我国林业有害生物联防联治机制发展现状及对策研究

卢修亮,邱立新,高 亮,林 晓,温玄烨,常国彬

(1.国家林业和草原局森林和草原病虫害防治总站,林业有害生物监测预警国家林业和草原局重点实验室,沈阳 110034；2.山东省野生动植物保护站,济南 250014)

近年来,我国林业有害生物灾害多发频发,给森林资源安全和生态建设成果构成较大威胁。其中,尤以松材线虫病、美国白蛾两类重大林业有害生物扩散危害形势最为严峻。近3年,全国松材线虫病疫区数量增加420个,发生面积增长15.4倍,病死树数量增长26.2倍[1]；美国白蛾疫情已扩散到长江南岸,向南扩散趋势明显,且有代数增加风险[2]。松毛虫作为我国分布范围最广的一类本土松树叶部害虫,发生面积已超100万hm2[3],暴发成灾的情况每年都有发生。为有效遏制松材线虫病等重大林业有害生物暴发式传播扩散趋势,妥善处置各类林业有害生物灾害突发事件,各地根据防治减灾工作实际,积极开展联防联治探索实践,取得了一定成效,联防联治机制已逐步形成[4]。但从目前情况看,林业有害生物联防联治机制仍存在一些问题,制约着机制效能的充分发挥。本文结合各地林业有害生物防治生产实践,对比总结国内其他领域联防联治机制建设经验,对林业有害生物联防联治机制进行了理论探索及思考,以期为进一步提高联防联治成效提供借鉴和启发。

1 联防联治机制发展概况

我国林业有害生物联防联治起步较早,主要为防治松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物而设立。1982年9月,原林业部在辽宁省丹东市召开部分省区查防美国白蛾座谈会,对联合查防提出工作要求,标志着我国林业有害生物联防联治工作进入了实践探索阶段[5]。1993年6月,辽宁省锦州市、河北省秦皇岛市及唐山市在锦州市召开了查防美国白蛾联防会,成立了联防小组,制定了联防协议[6],有力地促进了联防联治规范化进程。1998～2004年,由国家牵头组织实施的松材线虫病、美国白蛾、红脂大小蠹、松毛虫等9项国家级工程治理项目,以联防联治机制为先导,以重大或危险性林业有害生物为治理对象,统一规划,共同实施,取得了明显成效。至2004年治理工程项目全部结束时,我国主要林业有害生物成灾率由1999年的7‰降到了5‰[7]。联防联治的这一重要实践,进一步拓宽了林业有害生物治理种类、丰富完善了机制工作制度,联防联治日渐成为我国林业有害生物防治的重要组织形式。为进一步加大联防联治推进力度,国家法律法规、重要政策文件先后就建立联防联治机制作出明确规定要求(表1),江西、浙江、湖北、安徽、福建、陕西等省的防治条例及《黄山市松材线虫病防治条例》(1)黄山市人大常委会.黄山市松材线虫病防治条例.2018.也均就联防联治作出明确规定。

表1 联防联治机制重要规范性文件

截至2019年底,全国已有30个省份参加了省际间联防联治组织,主要为沪苏浙皖赣闽、晋冀豫陕蒙、云贵川渝藏、陕甘宁青新、辽吉黑蒙、川陕鄂渝、京津冀、冀蒙辽、粤桂琼、湘鄂等10个组织,这些组织共同构成了目前全国林业有害生物联防联治的组织框架。各组织中的毗邻省份也根据工作实际加强合作交流,成立了联防联治分支组织。除省际间联防联治组织外,省域范围内毗邻市(县)间也根据工作需要成立了市(县)级联防联治组织,跨区域、跨部门、分层级的沟通协作体系正在逐步建立。目前,各地联防联治组织多依托于地方林业主管部门及森防机构、以“防治领导小组+成员单位”形式组建(图1)。

图1 省级联防联治组织建设情况

我国应急管理组织体系主要包括应急办、防控指挥部、联防联治(控)和联席会议4种具体类型。联防联治(控)作为突发事件发生后但暂未启动应急预案情况下常用的一种应急组织体系[14],在应对突发林业有害生物事件中发挥了一定作用。目前,林业有害生物联防联治在工作内容上以常态化信息通报、技术交流为主；协调主体上以林业主管部门、森防机构为主；防控对象上以重大外来、本土暴发性林业有害生物为主。但在效能上,这种更偏向于常态化管理的联防联治,在战时应急处置时,常因缺乏政府直接领导,部门综合协调功能难以充分发挥。

2 联防联治机制存在的主要问题

2.1 联防联治组织领导力度不够

防治减灾权责不清是组织领导力度不够的深层次原因。从各地情况看,现有的林业有害生物联防联治工作主要由地方林业主管部门及森防机构承担,地方政府参与程度较低,联防联治多停留在林业部门“孤军奋战”的层面。联防联治机制在政府政治权威方面的欠缺,一定程度上造成了联防联治将很难打破行政区划界限和壁垒,区域统筹协调的管理机制将难以有效形成。此外,由于联防联治机制的各成员单位地位平等,上级政府部门又缺乏统筹领导,致使其开展辖区内工作时常各自为政,难免出现推诿扯皮的现象。

2.2 联防联治投入渠道缺失

目前,国家层面用于林业有害生物防治减灾的资金主要有财政部年度下达的林业改革发展资金中的防治补助部分和国家发改委牵头实施的《全国动植物保护能力提升工程建设规划(2017—2025年)》[15]用于基础设施建设的投入两部分,但未包括开展联防联治的专项资金,各地也未将联防联治资金纳入政府财政预算,联防联治难以得到有效的资金支持。近年来,各地根据防控需要成立了不同层级的联防联治组织,但因资金匮乏,多数组织常停留在交流经验、互通情况的层面,统一规划、协同防控、联动指挥的工作格局并未真正形成。

2.3 联防联治目标不明确

从各地签订的联防联治协议看,各成员单位虽然确定了阶段性工作目标,但这个目标常涵盖所有林业有害生物种类,存在覆盖范围过大、防控对象模糊、目标过于笼统等突出问题。防控对象不明确,防治对策就难有针对性,防控目标就难以量化,各项防治工作就难以落实落地。如，北京、天津、河北联合印发的《京津冀协同发展毗邻地区林业有害生物协同防控联动工作方案(试行)》[16],就将实现毗邻地区所有林业有害生物协同防控作为整体目标进行推进,未对重点林业有害生物防控作出明确指标要求,一定程度上影响了防控合力的形成。

2.4 联防联治应急作用未有效发挥

多年来,一些地区对联防联治机制思考不足,把握不准,往往忽视其作为介于政府和部门之间的应急组织[14]的基本特征,仅仅将其定位于类似常态化管理的“联席会议”,未能做到视灾害等级采取相应级别的应急管理措施。“要么不应急、应急就设指挥部”的两极分化问题突出,联防联治应急指挥协调作用难以发挥,应急管理缺位现象明显。2016年以来,先后有云南、四川、浙江、重庆、陕西、吉林、辽宁等7省(市)以成立省级防治指挥部[17-18]的形式应对重大突发灾害,但联防联治常因动员能力不强、措施不够有力而未被充分利用。

3 完善林业有害生物联防联治机制的对策建议

联防联治(控)机制作为我国应对突发事件的重要方式,在公共卫生事件处置、大气污染防治等方面有着广泛的应用。近年来,面对严峻的大气污染治理形势,我国从打破行政区域界线[19-20]着手,从防治整体性出发,将建立重点区域大气污染联防联控机制写入2015年修订的《大气污染防治法》[21],填补了跨行政区域横向联合治理法律层面的空白；2018年以三大重点区域为核心实施的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(2)国务院.国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知.2018.,也对改善地区环境空气质量发挥了重要作用；2019年底新冠肺炎疫情发生后,党中央国务院全面加强疫情防控领导力度,成立了由国家卫生健康委牵头、由32个部门组成的国务院联防联控机制[22],为短时间内形成疫情防控合力、取得抗击疫情重大战略成果提供了有力政治保障。我国林业有害生物灾害与大气污染一样具有发生范围广、扩散性强、治理手段综合的特征[23],而重大新发突发植物疫情、传染病又同属于国家生物安全的范畴,可以说,它们在管理策略和防控手段等方面有诸多相似之处。因此,在开展林业有害生物联防联治中,可以借鉴它们在强化组织领导、压实防控责任、抓好重点区域防控的先进经验。下一步,为进一步完善联防联治机制,应重点从以下几个方面着手:

3.1 加强联防联治组织领导

按照《中华人民共和国森林法》[24]要求,严格落实地方政府在重大林业有害生物灾害防治中的主体责任,建立责任明确的联防联治工作机制。开展跨区域重大林业有害生物联防联治,须进一步提高领导层级,着力打破行政区域界线,建立由各地方政府与更高级别政府的相关职能部门组成的联防联治领导小组[25]。领导小组建立后,应充分发挥综合协调职能优势,重点在制定联防联治协议和总体实施方案、确定防治工作任务和责任分工、部署推动联防联治项目实施和考核评估验收、编制项目整体总结报告等重要事项上发挥主导作用。

3.2 加大重点区域联防联治支持力度

优化完善防治减灾资金各因素配置结构,探索建立常态化、稳定的中央和地方联防联治资金投入机制。国家层面应新增经费或在林业有害生物防治补助资金中适当安排资金,用于支持国家级风景名胜区、重点生态功能区等区域重大林业有害生物联防联治。省级财政部门、林业主管部门也应对省内联防联治予以补助,保障联防联治有序开展。同时要按照《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》[26]要求,制定出台有利于联防联治项目入库、动态实施的政策措施。

3.3 强化联防联治目标管理

依据《中华人民共和国生物安全法》[8]《中华人民共和国突发事件应对法》[27]有关规定,明确联防联治应急处置适用范围,制定应急处置技术标准,明晰适宜开展联防联治的林业有害生物属性,结合地区森林资源状况和有害生物灾害发生实际,科学确定联防联治主要防控对象,合理制定量化可考核目标任务。建立健全目标管理工作制度,完善目标指标分解机制,统筹做好整体性指标与各地区指标、各部门指标衔接工作,加快建立目标一致、分工合理、权责清晰、协同高效的工作格局。加强联防联治目标考核力度,强化考核结果综合运用,加快形成以目标考核促进联防联治取得实效的长效机制。

3.4 完善联防联治项目储备制度

实施联防联治项目储备,应着重加强对项目前期准备、审核入库、绩效评价、检查验收等关键环节的管理。参与联防联治项目申报的各地林业和草原主管部门、财政部门应加强协作配合,共同做好项目前期统筹谋划,在充分研究协商基础上,明确立项依据、建设内容、实施期限和范围、投资估算和绩效目标等内容。审核入库中,省级林业和草原主管部门、财政部门应按照《中央财政林业草原项目储备库入库指南》[28]要求,对各地申报的项目进行严格审核把关,将符合条件的项目择优筛选排序、整合优化后,纳入项目储备库,动态滚动实施。联防联治实施过程中,应按照《林业改革发展资金管理办法》[29]预算绩效管理要求,实行全过程预算绩效管理,保障资金使用效益。

4 结语

近年来,受经济全球化、气候变化和我国森林健康状况欠佳等因素综合影响,松材线虫病等重大林业有害生物持续扩散、危害严重,外来入侵有害生物也在不断增多[30],本土有害生物暴发成灾时有发生,防治减灾形势愈加复杂严峻。加快推进防灾减灾救灾体制机制改革,健全属地管理体制[31],完善联防联治机制,健全灾害应急管理体系十分必要。多年来,围绕联防联治机制,各级林业部门、森防机构进行了多方面探索,积累了丰富的实践经验,但由于缺乏统筹规划和顶层设计,我国林业有害生物联防联治机制仍存在一些短板,亟需从加强组织领导、加大项目资金支持、完善协调联动工作制度、厘清夯实防治责任等方面突破发力。