联合国维和行动处置突发公共卫生事件法律问题

邱 雷,黎银军,饶 伟

(1. 军事科学院军事科学出版社，北京 100842；2. 解放军疾病预防控制中心生物安全科，北京 100071；3. 空军军医大学基础医学院军事医学伦理教研室，西安 710032)

2021年是中国恢复联合国合法席位50周年，也是我军参加联合国维和行动31周年，我军被国际社会誉为“维和行动的关键因素和重要力量”[1]。我军维和分队在任务区面临自然环境恶劣、公共卫生条件差、疫病众多等威胁，通过健全和完善传染病防控等相关法律规定，有效处置多次突发公共卫生事件。

1 突发公共卫生事件对维和行动卫勤保障的影响

突发公共卫生事件，特别是重大突发新发传染病疫情会对维和任务区造成巨大的健康危害，需要维和分队立即采取各种有效措施予以处置。

1.1 维和任务区公共卫生条件维和任务区通常是刚刚结束武装冲突的地区，公共卫生基础设施较为落后。维和卫勤人员不但要保障维和人员的身心健康，还要防止公共卫生系统进一步恶化[2]。维和特派团主要部署在非洲和中东地区，主要传染病包括疟疾、登革热、拉沙热、埃博拉病毒病、流感、肺结核、乙型肝炎、艾滋病、梅毒、利什曼病和日本脑炎等[3]。

1.2 国际关注的突发公共卫生事件《国际卫生条例(2005)》(以下简称IHR)是应对突发公共卫生事件的重要国际法规，明确“国际关注的突发公共卫生事件”(以下简称PHEIC)及其对策建议等。IHR将世界卫生组织(以下简称WHO)管理的疾病范围扩展为对人类构成或可能构成严重危害的任何疾病或医疗状况，这使WHO能够对突发的公共卫生事件做出有效的反应[4]。WHO共宣布过6次突发公共卫生事件，分别是2009年的H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非利比里亚和塞拉利昂的埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年刚果(金)埃博拉疫情和2020年的新冠肺炎疫情[5]。

1.3 联合国维和行动面临的突发公共卫生事件挑战近年来，埃博拉疫情和新冠肺炎疫情是两个对维和行动产生严重危害的突发公共卫生事件，对联合国维和行动卫勤保障构成巨大威胁。

1.3.1 埃博拉疫情 埃博拉病毒病是一种急性传染病，病死率高达90%。疫情期间，与患者或死者有过密切接触的人员会有较高的感染风险[6]。2014年，西非暴发大规模埃博拉病毒病后，联合国加强有效的现场组织和行动，确保对埃博拉危机做出快速、有效、高效和一致的响应[7]。当时部署有我军维和分队的利比里亚、马里、达尔富尔、南苏丹和刚果(金)任务区都是埃博拉肆虐的地区[8]。2018年，埃博拉病毒病又在刚果(金)北基伍、南基伍和伊图里省暴发，此次疫情一直延续到2020年，对部署在南基伍省的我军维和分队造成巨大威胁。

1.3.2 新冠肺炎疫情 2020年全球暴发新冠肺炎疫情，联合国业务支助部根据WHO的指南制订并执行相应卫勤保障计划，联合国和平行动部向部队派遣国发布疫情防控的协议和程序，对轮换部队进出新冠肺炎疫情影响的国家提供指导，包括推迟部分维和分队的轮换，强化隔离救治和工作组织、供水和卫生设施、废物管理和通风设施等。

2 联合国维和行动应对突发公共卫生事件的法律建设现状

随着联合国维和行动的快速发展，人员和物资的跨国流动必不可少，为任务区防控外源性公共卫生隐患带来巨大挑战。国际社会对于维和行动公共卫生治理法律体系及其工作机制的建立、完善仍在缓慢而艰难的探索过程中。

2.1 联合国应对突发公共卫生事件面临的国际法问题IHR是国际法中关于突发公共卫生事件防控机制的核心，向联合国成员国提出应对突发公共卫生事件的各项义务，违约可能会产生国家责任[9]。然而国际法是“软法”，在强制执行力方面存在局限性。即使有国家或个人在合作防控的过程中违背相关规则，也不会被采取相应的强制措施。因此，任务区的国际卫生合作法律机制处于边缘地位，影响应对突发公共卫生事件的效果和效率。

美国不但长期拖欠联合国会费和维和摊款，在2020年全球抗击新冠肺炎疫情最紧张的阶段，还宣布退出WHO，直接危害联合国维和行动抗击新冠肺炎疫情的行动。2021年2月26日，联合国安理会通过第2565号决议，要求冲突各方进行“人道主义停火”，以便于维和任务区全面、安全、不受阻碍地获得援助，开展新冠肺炎疫苗接种[10]。然而，在该倡议通过后将近六周，由于缺乏经费和足够的疫苗，安理会无法采取后续行动，导致“新冠肺炎疫苗实施计划”进展缓慢[11]。

2.2 我军维和分队处置突发公共卫生事件法律建设现状国家和军队制订的法律、法规、规章和预案，为我军维和分队处置突发公共卫生事件提供坚强的法律制度保障和具体的依据和指导，但是部分法律规范存在着不协调、不适应、不好用的问题。由于突发公共卫生事件的应对涉及多层面和多维度，立法的滞后性仍然存在[12]。另外法规中数量最多的是各类行政法规、军事规章和规范性文件，位阶普遍较低，系统化程度不高，容易造成一些机关越权制订法规或者上位法与下位法之间产生冲突、矛盾、不衔接的问题，不利于维和分队处置突发公共卫生事件[13]。

我军维和分队高度重视处置突发公共卫生事件，事先制订了防疫和应急预案。在当地出现疫情后，借鉴国内的救治和防控经验，制订疫情防控措施，向维和特派团提出一系列疫情防控建议并被采纳。维和分队不仅加强自身防控，开展营区管控、集中隔离、定时消毒、分批就餐等防疫制度，还与中国大使馆以及特派团相关部门开展联防联控。

3 加强维和行动应对突发公共卫生事件法律保障的建议

通过新冠肺炎疫情，可以看出，维和任务区唯有解决好卫生领域相关国际法规则执行力不强、国际合作不协调、东道国公共卫生能力薄弱等深层问题，并在任务区标准操作规范(SOP)中制订统一的公共卫生治理框架，才能真正消除突发公共卫生事件防控的障碍，才能从根本上化解公共卫生危机给任务区带来的灾难[14]。

3.1 联合国和WHO发挥主导作用近年来，国际社会在WHO的领导下，多次顺利解决突发公共卫生事件疫情危机。因此，应当高度重视其在全球公共卫生合作中的力量，坚持在WHO框架下加强传染病防控国际合作。应对复杂的突发公共卫生事件，有时候需要超越传统的单一机构和单一机制，同时还应当注重整体的协调配合。

联合国安理会的决议具有国际法效力，可以引导和扩大国际社会对突发公共卫生事件的反应。通过施加压力促成停火，以促进重大突发公共卫生事件的处置和预防。敦促成员国协调和指导关键医疗器材的生产和交付，例如检测套件和防护装备，以供卫生系统薄弱的国家使用。呼吁任务区优先考虑在难民营和流离失所者定居点等卫生条件较差的地方提供筛查和测试能力。促进测试和监视措施，以限制病毒在联合国特派团内部以及在部队派遣国中传播[15]。联合国维和特派团要严格落实WHO处置突发公共事件的指南和准则，包括选择和使用合适的救治手段和药材以及个人防护装备，重视正确穿戴和脱卸个人防护装备，并且在使用后对医疗场所、器械和防护装备进行严格的消毒净化处理。

3.2 我军进一步健全维和行动卫勤保障法规支撑体系在新冠肺炎疫情防控过程中，由于缺乏应对突发公共卫生事件的规范性文件，导致各维和分队应急措施执行方式不明确、标准不统一、宽严不一致。我军也应该根据国内外有关法律法规，对涉及维和行动卫勤保障的各种配套法规规章等法律保障体系，进行进一步完善和及时修订更新，加强我军维和分队处置突发公共卫生事件的立法，构建起严密的应对突发公共卫生事件的法律体系。拥有立法权的有关军委机关部门应当因地制宜地进行立法调研，开展制订我军维和分队处置突发公共卫生事件的军队规范性文件工作。全国人大和有关国家机关应当加强为维和分队处置突发公共卫生事件的规范性文件制订工作提供指导，提高立法水平。

还应通过示范法律制订、集中培训以及立法咨询等，为我军遂行联合国维和行动处置突发公共卫生事件立法工作提供法律技术力量支持。对军队参与联合国维和行动的现行法律法规进行认真梳理，对《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例》等法律法规进行修改完善，细化相关法律制度，增强处置突发公共卫生事件的实效性和可操作性。处置突发公共卫生事件的专业性非常强，涉及公共卫生与预防医学、临床医学以及生物医学等专业知识，而且还需要部队管理、政治工作和后勤保障等部门共同配合。因此，应强化军内多部门联动共同推动突发公共卫生事件的法制建设，发挥专业机构和专业人员作用，坚持依法防控和科学防控。

3.3 联合国维和分队与任务区各方强化合作与国际公共卫生法制体系接轨、积极参与国际公共卫生应急法制建设是我军维和分队需要认真考虑的问题。一方面需要密切关注并借鉴其他部队派遣国的公共卫生应急法律法规的发展经验，另一方面应该深度参与联合国和WHO的公共卫生应急合作协议，加强国际公共卫生安全合作。维和分队要确立卫生防疫人员和特派团法律人员的日常联络机制，实现突发公共卫生事件和法律法规处置、约束、管理、善后上的全方位对接[16]。

维和分队可以建立突发公共卫生事件预警标准，对于规模较小的传染性疾病，可以自行决定公开，同时东道国媒体协助进行信息发布，指导公众进行防护[17]。对于规模较大的突发公共卫生事件，可以建立及时报告制度，维和分队向特派团或战区卫勤部门及时报告，卫勤部门必须在规定时间内作出是否授权的决定并反馈给维和分队，并按照规定进行处置。