党内法规实施后评估标准的类型化构建——以省级党内法规作为考察对象

相比2013年的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”），2019年9月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》分别对省级党内法规的制定权限和备案审查进行了细化规定。根据2019年新修订的《制定条例》第11 条、第12 条规定的省级党内法规制定权限，可以把省级党内法规划分为执行型、创制型以及试验型三种不同类型。不同类型的省级党内法规，其制定内容和功能定位也不一样。功能不一样，对地方党建和经济社会影响也就不一样，这也就意味着很难用统一的评估标准去评估省级党内法规的文本质量和实施效果。

在理论层面，不少学者认识到党内法规质量影响着运用法治思维和法治方式治党管党，也影响着党的领导核心作用的发挥。①参见叶正国：《习近平新时代党内法规质量思想研究》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5 期。至于如何评估党内法规的立规质量和实施效果，不同学者分别从党内法规的立规前后不同阶段②参见管华：《党内法规质量评估标准研究》，《学习与实践》2017年第7 期。、制定程序③参见秦前红、庞慧洁：《地方党内法规制定质量研究——以制定程序为中心的考察》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1 期。、可操作性④参见汪全胜、黄兰松：《党内法规的可操作性评估研究》，《中共浙江省委党校学报》2017年第3 期。、评估要素⑤参见王建芹、王钰：《党内法规实施后评估类型化研究》，《理论与改革》2019年第4 期。、“文本—行动—观念”⑥参见朱璇、黄大熹：《地方党内法规实施后评估指标体系的构建》，《理论探索》2020年第4 期。等方面提出了不同的评估标准。在实践层面，湖北、四川以及福建等省份已开始了地方党内法规评估的经验探索①例如，近年来，湖北省委出台的《党内法规贯彻执行情况检查考核和评估指标体系》、四川省委出台的《省委党内法规实施评估办法(试行)》以及福建党内法规评估中心对《福州市“马上就办，真抓实干”若干规定（试行）》实施后所做的评估报告，这些地方实践都丰富了地方党内法规实施后评估理论和实践。。不过，从党内法规评估的评估对象来看，目前省级党内法规存在不同的类型，并且每一种功能定位也不一样。区别于对党内法规单独的文本质量或者实施效果的评估，本文结合省级党内法规建设实践经验，试图提出党内法规文本质量和实施效果之外的基于不同功能类型的评估标准体系，通过明确不同省级党内法规的功能类型，进一步设定相应的重要性评估标准，并有针对性地检测党内法规的立规质量和实施效果，不断提升党内法规制度体系建设水平。基于此，本文在厘清省级党内法规实施后评估的法理基础上，进一步论证省级党内法规的不同功能类型，最后构建相应的评估标准体系。

一、党内法规实施后评估的法理基础

（一）形成完善的党内法规制度体系

与国家法律一样，体系性是党内法规制度建设的内在要求。②参见韩强：《论加强党内条例体系建设》，《理论探索》2019年第5 期。近年来，随着地方法治理念的提出和不断论证③参见于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，《法学家》2020年第4 期。，地方党内法规建设不断深入发展，理论界逐步认识到地方党内法规建设对推进党内法规制度建设体系的重要意义。④参见周悦丽：《地方党内法规制度建设的理论与实践研究》，《党内法规理论研究》2019年第2 期。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确把“形成完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。⑤参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第4 页。2016年12月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中强调，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系。⑥参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年6月26日。2017年10月，党的十九大报告中进一步提出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”⑦习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第68 页。。作为党内法规建设的重要组成部分，省级党内法规也应该加强制度体系建设。要使得省级党内法规形成制度体系，则需对省级党内法规开展评估。省级党内法规评估、清理和建设共同构成形成完善的党内法规制度体系的三项任务，其中，省级党内法规评估是构建党内法规体系的前提条件。⑧参见杨云成、张希贤：《构建党内法规体系的三项任务》，《理论探索》2015年第1 期。

形成完善的党内法规制度体系，最主要体现为两个方面：一方面在制定内容层面，要按照党章、党的组织制度、党的领导制度、党的自身建设制度以及党的监督保障制度（以下简称“党内法规的‘1+4’制度体系”）的要求，确保党内法规各领域之间要成制度体系；另一方面在规范效力层面，省级党内法规不得与党章、上位党内法规以及规范性文件相抵触。与此同时，省级同位党内法规之间也不得相互冲突。为了检测省级党委是否在中央的授权范围内制定省级党内法规，省级党内法规是否与党章、上位党内法规和党内规范性文件抵触相，省级党内法规之间是否存在相抵触、相冲突的规定，需对省级党内法规制定权限、内容、程序等进行有效评估。只有通过评估省级党内法规的内容，才能在效力位阶以及具体内容层面判断省级党内法规与党章、中央党内法规、中央党内规范性文件以及同位省级党内法规之间是否成体系。

（二）掌握党内法规执行实效

按照法理学的一般原理，法律制定后需要注重实效。制定党内法规的目的在于从严治党、依规治党。为了发挥党内法规的实效，就必须切实严格执行党内法规。习近平总书记指出：“法规制度的生命力在于执行”⑨中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第88 页。。“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”①参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年6月26日。省级党内法规制定后在纸面上产生了规范效力，如何保障省级党内法规能够得到切实执行，使党内法规纸面上的有效性转变为行动中的实效性是省级党内法规制定后的重要任务。通过开展省级党内法规评估，充分发挥评估的监督和评价功能，有助于推进省级党内法规得到切实执行。与此同时，省级党内法规的执行情况和实施效果如何，是否取得预期目标和产生经济社会效益，也需要建立相应的评估指标体系。

2019年新修订的《制定条例》第11 条明确规定中央党内法规要依靠省级层面配套制定相关实施细则去执行。从这个意义上讲，省级党内法规的实施效果关系到中央党内法规在地方的落实情况，评估省级党内法规执行实效也反映了中央党内法规在地方的落实情况以及普通党员遵规守规的情况。因此，有必要在制度层面确立一套评估体系来评价省级党内法规的实效。通过评估不仅可以了解省级党内法规执行情况，也有助于维护党中央的集中统一领导和权威。此外，新修订的《制定条例》还明确规定省级党委可以根据本地实际制定地方配套党内法规。省级层面出台党内法规主要是为了回应和解决地方党建过程中面临的实际问题，至于问题解决情况如何、党内法规执行情况如何、是否发挥了一定的经济社会效益，这都要求加强省级党内法规实施后评估标准体系建设，如此才能准确定位省级党内法规修订或清理的方向。

（三）党内法规自我发展的现实需要

党内法规制定后并不意味着永久不变，它总是随着社会的发展演变而不断发展。这一点和法律的社会属性类似。马克思曾说，“法律应该以社会为基础，法律是社会共同的，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的体现，而不是单个人的恣意横行。”②《马克思恩格斯全集》（第6 卷），人民出版社1961年版，第291-292 页。这也就是说，随着社会物质生产方式的变化以及现实利益关系的变化，法律也会发展变化。同样，随着党的领导干部和普通党员的执规和守规意识的提高、基层党组织的执行力和凝聚力的增强、人民群众的期盼不断提高以及党的作风建设和组织建设等方面的新问题不断出现，党内法规应适应社会发展实际进行修订和完善。而如何确定修订和完善的程度以及范围，则需要构建一套完整的评估体系。评估是现代社会进行自我批评的一种工具。借助评估，不仅可以了解和干预预期效果，而且还可以了解非预期效果，为社会反思提供了经验基础。

从省级地方立法经验来看，地方立法的僵硬性与灵活性之间的矛盾始终存在，而如何缓解这对矛盾则需要采取评估手段。实践经验表明，只有对地方立法后开展评估，才能不断完善和更新地方法律制度。③参见上海市行政法制研究所：《地方立法后评估制度研究》（调研报告），《政府法制研究》2008年6月。同样，在党内法规建设过程中，省级党内法规的僵硬性与地方经济社会发展的动态性之间也存在一定的矛盾。省级党委在制定党内法规后，如何使省级党内法规适应基层党组织的建设和提高基层党组织战斗力和凝聚力，需要对省级党内法规的实施情况开展评估。评估的目的在于把旧的工作制度适度修改，同时把新的社会经验、新的工作做法吸纳到省级党内法规修改和完善之中。通过评估可以有效缓解省级党内法规的僵硬性与地方经济社会发展动态性之间的矛盾，从而使省级党内法规主动适应地方社会发展实际。省级党内法规得到更新完善，促使中央党内法规不断修订和完善，进而不断提升党内法规制度体系建设水平。

加藤对家人的情思甚笃。他委托小石川念速寺举行葬仪，该寺常在日记中出现。根据井上圆了的记录，“加藤老博士的小孩逝去时，使念速寺举行葬仪，故同寺平素幸好与加藤老教授亲密往来”[注]井上圆了：《加藤老博士に就きて》，《东洋哲学》第22编第8号，1915年8月，第1页。 。当时念速寺的住持为近藤秀岭，担任加藤家的佛教法事。近藤住持是教理学者，“是在东京真宗大谷派(作者注：东本愿寺派)寺院中的佛教学者，大致把握俱舍、唯识、华严、天台等教理”[注]井上圆了：〈加藤老博士に就きて〉，《东洋哲学》第22编第8号，1915年8月，第2页。 ，与一般住持不同。

二、省级党内法规的功能类型

从评估学的角度看，评估标准体系构建涉及评估主体基于什么评估目的对什么开展评估。因此，要有效确定评估标准必须首先对评估对象作出区分和选择。当前，省级党内法规建设实践中存在功能不同的党内法规类型，如何构建省级党内法规实施后的评估标准体系，需要准确区分省级党内法规的不同类型。

按照马克斯·韦伯对法律类型学的概括，法律可以分为形式理性法律、实质理性法律、形式非理性法律、实质非理性法律。①参见[德]马克斯·韦伯：《法律社会学》，康乐、简慧美译，广西师范大学出版社2011年版，第218-259 页。这种划分结合了不同历史条件下的法律在一定社会环境下所发挥的实质功能情况。“功能”一词本身是社会学的范畴，强调的是社会结构中各个系统和要素之间相互配合的运行状态。按照美国社会学家默顿的中层理论，结构影响功能，功能塑造结构。②参见[美]罗伯特·k.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，译林出版社2015年版，第106-195 页。正是因为在某种社会结构塑造下才产生某种功能，而不同类型的功能定位需要结合特定的结构。这也就是说，如果考察不同类型党内法规的功能定位，应该结合省级党内法规制定过程中的权力结构。

通过对中央和地方立法分权结构历史的考察，发现中央与地方的立法权限划分正逐步实现规范化和法治化。③参见封丽霞：《集权与分权:变动中的历史经验——以新中国成立以来的中央与地方关系处理为例》，《学术研究》2011年第4 期。在党内法规建设领域，应结合立法实践中的央地关系权力结构去分析地方在党内法规建设方面的目标定位。在此基础上，才能准确区分不同类型的省级党内法规。

从我国地方立法的实践经验来看，早在新中国成立初期，毛泽东同志就曾提出要处理好中央和地方两个积极性的问题，“在我们这样一个国家，应该充分发挥中央和地方两个积极性。应当在巩固中央统一领导的前提之下，给地方更多的独立权，让地方办更多的事。”④毛泽东：《毛泽东选集（第5 卷）》，人民出版社1977年版，第275-276 页。同样，党内法规建设也要充分发挥中央和地方两个积极性，这与我国的立法体系相似。按照我国《立法法》第73 条的规定，地方在贯彻执行中央的法律过程中可以根据本地实际制定地方配套性法规。地方立法对于中央立法而言可以发挥具体实施、补充完善、实验创新以及自主调节的功能和作用。⑤参见田成有：《地方立法的理论与实践》，中国法制出版社2004 版，第109-111 页。这也就意味着不同的地方性法规，其功能和作用也不一样。根据现行《立法法》有关地方立法权限的规定，可以把地方立法分为执行、创制以及试验三类不同的地方立法类型。⑥参见孙波：《试论地方立法“抄袭”》，《法商研究》2007年第5 期。

同样的是，在省级党内法规建设中，也可以根据省级党内法规在党内法规建设中的制度定位、功能发挥的具体情况划分不同类型的省级党内法规。结合2019年新修订的《制定条例》第11 条和第12 条的规定，省级党内法规可以进一步划分为不同类型的党内法规：一是为贯彻执行中央党内法规作出配套规定，也即省级执行型党内法规；二是履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责，也即省级创制型党内法规。此外《制定条例》第12 条还规定了省、自治区、直辖市可以在中央的授权范围内先行制定党内法规，这类党内法规被称为省级试验型党内法规。⑦值得注意的是，2017年中央授权武汉、成都等7 个副省级城市和省会城市党委在基层党的建设、作风建设方面试点制定地方党内法规，这类党内法规可以称为副省级城市和省会城市党委制定的试验型党内法规。

（一）省级执行型党内法规

党内法规的生命力在于实施。党内法规的实效需要依靠严格执行党内法规来体现，省级制定党内法规的重要目标之一就是执行中央党内法规，因此，省级层面为执行中央党内法规而制定的规定可称为省级执行型党内法规。相比中央党内法规而言，省级执行型党内法规具有以下几方面的特征：一是内容更加具体。通常而言，位阶越高的党内法规的规定相对更加原则和抽象，主要是对党建各方面作出的一些方向性和原则性规定。相反，位阶较低的省级党内法规主要是为执行中央党内法规而作出的相对具体的实施规定。例如，为执行《中国共产党问责条例》（2019），中共湖北省委制定的《湖北省实施〈中国共产党问责条例〉办法》（2017）对问责情形和责任条件等方面都做出了具体规定。二是易于操作。这集中体现为省级层面为执行中央党内法规制定了相关的配套监督保障措施，能够直接针对执行过程中的相关具体问题作出明确规定，为具体执行人员提供直接依据。三是在法规名称上易识别。通常而言，省级层面为执行中央党内法规而制定的执行型党内法规的名称都带有“实施”字样，因而易识别为省级执行型党内法规。例如，《河北省党内廉政建设责任制实施办法》（2011年）、《湖北省实施〈中国共产党问责条例〉办法》（2017年）、《湖北省实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》（2016年）等，都属于地方执行型党内法规。

省级执行型党内法规的功能定位在于贯彻实施中央党内法规。中央制定党内法规之后需要地方贯彻实施。而省级层面贯彻实施中央党内法规需要省级党委统筹协调，其中最重要的统筹实施方式就是制定省级执行型党内法规。一方面，之所以要制定省级执行型党内法规，是因为省级党委在推进基层党组织建设、管理和教育党员、密切联系群众等方面具有属地优势，能够结合实际吸纳地方党建经验，并在不违背中央党内法规的基本前提下制定切实可行的措施推进中央党内法规在地方实施。另一方面，也必须看到，中央党内法规制定后并不意味着能够自动实施。而各地在实施中央党内法规的过程中总是有各自的实际，并且与地方执行国家法律一样，省级层面执行中央党内法规也需要相应的组织保障、资源供给以及制度支持。而省级制定执行型党内法规是为了结合本地实际确定执行中央党内法规过程中所需要的组织资源、责任制度，从而为中央党内法规在地方的落地执行提供良好的制度环境。

（二）省级创制型党内法规

与地方立法一样，省级党委也可以根据本地经济社会发展的实际情况和党建实践制定省级党内法规。这类省级党内法规是省级党委为履行领导职责所需，因而属于省级创制性党内法规。相比中央党内法规和省级执行型党内法规，省级创制型党内法规具有以下几方面的特点：一是融入了地方特殊情况。相比省级执行型党内法规而言，省级创制性党内法规所要解决的问题更加具有地方性，因而省级党委在制定本地党内法规时通常会在首条提出“结合本地实际”。因此，如何把“本地实际”融入省级创制型党内法规制定过程中是省级党内法规建设的重点内容。例如，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖北省党政机关公务用车管理办法》（2018年）就结合湖北省公务用车的管理、经济社会发展的实际情况对本省的公务用车问题作出了具体规定。二是问题导向鲜明。由于各地经济社会发展情况不一样，各地党委对经济社会发展的领导方式、党建力度等方面也都存在差异。在全面从严治党的伟大实践中，各地党委要面临和解决的问题也不尽相同。面对各自要解决的问题，结合中央的要求和地方群众期盼，省级党委往往根据解决实际问题的需要创制一些省级党内法规。

省级创制型党内法规的功能定位主要在于解决地方面临的实际问题。中央党内法规是对全党的一些普遍性问题进行规范解决，侧重解决“面”上的问题，而省级党内法规侧重解决本地“块”上的问题。①参见宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018年9月27日。从实践层面看，真正负责对基层党组织的活动和党员行为进行监督、管理和教育的主体是地方党委。地方党委对基层党组织的活动和党员的行为具有属地管理责任。因为从信息传递的角度来讲，省级党委对属地党组织的活动和普通党员的行为规范比较了解，能够及时发现基层党组织的活动和党员行为出现的问题。尤其是在贯彻落实中央的决策和部署层面，省级党委能够及时了解基层党组织活动和党员行为的偏差，并且制定相应的规范进行解决。有规可依是解决地方党建问题的前提和关键。在实践中，为了解决属地党建过程中出现的一些普遍性问题，省级党委在职权范围内制定创制性省级党内法规，目的是为了发挥党内法规的规约作用，规范基层党组织的活动以及党员行为，逐步促使基层党组织改善工作作风、密切联系群众，不断提高基层党组织的战斗力和凝聚力。

（三）省级试验型党内法规

由于在中央层面制定统一的党内法规的条件还不成熟，而地方党委在长期的工作实践中逐步形成了一套稳定的工作方式和方法，并且这些工作方式和方法逐渐被实践证明是可行的和管用的，为了把这些工作方式和方法上升为制度性规定，省级党委可以根据中央的授权先行制定地方试验型党内法规。相比省级执行型党内法规和创制性党内法规，试验型党内法规具有以下几方面的特点：一是在内容层面上中央没有规定。由于在内容层面中央没有明确规定，因此，在效力位阶上就不存在与中央党内法规相抵触的问题。二是侧重对基层党建经验的提炼。省级试验型党内法规来源于基层党建实践。基层党建实践是省级试验型党内法规立规的源泉。由于基层党建经验具有典型性和可复制性，所以值得在制度层面予以提炼和总结并加以确认。三是省级试验型党内法规上升为中央党内法规的条件还不成熟。由于省级试验型党内法规只是在局部试行，其实施效果怎么样需要后续评估和确认，只有当省级试验型党内法规的实施条件成熟时才能逐步上升到中央的统一规定，因此，省级试验型党内法规在普遍适用性方面相对较弱，并且其实施期间具有一定的周期性。

试验型党内法规的功能定位在于总结和提炼地方党建过程中的先进经验。按照矛盾的普遍性和特殊性的关系，普遍性寓于特殊性之中，特殊性包含了普遍性。同样，这种事物矛盾的演变规律也存在于制度成长和发展的过程中。从历史的维度来看，新中国成立以来，我国现行的许多成熟的制度都是在一些地方逐步实践得来的，例如，家庭联产承包责任制、经济特区制度、自由贸易试验区制度，等等。而在立法层面，地方立法的先行实践也为国家法律的出台提供了很多可复制的制度经验。可以说，从试点到总结经验再到推广，这种渐进式的立法经验已成为中国特色社会主义法治建设的重要经验。同样，如何发现地方党建过程中的普遍性矛盾并加以制度提炼是省级试验型党内法规的重要任务。省级试验型党内法规的发展路径应该是“实践—经验总结—实践”，循环往复、周而复始。只有在实践中不断反复检验才能提炼和总结党建过程中面临的普遍矛盾和相应的解决办法，进而为把相关经验上升为中央的统一规定提供现实基础。

综上所述，当前省级党委制定的党内法规有不同的类型，并且每一种类型的功能定位也不一样。不同类型地方党内法规的功能发挥情况是省级党内法规实施后评估的重要内容，由此不同省级党内法规的评估不能用同一个标准来评估。这也就决定了，省级党内法规实施后评估需要根据不同功能类型的省级党内法规有针对性地设置评估标准。

三、省级党内法规评估标准构建

明确不同类型省级党内法规的功能定位是为了科学有效地确立评估标准。评估标准是省级党内法规实施后评估的重要工具，确立评估标准是科学合理进行评估的前提和基础。省级党内法规实施后评估既要从形成完善的党内法规制度体系角度设定基础性评估标准，也要根据省级党内法规的功能定位有针对性地设置相对重要的评估标准。所谓基础性评估标准是指任何类型的地方党内法规都应该遵循的标准。如果不遵循这些基础性性评估标准，省级党内法规将丧失其存在的依据和意义。基础性评估标准的设定体现为一种回溯性评估，主要针对省级党内法规实施过程中所反映的制度建设质量问题进行评估。区别于基础性评估标准，重要性评估标准是指不同省级党内法规之间相互比较之后，结合各自的功能定位在评估指标权重赋值方面的突显标准，它必须突显不同省级党内法规类型的功能定位和价值导向。

（一）省级党内法规的基础性评估标准

根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11 条的规定，党内法规的备案审查主要包括政治性、合法合规性、合理性以及规范性，这在制度层面确立了地方党内法规备案审查以及实施后评估的基础性标准。

首先，是政治性标准。党内法规作为党的意志的体现，它只能姓“党”，必须具有鲜明的政治性。同时，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规也必须要有鲜明的政治性。习近平总书记指出，每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。①参见中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34 页。政治性是党内法规的“魂”。②参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2 期。作为中共中央的组织延伸，省级党委的党内法规制定权来源于中央的授权③参见王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年第5 期。，省级党内法规制定必须维护中央的集中统一领导和权威。省级党委只有在中央的授权范围内制定地方党内法规才能坚持正确的政治方向。因此，省级党内法规建设必须把政治性摆在突出位置。任何省级党内法规实施后评估必须按照政治性的标准去设定评估指标。评估指标要着重体现省级党内法规在实施过程中是否有违党章和党中央的路线、方针和政策，同时着重评估省级备案审查机构是否按照中央的要求建立、备案审查机构与制定机构是否建立联动机制，等等。

其次，是合法合规性标准。加强省级党内法规制度建设是形成完善的党内法规体系的重要方面，而形成完善的党内法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。完善的党内法规体系是坚持依规治党的前提，而坚持依规治党是依法治国的关键。①参见王若磊：《依规治党与依法治国的关系》，《法学研究》2016年第6 期。省级党内法规实施后需要在社会中与国家法律、地方性法规和中央其他规范性文件并轨运行，才能统筹协调全面依法治国与全面从严治党的关系。为使省级党内法规与国家法律、地方性法规以及其他规范性文件的调整范围和对象不发生冲突，保障各类规范之间能够平稳有效地运行于社会之中，充分发挥各类规范的功能，应在省级党内法规实施后及时评估其合法合规性。省级党内法规实施后的合法合规评估要把评估地方党内法规是否违背宪法和法律的基本规定作为重要方向，同时要确定重要党内法规作为评估对象并设定硬性评估指标，以保障宪法的权威性和整体性，从而统筹推进依法治国与依规治党。

再次，是合理性标准。按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的规定，合理性标准重点评估省级党内法规的内容是否适应形势发展的需要、是否可能造成重大负面影响以及是否违反公平公正原则。习近平总书记指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”②中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第57 页。而制度好与坏往往涉及相关价值判断，在具体规定层面体现为一些义务性和权利性的内容规定是否符合全面从严治党的基本要求。尤其是，省级党内法规的规定是否与现行的法律基本原则和理念相冲突，是否超出了普通党员所能接受的范围上线，是否违背了一般的社会公正观念，等等，这些都是合理性评估的内容。只有通过进行合理性评估才能保证地方党内法规朝着良善的一面发展。当然，对省级党内法规实质性内容的合理性评估又涉及不同类型党内法规的功能定位，因此合理性评估标准的设定需要结合不同类型党内法规的功能定位进行审慎判断。

最后，是规范性标准。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规和国家法律一样具有规范性。同样的是，省级党内法规与地方性法规一样也要具有规范性。如果不具有规范性，不仅影响到省级党内法规的普遍适用，也影响到地方党内法规的权威性。因此，任何省级党内法规实施后评估都要按照法律的规范性去设定相关标准。设定规范性评估标准是为了使地方党内法规能够向法律那样持续发挥制度的规约作用，尤其是在责任分配层面需要重点评估，这涉及党内法规的严肃性和权威性。此外，省级党内法规的规范性集中表现在立规语言、逻辑、技术以及编排体例等方面，因此，在这些方面都需要构建相应的评估指标进行检测，以准确反映地方党内法规的规范性程度。

（二）省级党内法规的重要性评估标准

在整体上阐释三种类型省级党内法规的基础性评估标准后，还应对三种不同类型省级党内法规实施后评估标准进行“两两比较”，并尝试在层次上划分各自相对重要的评估标准，也即各自的评估侧重点。具体来看，省级执行型党内法规相比省级创制型党内法规而言，其功能定位在于执行中央党内法规，确保中央重要党内法规在本地得到贯彻落实，由此实效性评估是其评估的重点。省级创制性党内法规相比省级试验型党内法规而言，其功能定位在回应和解决地方党建中面临的实际问题，因此，回应性评估是其侧重点。而省级试验型党内法规相比省级创制性党内法规而言，其功能定位在总结和提炼地方党建中的经验做法以上升为制定性规定，由此省级试验型党内法规实施后是否可以上升普遍的制度规定是其评估的侧重点。

1.省级执行型党内法规的实效性评估

省级执行型党内法规是在中央党内法规的基础上进行的细化规定，其实施效果如何直接关系到中央党内法规在地方的落实和执行情况，因此，省级执行型党内法规实施效果评估标准的设定应该严格按照中央对地方的要求设置相应的评估标准，其评估标准应全方位展现中央党内法规在地方的实施情况。于省级执行型党内法规而言，其功能定位在于贯彻执行中央党内法规，由此，其实施效果的评估有利于发现实施过程中与功能定位相偏差的执行行为，保障省级党内法规的实施能够符合制定时的功能定位。具体来看，省级执行型党内法规的实效性评估主要围绕执规和守规两个层面，执规层面侧重评估地方执行中央党内法规是否存在偏差、是否选择性执行中央党内法规以及是否变通执行中央党内法规等；守规层面侧重评估党员对省级执行型党内法规是否严格执行、是否逃避党内法规的惩罚、是否维护党内法规的制度权威，以及领导干部和普通党员的遵规守规意识是否提高、领导干部带头执行和维护中央党内法规的意识是否增强等内容。这些具体内容都需要构建相应的评估指标进行量化评价。

2.省级创制性党内法规的回应性评估

回应性评估主要是针对省级党内法规是否有助于解决问题进行评估，因此，主要是针对省级创制型党内法规。省级创制性党内法规是否回应和解决了地方党建中的问题是回应性评估的重要方向。地方党建中到底哪些问题通过法规制度的方式已经解决、有无必要重新制定或修订相关条款、哪些条款在实践中有争议，这些都是省级创制性党内法规回应性评估需要重点考虑的内容。省级党委根据本地实际制定的党内法规应突出针对性和指导性。习近平总书记指出：“制度不再多，而在精，在于务实管用，突出针对性和指导性 。”①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第18 页。因此，地方党内法规制度建设应注重回应和解决现实问题。怎样判断省级创制性党内法规是否回应和解决了地方党建中的问题需要开展回应性评估。省级创制型党内法规在制定过程中融入了地方特色，该如何把握地方特色的内容并评估其回应性是省级党内法规回应性评估的重要内容。具体来看，一方面要评估省级党内法规所要解决的问题是否具有地方特殊性。具体评估创制性党内法规是否真正考虑了地方实际、省级创制性党内法规执行起来是否存在困难、省级创制性党内法规是否对地方党建问题具有针对性、地方党建问题是否因地方创制性党内法规得到解决等；另一方面还要评估省级党委在制定党内法规过程中是否过度融入了自己的地方特色，评估其是否造成地方本位主义和保护主义等不良影响。

3.省级试验型党内法规的可行性评估

省级试验型党内法规制定的前提是地方党建中的一些经验做法已经取得了普遍认同或者产生了良好的效益，在形成制度规范后进行评估主要针对具体条款的先行实施是否符合实践发展以及上升为中央的统一规定的条件是否成熟，这主要涉及省级试验型党内法规的可行性评估。省级试验型党内法规主要是对地方党建过程中形成的一套比较成熟的工作做法的制度总结。在内容层面，省级试验型党内法规在很多方面与现行党内法规都不一样，因此，评估省级试验型党内法规制定的可行性具有十分重要意义。对省级试验型党内法规的可行性评估主要关注省级党委试验制定的党内法规在现实当中的典型意义。尤其是省级党委试验制定党内法规是否能够在党建领域具有创新带动作用。具体来看，一方面，要分析地方经验是否具有典型意义。也即省级试验型党内法规能否反映全国党建过程中的普遍性问题，如果能够反映还需要总结试验过程中出现的新问题，在评估其试验意义的同时还需要评估通过立规解决新问题的可能性和局限性。另一方面，省级试验型党内法规还需要关注上升为中央党内法规的条件，评估地方成熟经验中哪些可以及时上升为制度、哪些需要延缓试验周期。

当然，上述评估标准主要是通过“两两比较”的方式得出省级不同类型党内法规设定评估标准的侧重方向，但每一种类型省级党内法规的评估标准划分并不是绝对的。实际上，实效性评估在创制型地方党内法规和试验型党内法规也重要，同样回应性评估对于省级试验型党内法规和省级执行型党内法规也具有重要意义。因此，具体某类省级党内法规的评估标准只是一种“理想类型”的划分，每一种类型评估标准主要考虑到了不同省级党内法规的功能导向。

（三）省级党内法规评估标准体系的类型化构建

如前所述，由于不同类型的省级党内法规的功能不同，因此在设置评估标准时应该有所侧重。而如何实现评估标准的侧重导向，可以在评估实践中借助评估权重的技术手段进一步实现评估的目标导向。实践中，层次分析法是确立评估权重时经常要使用的方法。层次分析法的基本思想是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素相互比较，然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各元素的权重。①参见彭国甫、李树丞、盛明科：《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》，《中国软科学》2004年第6 期。因而在评估实践中，基础性评估标准和重要性评估标准下面的指标项目确定应多方面参考不同元素，并进行相互比较后确定作为评估指标项目。而在指标权重赋值技术层面，三类不同省级党内法规可以通过德尔菲法②德尔菲（Delphi）法是一种综合多名专家经验与主观判断的方法，该法自20世纪60年代由美国兰德公司提出以来，被广泛地应用到各个领域的综合评价实践中。其基本环节是“专家评价—主观赋值—结果反馈—修正指标—合理设定”。参见徐蔼婷：《德尔菲法的应用及其难点》，《中国统计》2006年第9 期。确立基础性评估标准和重要性评估标准的权重比值，两者合在一起可构成每一种类型的评估标准体系。如果把评估权重指标总数设定为100%，为了突显每一种类型省级党内法规的功能导向不同，可通过德尔菲法确定40%的基础性评估标标准和60%的重要性评估标准。③需要说明的是，这里百分比是针对总体指标项目的数量来估计的。也即，这里60%的重要性评估标准指在每一类型总体的指标数量中有60%的指标是针对不同类型党内法规的功能导向设定的。其中基础性评估标准是三类省级党内法规必须遵循的共性评估标准。而确定重要性评估标准的具体指标项目，也可依平均赋值法④平均赋值法是指对各种二级指标权重进行均衡设定。本文据此初步构造了重要性评估标准的指标项目的权重标准。当然，重要性评估标准的指标项目不限于上述列表所示，而随着实践的发展以及评估者逐步认识指标体系在初步运用过程中带来的问题，基础性和重要性的评估指标体系的权重也需要不断进行调整和修正。因而党内法规评估过程中的指标体系具有开放性。确定不同指标项目的权重值（见表1）。

表1 省级党内法规评估标准体系的类型化构建

四、结 语

随着2019年新修订的《制定条例》的出台，省级层面党内法规制定权限得到进一步明晰。省级党内法规实施后如何设置相应的评估标准去衡量省级党内法规的制定质量和实施效果不仅有助于诊断省级党内法规建设中的问题，也有利于全面从严治党向纵深发展。从央地关系的角度看，地方党内法规建设是党内法规制度体系建设的重要组成部分，加强省级党内法规实施后评估既是党内法规制度体系建设的需要，也是了解和掌握党内法规执行实效的重要手段，同时也是党内法规自我完善和发展的重要动力。按照《制定条例》的规定，省级党内法规可以分为执行型党内法规、创制性党内法规以及试验型党内法规，其功能定位分别是执行中央党内法规、解决地方实际问题、总结提炼地方党建经验。相应地，省级党内法规实施后评估应在坚持基础性评估标准的基础上，根据不同省级党内法规的功能分别设置相对重要性评估标准，也即省级执行型党内法规应侧重实效性评估，省级创制型党内法规应侧重回应性评估，省级试验型党内法规应侧重可行性评估，而在评估项目确定和指标权重赋值方面可分别参照使用层次分析法、德尔菲法以及平均赋值法，最终基础性评估标准与重要性评估标准相组合构成省级党内法规实施后评估标准的类型化构建。