都区畜牧草原站（2019年因机构改革单位整体划转至武都区林草局下属单位）。据了解，2019年资金已由区政府研究批复由武都区畜牧草原站使用，主要用于前坝牧场草原保护与建设，2020年度资金用途县上尚未研究批复，资金仍在武都区畜牧草原站账户存放。

4 督查中发现的问题

4.1 宣传力度不够

宣传工作力度不大，大部分县（区）没有深入宣传农牧民补奖的具体政策措施，也没有采取有效措施开展多种形式的专题宣传，工作“无声无色”使中央这一重大惠农举措没有真正做到“入村入户，入脑如心”，直接影响了政策效应的发挥。督查中发现仍然有部分农户不知道农牧民（草原）补奖。

4.2 档案资料不完整、不规范

部分县（区）的档案资料管理不完整、不规范，各项基础数据文本档案没有做到分类归档、装订成册；部分县（区）补奖资金已兑现到户，但落实政策各环节的基础工作资料严重缺失。督查中发现多数县（区）不同程度的存在县上农户信息资料不全。

4.3 到户资金督查遇到的问题

随着银行卡的普及，存折刷新使用频率逐年降低，使用银行卡和手机银行的农户逐渐增多，致使督查中在一卡通存折上不能详细查看资金流水和项目，为督查到户资金发放情况带来了新的困难。

4.4 缺乏工作经费，工作人员不足

机构改革后，原草原补奖工作经费全部划拨至林草部门，而从事农牧民补奖工作的畜牧部门没有专项工作经费，致使工作培训、督查等无法正常开展。

9县（区）普遍存在专职工作人员不足的情况，部分县（区）信息管理员被单位抽调至乡（镇）长期驻点从事精准扶贫工作，致使数据录入工作无人干。有些县（区）信息管理员由于机构改革，人员划转至林草部门，新接手同志对此项工作一无所知，也导致无法正常开展工作。而且各县（区）信息管理员既要录入农牧民补奖信息管理平台数据，还要录入纪委扶贫（民生）领域监督信息系统数据，数据录入工作任务量大，人员严重不足。

5 督查中县（区）反馈的问题

一是部分县（区）建议第三轮农牧民补奖政策由牧区实施比较合适，农区实施一些人工种草、饲草改良等更有利于农区畜牧业发展的项目，并由农业部门负责实施。若农区继续实施农牧民（草原）补奖政策落实工作，建议由林草部门实施，资金由林草部门负责发放，便于林草部门对草原进行统一管理。

二是部分乡（镇）的农牧民补奖资金太少，如文县中庙镇的部分村，户均每年农牧民补奖资金不到1元，还没有登记、造册、张榜公示等花费人工费用的成本高。

6 思考和建议

陇南市草原理论载畜量为88.41万羊单位，2019年底实际载畜量约为95.41万羊单位，较2015年102.19万羊单位总减畜量6.78万羊单位，目前超载率为7.9%，已接近草畜平衡。加之陇南市属于农区，近年来草食畜存栏量逐年减少，大多数都是圈养，很少放牧，所以草原植被恢复良好。因此如果实施第三轮农牧民补奖政策，建议将陇南市全部划为禁牧区域。

机构改革后，原草原补奖工作经费全部划拨至林草部门，而畜牧部门没有专项工作经费，致使工作培训、督查等无法正常开展。