韩国野生动物保护的立法规制及经验检视

一、引言：野生动物保护进入新时期

新型冠状病毒肺炎自2019年12月爆发以来，迅速席卷全球。截至2021年1月12日，全球新冠肺炎（COVID-19）累计确诊病例超过9 122 万例，累计死亡病例超过194.8 万例。①世界卫生组织：《世界卫生组织新型冠状病毒实时数据》，http：//covid19.who.int/，2020年1月12日访问。研究表明，新发传染病事件以人畜共患疾病②世界卫生组织（WHO）将人畜共患疾病定义为：人畜共患疾病是动物与人类之间自然传播的一系列传染病。人畜共患疾病传播的最大风险发生在人类——动物的相交点，途径是人与动物、动物产品（如肉、奶、蛋）和/或其环境的直接或间接接触。为主（占比60.3%），其中大多数（占比71.8%）起源于野生生物，并且随着时间的推移而显著增加。③参见凯特·E.琼斯、妮基塔·帕特尔、马克·利维、亚当·斯托里加德、黛博拉·巴尔克、约翰·吉特曼、彼得·达萨克：《新兴传染病的全球趋势》，《自然》2008年第451 期。人畜共患疾病引发公共卫生风险和生态安全风险，危害全球生物安全。对野生生物的非法交易、滥捕滥猎、乱用乱食是导致人畜共患疾病产生的重要因素。因此，以法律形式保护野生生物，限制人与野生生物的接触渠道，既满足维护生物多样性和生态系统平衡的要求，也能从源头上有效控制人畜共患疾病的爆发，具有公共卫生风险防控和生态安全风险防控的双重意义。十三届全国人大常委会第十六次会议于2020年2月24日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。该决定从全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全三个方面对野生动物保护管理进行调整规范，严厉打击非法交易、食用野生动物等行为，为健全我国野生动物保护法律制度做了示范指引，体现了国家正确处理人与野生动物之间关系，努力切断传染类疾病传播途径的坚定决心，也标志着我国野生动物保护进入新的历史时期。

韩国在对抗人畜共患疾病、保护野生动物的历程中，同中国有相同的境遇，既有维护生物多样性、对野生动物进行保护和利用的需求，也有基于2015年中东呼吸综合征①奥斯曼·达尔、理查德·科克等研究者于2016年在《国际传染病杂志》中发表论文，认为2012年开始流行的中东呼吸综合征（MERS）在东部非洲和中东的骆驼种群中流行，形成人畜共患疾病。后的公共卫生治理、生物安全风险防控方面的需求。因此，自1961年颁布第一部《狩猎法》以来，韩国已构建以《关于野生生物保护及管理的法律》为核心的、由《生物多样性保护和利用法》《自然环境保护法》《环境影响评价法》《关于海洋生态系统保护及管理的法律》等多部法律及其施行令和施行规则，以及地方自治法律文件组成的较为健全的法律体系。在此过程中，韩国加入了《生物多样性公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《保护迁徙野生动物物种公约》等国际公约和国际协定，确立了较为先进和科学的立法理念，不断推动野生动物保护法律体系的纵深并进。

二、韩国野生动物保护的立法规制

韩国野生动物保护法律体系，在《生物多样性公约》等相关国际条约、国际公约的指引下，以《关于野生生物保护及管理的法律》为核心，由《生物多样性保护和利用》《关于海洋生态系统保护及管理的法律》等多部法律进行衔接和补充，加上地方自治团体依据当地实际情况而制定的一系列地方法律文件，实现三级联动，促进韩国野生动物保护和管理工作的顺利开展。韩国野生动物保护立法经历了初成期、发展期和调整期三个阶段。当前，韩国在国际公约、国际条约的指引下，立足本国国情制定了配套的国内法律，形成了具有国际视野的多层级、全方位的野生动物保护法律体系，推动了韩国野生动物保护事业有序发展。

（一）初成阶段：20世纪60年代至80年代

日本殖民地时期，韩国已经存在涉及野生动物保护的规定《狩猎规则》。它以日本1892年《狩猎规则》为蓝本，自1912年9月30日开始施行，根据韩国本土生态情况几经修订，在一定时间内作为韩国野生鸟兽保护的法律依据，起到有限的保护作用。1945年，大韩民国政府成立后，韩国重启立法与修法之路。1961年12月31日韩国制定并施行了实质意义上第一部关于野生动物保护的《狩猎法》。该法规定与狩猎有关的事项，以确保野生鸟类的保护和繁殖及其正确使用，对狩猎的方式、保护区的设置、狩猎证和狩猎区的申请和管理、野生鸟类的进出口和人工繁殖进行规定，明确禁止用危险方法进行狩猎。随后颁布的《狩猎法施行令》和《狩猎法施行规则》对建立保护区的相关内容作进一步补充，对野生鸟类等野生生物的进出口申请程序进行完善。《狩猎法》沿用的是日本《狩猎规则》的理念，以限制狩猎活动为主要手段，兼附少量针对野生鸟兽的保护措施（如对野生鸟类的进出口和人工繁殖的规定），虽然保护的深度和广度有限，但仍意味着韩国开始实行野生动物法律的保护。

1967年3月30日韩国制定并施行《关于鸟兽保护和狩猎的法律》，要求首尔市市长、釜山市市长和道知事必须按照农业和林业部规定的标准制定鸟兽保护计划，设置鸟兽保护区，并对狩猎的类型、数量、范围、时期和方式进行系统性的限制或禁止。1983年7月1日修订施行的《文化遗产保护法》第2 条，将“古迹”的定义扩大，把具有重大历史和学术价值的动物（包括其聚居地、繁殖地）、植物（包括原产地）等作为文化遗产进行保护。另外，在此期间韩国陆续推动或加入《国际植物保护公约》《保护迁徙野生动物物种公约》等野生生物保护的国际公约，逐渐搭建起以《关于鸟兽保护和狩猎的法律》为主的野生动物保护管理制度。

该时期韩国的野生动物保护立法具有落后性、限制性的特点，一方面，受日本殖民地遗风影响，以保护鸟兽为主，保护范围窄，保护手段有限，另一方面，虽然确立了鸟兽保护区制度，立法理念由单纯的规制狩猎活动转向保护环境和野生动物，但基于当时社会经济条件和全球大环境的限制，法律文本只提供了简单的保护框架，未考虑到相关利益者权利的保障，在实际操作中受限严重。因此，在20世纪80年代，韩国民众多次提出“保护和繁殖野生鸟类并防止对人的生命财产的伤害”“保护野生鸟类和猎人的利益”“修订鸟类保护和狩猎的法律法规”等请愿，要求加强对野生动物的保护之外，要切实考虑到猎人和保护区居民等其他相关利益者应有权利的保障。①参见韩国法制处：《民事请愿栏》，https://www.moleg.go.kr/，2020年10月1日访问。

（二）发展阶段：20世纪90年代至21世纪初

20世纪90年代后，韩国经济高速发展，民主化进程加深，个人权利的诉求不断增加，伴随国际社会对维护生物多样性和保护生态平衡意识的增强，野生动物保护制度迎来了高速发展的契机。韩国陆续加入和批准《生物多样性公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《卡塔赫纳生物安全议定书》《粮食和农业植物遗传资源国际条约》《拉姆萨尔国际湿地公约》等多个国际公约和国际条约，并据此进行本土化立法，《野生动植物保护法》《湿地保护法》《自然环境保护法》《农业遗传资源保存、管理和使用法》等应势陆续出台，地方自治团体亦开始登上立法舞台，积极推动地方野生动物保护法律文件的制定。韩国野生动物保护立法呈现井喷式增长。

1991年12月31日制定并颁布的《自然环境保护法》强调对生态系统和物种的保护，防止物种灭绝。该法第4 章“野生动植物的保护”中对特定野生动植物保护和濒危野生动植物的国际贸易做了专门规定，要求除非事前或者法律许可或批准，任何人不得捕获、收集、移植、加工、出口、分发或储存特定的动植物，使用濒危野生动植物加工产品的行为必须获得法律许可。

1993年6月11日制定并颁布的《环境影响评估法》、1997年12月31日颁布的《关于独岛等岛屿地区生态系统保护的特别法》、1999年2月8日颁布《湿地保护法》等从环境保护的角度制定了对野生动植物的相关保护措施。

2004年2月9日制定并颁布的《野生动植物保护法》旨在通过系统保护和管理野生动植物及其栖息地来防止野生动植物灭绝，并促进生物多样性以维持生态系统的平衡，确保动植物共存的良好自然环境。该法整合了分散、重复的野生动植物保护相关规定，进行科学化的梳理，是韩国第一个专门的野生动植物保护法律文本，确立保护和利用野生动植物的基本原则，对一般野生动植物、濒危野生动植物及其以外的野生动植物、特殊野生动植物保护区、生物资源保护机构、狩猎管理和相应激励惩罚措施进行系统性规定，是韩国野生生物保护管理法律制度的里程碑。2005年2月10日，《野生动植物保护法》的施行令和施行规则相继生效，从法律意义上确认了国家、地方政府、所有公民对于野生动植物保护的责任。

2006年10月4日颁布的《关于海洋生态系统保护及管理的法律》、2007年8月3日颁布的《农业遗传资源保存、管理和使用法》从海洋生态系统和农业遗传资源的角度作出了维护生物多样性的相关规定。

根据以上法律，地方自治团体有义务将物种保护制度化，需要制定并维护市、道等地区保护条例。因此，以1981年7月25日京畿道第1297 号《野生鸟类进出口许可条例》的制定为契机，韩国地方自治团体开始因地制宜制定不同程度、不同侧重点的地方性法律文件。截至2021年1月12日，韩国地方自治团体制定的关于野生生物保护的现行法律文件（规则、条例等）共282 个，推动生物多样性和生态平衡的保护和相关利益者权益的保护。如2004年5月11日仁济郡第903 号《仁济郡野生动物损害赔偿条例》，规定受害者可以就野生动物对农作物造成的损害直接向地方损害赔偿委员会申请赔偿。2005年8月11日睦州郡第1706 号《全北道睦州郡野生动物保护条例》对如何支持野生动植物保护团体、保护濒危野生动植物以维持自然生态的平衡做了较为详细的规定。然而，韩国地方自治团体制定的法律文件，是根据当地实情对国家法律的补充和具体的实施办法，相对于完整的法律而言，立法较为琐碎，大多具有较强的针对性。如《江原道华川郡关于野生动物造成的损害赔偿和救济条例》和《京畿道防止野生动物损害小组支持条例》，仅规定了野生动物损害的赔偿范围、赔偿对象及申请程序。但部分地区也设置有框架完善、内容翔实的地方条例，如《京畿道军浦市保护濒危物种等野生生物和促进生物多样性的条例》和《世宗特别自治市野生生物保护和管理条例》。

这些法律的制定，使韩国形成了国际—国家—地方三路并进的系统性野生动物保护法律体制，在全球层面上积极进行理论交流和国际合作，在国家层面上不断建立、完善、维护相应法律制度，在地区层面上有侧重点地加强对地区特性的生物物种保护和管理，并开始对野生动物损害赔偿作出具体规定。

（三）调整阶段：21世纪20年代至今

21世纪以来，随着社会危机的不断加深，以人畜共患疾病为代表的突发公共卫生事件频发，全球生态保护的理念发生转变。《生物多样性公约》缔约方大会第14/34 号决定中，将生物安全纳入2020年以后的全球生物多样性框架。这意味着，除保护生态平衡、维护生物多样性的传统视角外，生物安全治理和公共卫生风险防范业已成为野生生物保护的重要考量。韩国开始调整野生动物保护的立法理念，以应对未来可能的生物安全危机。

一方面，韩国强化维护生物多样性、保障生态平衡的理念，继续完善相关立法。2010年4月23日颁布的《渔业资源管理法》、2011年7月25日颁布的《农业和渔业生命资源保护、管理和使用法》，对管理和保护农业和渔业生命资源进行系统规定，确保农业和渔业生命资源的多样性，增强产业的竞争力，促进农业和渔业、农村及国民经济的可持续发展。2012年2月1日颁布的《生物多样性保护和利用法》，规定《生物多样性公约》的执行事项，促进国际合作，以保护生物多样性和生物资源的可持续利用。2011年7月28日颁布的《关于野生生物的保护和管理的法律》，是对《野生动植物保护法》的全文修订，旨在通过系统保护和管理野生生物及其栖息地来防止野生生物灭绝，促进生物多样性，维持生态系统的平衡，使人与野生生物和谐共存。此次修订在标题中将“保护”调整为“保护和管理”，将野生动植物调整为野生生物，扩大了保护范围。

另一方面，韩国对野生动物由“资源保护和利用”向“加强福利和管理”转变，增加了生物安全治理和公共卫生风险防范的内容。《关于野生生物的保护和管理的法律》是韩国野生动物保护法律体系的核心部分，自2011年颁布后，短短9年历经18 次修订，内容丰富，涵盖面广。现行《关于野生生物的保护和管理的法律》由6 章73 条加附则组成，一是从人类视角出发，关注动物的资源利用与管理、相关人员的权利保障，二是从动物视角出发，强调了动物福利和动物保护，体现了现代野生动物保护立法的先进理念。如第8 条明确规定了禁止虐待野生动物，不得以致使其疼痛、伤害的行为虐待野生动物；第12 条将野生动物致损的预防和赔偿以法律形式确认等。值得一提的是，韩国于2014年3月14日在该法中新增第五节野生动物的疾病管理内容，将动物防疫的生物安全和公共卫生需求写进法律。韩国野生动物的疾病管理制度，参照人类传染病防治制度，涉及预防制度、报告制度、救治制度、管理制度，有一套完整的体系。如该法第五节第34 条之三要求建立野生动物疾病控制基本计划，建立预防和早期发现野生动物疾病的报告系统，建立和实施针对每一种野生动物疾病的应急措施，进行野生动物疾病的诊断、调查研究，收集和分析有关野生动物疾病的信息和数据等。第34 条之十对野生动物的预防接种、检疫、进出口、屠宰和尸体处置进行了限制性规定，尽可能避免人畜共患疾病的发生。 2020年11月27日修订的《关于野生生物的保护和管理的法律》的执行规则新增第31 条之四，规定了处理野生生物的方法，如捕获的野生生物具有法律规定的疾病，应按照规定用埋葬、焚烧等方法处理尸体，并采取措施防止对周围环境的污染。

三、韩国野生动物保护立法的多元化理念

韩国野生动物保护立法具有清晰的立法目的：维护生物多样性，保护生态环境和生态平衡，促进人与野生动物和谐共存。基于此，它结合经济效益、社会伦理和生物安全的导向，引入了多元立法理念。

（一）“利用—保护—管理”的平衡理念

纵观野生动物保护的历史，韩国对待野生动物也是从“资源利用”到“保护管理”的循序渐进的过程。《生物多样性公约》明确要求国际社会要“意识到生物多样性的内在价值”，单纯将野生动物作为经济产品进行功利性商业性的保护不足以满足社会对生态科学的需求。保护与利用之外，也需考虑到对野生动物的积极管理。因此，韩国逐渐调整法律，从狩猎限制到野生动植物保护再到野生生物保护和管理，从整个自然系统的构成和进化的角度关注野生动物和人类之间的有机联系，达到对野生动物的合理利用、全面保护、有效管理的平衡。

实际上，该理念也是学界人士和普通民众关于野生动物保护的认知不断加深和逐渐转变的产物。早期韩国也存在野生动物的利用与保护之争。有学者认为，应该重点探讨“如何将野生动物视为资源或产业，将其进行识别和控制，进行有效利用，而不是仅仅作为保护对象对待”①朴国原：《日本野生动物的管理方法》，《京畿论坛》第3 卷第2 期，2001年7月，第127 页。；“要充分、有效利用野生动植物资源，根据野生动植物栖息地的潜力和空间价值进行分类，制定有效的野生动植物栖息地应用政策”②张来益：《通过对野生动植物栖息地潜力和空间进行分类来制定政策方向》，《环境修复与绿化》第18 卷第1 期，2015年1月，第10 页。。也有学者认为，“保护野生动物，是基于环境伦理的需求，对濒危动物要尽可能以保护为主，实现生态民主”③安坤勋：《恢复稀有濒危物种的必要性及其对策》，《文学与环境》第8 卷第1 期，2009年6月，第25 页。；“动植物已成为国家重要的生物资源，而不仅是狩猎对象。保护野生动植物的需求正在增加，必须对野生动植物进行合理有效保护”④张仁豪：《美国野生动植物可持续保护法律制度研究》，《美国宪法研究》第24 卷第1 期，2013年4月，第327 页。。但面对新时期野生动物侵权事件频发、人畜共患疾病屡袭的局面，有学者提出，“改进野生动植物管理综合政策，实现多部门联动，做好野生动物管理职能的协调与整合”⑤朱相弦：《野生动物管理职能的协调与整合》，载《首尔公共行政协会会议论文集》，首尔公共行政协会2012年版，第633 页。；“要转变观念，与动物有关的风险管理的研究需要在共生方面反应灵活和多样化的价值，而不仅限于利用、实现其特定价值，也要改进野生动物的风险管理系统，保障生物安全”⑥尹益俊：《野生动物风险管理的系统改进计划——从人与动物可持续共存的角度出发》，《环境法律与政策》第25 卷，2020年9月，第32 页。。笔者认为，野生动物资源一直伴随人类社会的起源与发展，大多数国家对此采取的是加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针。然而，进入风险社会之后，如何协调人与自然的关系，减轻人畜共患疾病等生物安全风险对人类的生存和发展的威胁是处理野生动物资源的必要考量。基于野生动物保护进入了新的历史时期，坚持“利用—保护—管理”的平衡理念符合时代要求，在规范利用、保护优先、严格监管的前提下，需要加强对野生动物的综合管理：一是动态化管理，通过快速、系统的野生生物基础状态调查，制定和实施保护对策，建立系统的野生动物名录和档案并及时更新等；二是全周期管理，设置野生动物疾病管理制度，对野生动物疾病的信息和数据进行记录和分析，严防人畜共患疾病的发生，并对野生动物的利用实行全链条精细化的严格规制，禁止野生动物的非法交易；三是预防性管理，应充分考虑到野生动物可能的危害，从动物疫病管理、野生动物的检验检疫、外来入侵物种的预防和管制等方面考虑，建立野生动物风险管理机制。

（二）尊重动物生命、保障动物福利的理念

韩国考虑到人类和野生动物是相互依存共享生态系统的关系，在制定法律时，确认了尊重动物生命，保护动物福利的原则，专门设置禁止虐待野生动物的条款（《关于野生生物的保护和管理的法律》第8 条）和野生动物疾病救治的内容（《关于野生生物的保护和管理的法律》第34 条之四）。韩国《动物保护法》第3 条⑦韩国《动物保护法》第3 条规定，任何人饲养、管理或者保护动物，必须努力遵守下列原则：（1）保持动物原有的习性和身体的原形，使动物能够正常生活;（2）使动物免于饥渴或缺乏营养;（3）使动物能表现正常的行为而不感到不适;（4）使动物免于痛苦、伤害和疾病;（5）使动物免于恐惧和压力。规定了动物保护的基本原则，强调了动物保护优先考虑动物的利益。该法作为动物保护的一般法律，与《关于野生生物的保护和管理的法律》属于普通法和特别法的关系，因此，不适用后法的野生动物，也应受到《动物保护法》的保护。

实际上，现代社会一直不乏关于动物福利和动物权利的探讨。澳大利亚动物伦理学家Peter Singer 认为，人与动物的关系应该遵从“平等原则”——动物的利益也应该和人类的利益一样，成为道德考虑的对象，得到同等的关怀。欧盟的动物保护法律规范把动物理解为“有知觉的存在”。韩国受其影响，逐渐把动物从“保护”的对象转变为“福利”的对象，强调要避免动物遭受虐待，确保其享有充足的生活空间，给予符合其动物习性的适当照料，有效预防疾病以及进行伤病治疗。⑧参见咸泰成：《关于我国动物保护法制的问题及改进方案的考察》，《法律杂志》，梨花女子大学法律研究所2015年第19 卷第4 期。从动物伦理的角度，野生动物与农场动物、实验动物、伴侣动物一样，其生活需要尊重和重视。①参见朴钟原：《韩国动物福利和畜牧业的现状和法律问题》，《环境法律与政策》第19 卷，2017年9月，第131 页。笔者认为，野生动物与人类社会休戚相关，人类若仅将野生动物视为商品，进行功利化利用，忽视人类与动物健康的关系，势必引发下一轮的生物安全危机。对野生动物的保护，既要从维护生物多样性的角度，也要从野生动物的福利角度出发，明确设定动物福利的目标和要求②英国农村动物福利委员会（FAWC）提出动物福利的五项自由：一是免于饥饿和干渴的自由（提供新鲜、干净、多样、营养丰富的食物和水等）；二是免于不适的自由（满足动物对温度、湿度、阳光、通风等基础环境要求）；三是免于痛苦、伤害和疾病的自由；四是表达自然行为的自由（提供适当的设施等）；五是免于恐惧和窘迫的自由（提供避免其精神痛苦的条件和环境等）。这五项基本自由最初是针对农场动物的，现在逐渐被认为是以所有动物为对象，让其享有愉悦感受能力的动物福利目标。，并将其具体化。另外，还应当考虑野生动物的生物特性，平衡生态环境，进行生态系统的修复，根据需要处理有害野生动物时，考虑令其以减少痛苦的方式和程序进行。

（三）生态共享、生态共治的理念

2004年《野生动植物保护法》颁布后，韩国将保护野生动植物、实现生态共治的责任由政府责任转向全民责任，积极推动地方团体、社会组织和当地居民在政府主导下有序参与生态保护工作。在此过程中，学界也一直在探讨地方参与者在实现生态共治中的重要作用和意义。地方参与者作为当地居民，是地方生态链中的一环，对当地情况了解深，对生态环境影响大。鼓励地方参与者对生态保护保持热情，增强其对区域的依恋和与野生动物共存的愿望③参见朴亚妍、文允燮：《地方参与者在野生动植物保护活动中成功实现环境治理的作用和意义》，《环境教育》第32卷第1期，2019年3月，第65 页。，用科学知识武装和加强其自发的环保举措对于野生动植物的保护具有重要意义。

另外，野生动物的可持续存在所具有的系统价值是生态系统和生命共同体可持续存在的基础，是保证全体人民生命安全和身体健康的共同财富，由此形成的生态产品和生态服务理应为大家共享。④参见张云飞：《完善野生动物保护法的系统之策——基于新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击战的思考》，《国家治理》2020年第7 期。韩国注重生态资源的国际交流，积极加入生态保护的国际条约和公约，并以法律形式确认生物资源保护设施之间的信息交换机制，对通过计算机信息系统分发信息和数据、交流有关拥有的生物资源的信息、生物资源保护设施的科学管理、有关生物资源保护设施之间合作的其他事项进行规定（《关于野生生物的保护和管理的法律》第38 条）。

四、韩国野生动物保护立法的经验检视

当前韩国形成了以国际法为基础、国内法为核心较为健全的野生动物保护管理法律体系，以应对可能发生的生物安全危机。进入21世纪，韩国亦开始调整优化野生动物保护的立法实践，通过对立法内容、更新时效、实践活动、发展方向等因素的分析检视，大致有以下经验值得其他国家参考借鉴。

（一）立法内容强调权利保障、注重生物安全治理

韩国民众关于野生动物保护的权利诉求大多来自利益相关人员对自身权益保障的诉求，主要包括野生动物致损受害者和管理制度相对人。首先，野生动物虽然是被保护的对象，亦能对民众生命和财产造成重大侵害，尤其是自然保护区周边的农作物。为此，韩国设立了野生动物致损赔偿制度，对指定区域范围内，法律规定的野生动物造成的人身财产损失予以赔偿，并对损害预防措施的设置进行经费支持（《关于野生生物的保护和管理的法律》第12 条）。其次，作为野生动物保护管理制度的相对人，狩猎场所的经营者、濒危野生动植物进出口事业的经营者、野生动植物繁育设施的经营者等，都涉及注册许可及其取消的问题。为了防止权力滥用，保障相对人的权益，韩国在法律中设置了听证程序，相对人若不服政府机关的行政行为，有权提起听证和申诉（《关于野生生物的保护和管理的法律》第64 条）。

在公共卫生风险防控上，一方面，韩国在野生动物的繁育管理中强化健康和生物安全的需求，要求饲养动物的管理人必须采取预防措施避免健康和安全风险；另一方面，在《食品安全法》《牲畜和牲畜产品可追溯性管理法》《畜产品法》等法律中，限制食用野生动物食品，降低对野生动物身上大量细菌、病毒、寄生虫等的接触可能。此外，韩国还建立了较为完善的野生动物疾病管理制度，设立野生动物疾病的预防和报告系统，收集和分析野生动物疾病的信息和数据，进行流行病学调查，设置有针对性的野生动物疾病应急措施，尽可能地防范人畜共患疾病的侵袭。

（二）立法实践更新时效性强

生物多样性和生态系统服务政府间科学与政策平台（IPBES）发布的《全球生物多样性与生态系统服务的全球评估报告》显示，目前全球物种灭绝的速度惊人，地球约800 万个动植物物种中，有约100 万个物种面临灭绝威胁，其中许多将在未来数10年内消失。①参见张子竹：《报告：物种灭绝速度空前，100 万个面临灭绝威胁》，http://science.caixin.com/2019-05-07/101412337.html，2020年10月1日访问。面对瞬息万变的生态环境保护状况，韩国在野生动物保护立法中保有时效性的考量，以5年为期，制定野生生物基本保护计划（《关于野生生物的保护和管理的法律》第5 条）、确定濒危物种的名单（《关于野生生物的保护和管理的法律》第13 条）、换发狩猎许可证（《关于野生生物的保护和管理的法律》第44 条）等。地方自治团体的法律文件，也以2年至10年为期适时更新，如《京畿道自然环境保护条例》第2 条中要求每10年制定自然环境保护实践机会，并每2年由道知事进行进度分析和评估。但实际上，韩国法律调整的频次较高，过去5年间，《关于野生生物的保护和管理的法律》已历经9 次修订。

（三）立法活动重视公众参与

除国家外，韩国重视地方团体、民间组织和个人在野生动物保护领域中的作用，将国家责任、地方责任和个人责任在法律中予以确认，并积极推动和建立野生生物保护事业促进制度。一方面，国家设置专门财政预算，对调查野生动植物栖息地分布、野生生物的研究和教育、非法捕获和收集野生生物的预防和管理、狩猎管理、保护区管理、动物疫病的调查管理等行为予以支持和补贴，支持野生动物管理协会的运营和发展（《关于野生生物的保护和管理的法律》第58 条）；另一方面，推动地方自治团体对野生生物保护进行支援和促进。江原道华川郡于2006年制定的《华川郡野生动植物保护事业促进支援条例》，对从事野生动植物保护、野生动植物栖息地环境创造、生态视频制作发行与生态视频推广产业等的相关经营者（包括且不限于学校、研究机构、公司和组织等）予以经费支持。

（四）立法缺失与发展方向

面对当前瞬息万变的生物安全风险，韩国野生动物保护的法律规制仍然存在很多问题，需要不断深化、及时更新。一是需要解决实效性不足的问题。比如，《关于野生生物的保护和管理的法律》中虽然规定了禁止虐待动物，但缺乏具体的判断标准，虐待行为类型未细化，导致实践中难以对虐待动物的行为作出相应处理。再如，该法规定的狩猎管理制度存在缺失。法律明确禁止和管制非法偷猎，但对获得合法狩猎许可后进行的非法狩猎没有明确规制。“实际上，超过许可的动物种类和数量，使用禁用的工具等非法狩猎已成惯例。”②咸泰成：《关于我国动物保护法制的问题及改进方案的考察》，《法律杂志》，梨花女子大学法律研究所2015年第19 卷第4 期。二是要解决部门间工作分散和协调不便的问题。野生动物的保护和管理涉及面广，管理工作分散在农林畜产食品部③根据韩国农林畜产食品部介绍，农林畜产食品部包括农村政策局、农业政策局、粮食政策局、国际合作局、畜牧政策局和国防政策局六个部门，国防政策局下设有口蹄疫预防科、禽流感预防科等，国际合作局下设有检疫政策科等。参见韩国农林畜产食品部：《农林畜产食品部介绍》，http://www.mafra.go.kr，2020年10月10日访问。、环境部自然保护局生物多样性科、文物部等部门，但各部门间工作有机联系不足，缺乏统一调配和协调。有部分科室人员较少，不足以应付复杂的人畜共患疾病的公共卫生安全事件。三是与国际条约、国际协定衔接不足的问题。如韩国于1993年加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》，但在国内法中对部分公约名录中的野生动植物没有作出相应规定，未规定没收的国际濒危物种的部分在实践中难以得到保护。再如，对涉及加工、流通、保管、出口国内濒危野生生物的惯犯有加重处罚的规定，但对国际濒危物种没有设置加重处罚的条款。④参见尹益俊：《外来物种管制的法律课题：围绕生物多样性保护和利用的法律》，《环境法研究》2013年第35 卷。

因此，韩国未来可以考虑在以下几个方面推动野生动物保护立法的发展：一是注重保障野生动物保护法制的整合性。以《关于野生生物的保护和管理的法律》为核心，与其他相关法律建立有机的联系，消除法律法令间的冲突和差异条款，尽可能地让野生动物得到全方位、多角度的保护和管理。二是确保法律的实效性和可操作性。如将虐待动物的行为类型进行具体化的系统整理，对取得合法许可后超限狩猎的非法行为进行处罚等。三是制定部门间的合作体系。可以设立一个专门从事动物保护工作的部门，统筹协调野生动物、伴侣动物、实验动物等动物的保护工作，使各部门的动物保护措施能够及时联动，确保各项法律能够顺利执行。

五、对我国野生动物保护立法的启示

我国自1959年颁布《关于稀有生物保护办法》以来，一直积极推进野生动物保护工作。当前，我国野生动物立法主要集中于《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等法律文件中，并不能满足迫切的现实需要。因此，有必要适度借鉴韩国的经验做法，从优化立法价值目标、拓展保护对象范围、完善法律保障机制、加强相关制度配套衔接等方面进行理念反思与制度重构。

（一）实现保护目标从“自然资源价值”向“生态文明价值”转变

我国现行《野生动物保护法》以“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”为目的，但在具体内容上仍凸显出“功利性—资源性”需求，如仅将“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”纳入该法保护范围。有学者认为，现行法律存在着维护生物多样性理念不足、生物安全立法理念不彰、未真正体现生态平衡理念、公共卫生理念尚需加强的问题。①参见刘兰秋：《日本野生动物保护立法及启示》，《比较法研究》2020年第3 期。党的十九届四中全会指出，要加快形成完备的法律规范体系，全面推进科学立法，实行最严格的生态环境保护制度，完善生态环境保护法律体系。

因此，我国在进一步修订《野生动物保护法》及其相关法律时，可以更新立法理念，对野生动物采取“利用—保护—管理”的平衡思路，在注重生物安全治理和公共卫生风险防范的前提下，以规范利用、保护优先、严格监管为原则，在立法中增加尊重动物生命、保障动物福利的具体条款，设置生态环境保护主体的各方责任，明确奖惩机制，推动公众参与，促进全球生态共治、生态共享，实现野生动物的保护目标从实现“自然资源价值”向实现“生态文明价值”转变。

（二）及时拓展保护范围，更新法律实施周期

2017年之前，《野生动物保护法》中未对野生动物保护作出具体的时间限制。作为对物种保护具有特殊意义的《国家重点野生动物保护名录》，该法第10 条第3 款仅作出“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布”的规定。笼统的立法导致名录久不更新，保护种类、数量过窄，范围过小，对物种保护产生消极影响。2017年法律修订后，该法规定国家重点保护野生动物名录须每5年调整一次，该情况才有所缓解。但实际上，不仅是国家层面的法律更新不及时，地方配套法律文件也存在严重的滞后性。以四川为例，四川省《野生动物保护实施办法》自1990年通过以来，30年间仅修订4 次，滞后严重。另外，考虑到人畜共患疾病的生物安全风险，应当特别加强高疫病风险物种的信息采集、资料分析和系统管理。因此，我国在立法时应规定具体时效，及时制定、更新不同层级的法律文件，如规定时间定期更新确认野生动物分类体系、及时更新保护野生动物名录、制定高疫病风险动物资料册、拓展保护野生动物范围。

此外，对受保护物种的生物特性以及导致其濒危的主要威胁因素进行分析，是物种保护工作的基本思路。因此，需要有专门的机构定期进行栖息地分布现状、濒危野生生物个体数量变化趋势、栖息条件变化原因等调研和分析。②参见邹延寿、曹永浩、李泰浩、张恩惠、金重权、韩国国立生态环境影响评估组：《市、道保护野生生物条例现状调查与分析》，《环境影响评估》2019年第28 卷。为了保证上述工作的顺利进行，我国应积极推动科研机构、地方团体、民间组织和个人投入生态共治的工作中来，在立法中要求各级政府义务性地制定和更新野生生物保护对策，支持科研机构进行系统、及时的野生生物基础现状调查和分析，确保科学评估可以切实有效地反馈到野生动物管理当中。

（三）健全野生动物保护生态补偿制度机制

《野生动物保护法》第19 条规定：“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，由中央财政按照国家有关规定予以补助。”但实际上，基于地方配套法律制度的缺失或滞后，遭遇野生动物损害事件的民众往往难以得到正常的救济。例如，作为国家保护的“三有”动物（国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物）野猪，长期骚扰侵害巴中农户，农户不能伤害更不能擅自捕杀，受到损害后也很难索赔。①参见钟帆：《村民求助护庄稼为何迟迟不见实招》，https://k.sina.cn/article_3167104922_bcc62f9a02000xnvy.html?from=news&subch=onews，2020年9月10日访问。

我国可以适度参考韩国经验，在地方立法中规定具体的野生动物致损索赔制度，将损害预防设置的费用和野生动物致损产生的费用纳入地方财政预算中，成立损害赔偿审议委员会，设置费用申报流程，或将购买野生动物致害赔偿保险业务纳入地方政务。

（四）构建多部门协同治理机制，实行全流程风险管控

野生动物的保护和管理涉及范围广、过程环节多，因此需要政府部门和社会各方加强沟通、达成共识、协同推进。本次政府机构改革后，我国野生动物保护的监管主体主要由生态环境、农业农村、自然资源、市场监管、商务贸易、交通运输、海关等行政管理部门承担。实践中，这些部门在管理范围、管理权限、职责任务等方面存在交叉重叠，特别是在监管执法过程中，边界不清、推诿扯皮现象时有发生。②参见陈真亮：《破解野生动物监管难题 构建多部门协同治理长效机制》，http://e.mzyfz.com/paper/index_8260_1436.html，2021年1月10日访问。因此，可以修订《野生动物保护法》为契机，积极推动立法完善，配套设立清单制管理、联合执法等制度体系，实现对野生动物保护与风险的全流程管控。

首先，可将生物安全治理理念引入正在修订和即将修订的《动物防疫法》《野生动物保护法》《食品安全法》等法律法规中，结合预防为主、防治结合的公共卫生防疫政策，明确野生动物保护全过程的监管权责分配与归属划定。同时，加强和其他法律法规的有效衔接，例如：将未通过检疫的野生动物明确规定为不符合安全标准的食品，尽可能避免野生动物的乱食乱用。其次，可以考虑将野生动物保护法律法规的执行情况纳入国家治理体系。将野生动物保护管理工作纳入地方党委政府的年度生态文明建设绩效考核指标，深化中央环保督察工作、巡回检查机制，压实各级政府的属地责任和生产经营者的主体责任，对违反法律规定的生产者、经营者和管理者，加大联合惩治和问责力度。最后，对野生动物保护违法行为加大打击力度，推动生态环境、农业农村、自然资源、市场监管等主管部门常态化开展跨区域、跨部门联合执法，通过依法行政年度报告、自然资源离任审计等考核形式，解决监管部门的监管越位、监管缺位问题。司法机关可以探索深化野生动物保护领域的环境公益诉讼，加强野生动物保护行政执法与刑事司法有机衔接，完善违法案件移送标准和程序，建立行政机关、司法机关信息共享、案情通报等机制，促进行政机关、司法机关在野生动物保护管理工作中各司其职、相互衔接，增强执法合力。