哪个城市的流动人口最幸福？

南方周末记者　周小铃发自济南、珠海、泉州 南方周末特约撰稿 张坤 南方周末实习生 高越

下午五点半，济南工地上的工人下班，一起坐着电瓶车返回姚家庄。

南方周末实习生　❘　张坤　❘　摄

社会融合综合排名第一的城市是济南。合肥、泉州、珠海、哈尔滨分别在住房保障、随迁子女教育、社会保障和卫生健康四个维度上做得最好。

超大城市和小城市都存在公共服务不足的现象，计划单列市的融合程度最优，直辖市最低。

2021年3月初，国家卫生健康委流动人口服务中心发布《中国城市流动人口社会融合评估报告》（No.2）（下称“报告”）。

这本267页的报告显示，社会融合综合排名第一的城市是济南。合肥、泉州、珠海、哈尔滨分别在住房保障、随迁子女教育、社会保障和卫生健康四个维度上做得最好。

报告副主编、国家卫生健康委流动人口服务中心研究员刘金伟对南方周末记者解释，数据来自原卫计委开展的全国流动人口动态监测调查数据、全国性统计年鉴和公报及政策文件。覆盖分布于全国60个城市的18万流动人口。

满分100分，60个城市公共服务融合平均得分60.87，最低42.01分，最高73.65分。报告指出，被评估城市流动人口公共服务融合度普遍较低。

住房保障，合肥排第一

困扰外来人口的首要问题是住房。2012年，住建部发布《公共租赁住房管理办法》，把在城镇稳定就业的外来务工人口列为申请对象。

报告显示，在60个样本城市中，80%以上的流动人口靠个人获得住房，其中租房占58%，买房占23%。由雇主提供免费住房的占7.7%，而住在由政府提供的廉价房、公租房的人数仅为0.8%。住房保障，是报告中四个维度里平均得分最低的。

住房保障方面，合肥排第一。据《合肥晚报》报道，合肥累计投入资金约36亿元建设公租房11.93万套，发放住房租赁补贴约6000万元。重点对象为外来务工群体、新就业大学生及产业人才。

合肥规定，外来务工人口年满18周岁、持有市区居住证；有完备的劳动合同且劳动剩余期限满一年；在就业地所在区连续缴纳社会保险18个月以上；本人及家庭成员在市区内无私有住房就可申请公租房。

外来务工者可在公租房和住房租赁补贴两种保障方式中择其一。公共租赁住房，须通过抽签、摇号等方式确定资格和选房顺序，且须由用人单位来租。租赁补贴，标准分别为300元/月一户和200元/月一户，连续领取期限不超过24个月。

报告中，住房保障排名最低的是台州，外来人口不仅需要满足拥有居住证、签订劳动合同至少一年，连续缴纳社保6个月、直系亲属无住房等条件，还要持有专业技能证书，人均年收入须低于上年度市区城镇常住居民人均可支配收入。

对于超大城市来说，资源紧张，流动人口住房保障排名靠后，但保障手段更多元。如北京面向“新北京人”推出专项分配公租房和共有产权房政策，还要求从中拿出不少于30%的房源，面向符合条件的非京籍家庭配租配售。

现实生活中，城中村是绝大部分外来人口的落脚之地，容纳着不具备申请保障性住房条件的人们。在外来人口社会融合度排名第一的济南，也不例外。

孙萍一家生活在济南流动人口集中的历下区姚家庄。2012年，她和丈夫在老乡介绍下从河北邯郸来到济南。

原先，她生活在离姚家庄三公里远的丁家村。2017年，丁家村因改造为政府保障房项目而拆迁，孙萍一家搬到姚家庄。

她曾经在一家超市当收银员，丈夫开了一家外卖店。不久前，她辞了超市的工作，帮丈夫做外卖。生意好时，店里月入八千余元。

报告中称，两成外地人在落脚城市买了房，孙萍就是其中之一。2016年，她在距离济南四十多公里外的章丘区，以每平方米5000元的价格买下一套房，现在已经涨到8000元。

午饭时间，姚家庄里最热闹。南方周末记者挤在一个简陋的小餐馆，人们三五成群地坐在低矮的马扎上搭伙吃饭，素菜十几元，荤菜二三十元。

一桌人刚从山东临沂来到济南，“哪里有活就去哪”。姚家庄的很多房，租给工地工人，他们有的自己出钱，有的老板出。月租300元左右，房内仅有简陋的书桌和床。

城中村里的人，大部分不考虑在济南落户，要么是因为家人在老家，要么是抱怨济南消费水平高。有人听到落户的问题后，挑眉反问南方周末记者，“你知道这里的房价多高吗？”

条件准入、积分、购房，三条入学之路

孩子能不能在当地上学，也是外来人口最犯愁的问题。

以往由于教育资源与户籍制度挂钩，外来务工人员的子女只能在户籍地接受义务教育，因此形成了大量的留守儿童。

1992年，国家允许随迁子女在居住地申请借读，1998年鼓励专门成立打工子弟学校，招收随迁子女。2012年后，户籍制度松动，随迁子女得以通过落户来解决入学问题，各地政府也开始探索以“居住证”为入学依据的政策。

报告中，福建泉州是随迁子女教育单项评分最高的城市。

在泉州，一名住在主城区的女司机对南方周末记者说，她跟丈夫从老家河南到泉州开出租车已有十多年。靠开车挣下的钱，买了一套市区的房子，两部出租车。夫妇俩都是农村户口，至今未在泉州落户。

“迁不迁问题不大。在泉州市中心城区（外来人口子女的教育资源）跟户籍子女是一样的。”她的孩子在泉州一直读公立学校，义务教育阶段学校只收学杂费、书本费。

据泉州市教育局的公告，在泉州中心城区，外来人口只需满足在本地两证（居住证、劳动合同）均达到一年以上，子女即可入读公立小学。

泉州教育局发文称，泉州在2002年取消进城务工人员子女的借读费，2006年取消学杂费，2012年公办高中免学费，目前，有93%以上随迁子女就读于公立学校。

上述司机补充，与中心城区不同，随迁子女在泉州的下辖市晋江读书相对难一些。“说是取消‘借读费，但实际会收一笔‘赞助费。”

晋江是泉州外地人口最多的地方，也是“中国鞋都”。根据泉州2020年统计年鉴，晋江常住人口211.9万人，占全市常住人口的1/4。

陈埭镇是晋江制鞋产业最集中的地方，街上随处可见各类鞋材供应门店。苏厝村又是这里外来人口最集中的地方之一。

在苏厝村，南方周末记者向一名派出所民警求证，对方告知不远处有一所公办小学，外来人口只需缴纳8000元赞助费，就可入学，入学后跟户籍生一样免收学杂费。

李计英是河南人，租住在苏厝村，在离村子一公里外的酒店做客房清洁工作。2010年，她和丈夫来到晋江，儿子在老家读到四年级，为了免受亲人分离之苦，2017年把孩子转来了晋江。

“刚开始就交个几千块，现在麻烦多了。”李计英念叨着，手里麻利地换好了一床被褥。晋江规定随迁子女入学须提供父母一方的两证（居住证、劳动合同/社保缴费凭证）。她弄不懂，都由丈夫操办。

随迁子女教育除了条件准入外，也有城市或部分城市里人口密集的区县采取积分入学制，如上海、广州、珠海，以及济南的历下区。

在济南历下区，积分入学的随迁子女需满足年龄要求，且在历下区连续居住一年以上；父母任一方持有该区居住证、参与社保至少一年。录取时，区教育局根据随迁子女的学位数量划定控制线，志愿学校按照积分高低录取。

孙萍也想让孩子在历下区上学，但由于积分制，难以保证一定能录上。最终，孙萍夫妇还是让孩子在买了房子的章丘区完成学业。

“最快的办法还是购房。”在珠海香洲区前山小学造贝校区门前，一位年轻妈妈在等女儿放学之余，跟其他家长闲聊。在她女儿就读的学校里大多是户籍生。为了让孩子上学，她买房落户，但由于造贝小学只是“村小”，她开始物色另一所学校的学区房，计划在孩子升学前买下来。

在珠海，购房、落户、积分制都能解决随迁子女入学问题。但在造贝村，许多随迁子女仍只能去上私立学校，因为他们的父母买不起房，积分也遥不可及。

对于个人能力强的流动人口而言，积分落户更灵活，更体现其优势。但对个人能力稍弱者来说，积分制的门槛比条件准入制更高。

社保水平仍然较低

目前，中国已建立起覆盖人数最多的社会保障计划，但由于社保异地转移接续、各地缴纳政策执行不到位等原因，流动人口的社会保障水平仍然较低。

报告显示，60城流动人口社保平均得分仅45.21分。得分最高的是珠海，90.91分，最低是金华，20.01分。

在五项社会保险中，养老保险得分最高，52.64分，剩余四项社会保险平均得分在20-26分之间。

养老保险得分高，与人社部在2014年推出的“全民参保登记计划”有关。该计划以城镇里的中小微企业、灵活就业人员、稳定就业的农民工及城乡间流动就业和居住的农民为扩围重点。

总体来看，规模越大的城市，社会保障得分越高。北京、上海、深圳进入前十，珠海名列榜首。

是否参保，很大程度取决于流动人口自己的意愿。有人不认为自己会在大城市长久生活，有人则将社保支出视为负担。外来人口往往是在申请居住证或为随迁子女准备入学材料时，才想到参加社会保险。

造贝村是珠海外地人集中的地方。刘霏在珠海造贝村经营一家杂货店，她四十多岁，广东揭阳人。由于此前没有办理居住证和社保，她的儿子只能在附近一所私立学校读六年级。为了让儿子顺利在珠海参加中考，刘霏的丈夫以灵活就业人员的身份参与了企业职工基本养老保险。

根据珠海市社保缴纳政策，非本地户籍人口，且无法提供本地营业执照的个体商贩，无法购买社保。在造贝村摆摊卖衣服的阿珍就属于这一类。阿珍34岁，她和丈夫是广东梅州人，靠摆摊卖衣服谋生，她试过买社保，但由于摆摊没法办营业执照，又不能以个人名义交，因此作罢。

在报告的四项指标中，卫生健康得分较高。

在流动儿童健康管理上，各地对流动儿童的预防接种和计划免疫工作完成度接近理想值。在妇女健康服务上，计划生育和孕产妇服务两项评分较高。

这得益于2009年中国启动新医改，要求基本公共卫生服务均等化。2010年，时任卫生部长陈竺表示，要把基本公共卫生服务延伸至流动人口。

卫生健康排名前十的城市中，有七个被纳入卫计委流动人口卫生和计划生育基本公共服务第一批试点城市。

珠海的阿珍对南方周末记者回忆，怀第一胎时，每两个月做一次产检，有些检查是免费的，“没花太多钱”。但她从未留意过村里的健康宣讲活动，“应该是有户口的人才能参加吧。”

报告显示，目前卫生健康最大的困难在于流动人口健康档案的建立。

超大城市更难

从地方政府发布的流动人口相关政策来看，各地都紧跟中央发布的文件精神，积极推动流动人口融入城市，推行的政策大同小异，但流动人口感知到政策执行的效果却不明显。

报告中，60个城市，公共服务融合状况“一般”的占比最高，28.33%。融合状况“最好”的城市仅3.33%。

在社会融合总榜中，济南第一。刘金伟告诉南方周末记者，因为济南四项得分偏上，无明显弱项，且自身流动人口数量少，压力不大。

从城市类别上看，超大城市和小城市都存在公共服务不足的现象，计划单列市的融合程度优于其他类型城市（计划单列市，指经济发展上单列、地方财政对接中央的城市，包括大连、青岛、宁波、厦门、深圳），直辖市的融合状况最低。

原因在于，超大城市的流动人口多、流动性大，公共资源难以跟上社会需求；小城市财政力量较弱，一旦流动人口增加，资源供不应求。

2014年，广州市成立来穗人员服务管理局（简称“来穗局”），在全国省会城市、副省级城市中为首例。来穗局隶属于市政府，负责统筹分散在其他职能部门的来穗人员服务管理工作。

来穗局相关负责人对南方周末记者表示，对于北京、上海、广州、深圳这类超大城市来说，外来人员服务管理的难点在于流动性大、体量大、需求多元。

来穗局成立后通过网格化、出租屋管理、信息化管理等手段掌握来穗人员数量。而缓解公共资源紧张的局面，则有赖于地方的财政能力。

对于广州在此次排名中靠后的情况，该负责人认为，数据统计口径不同也会导致结果差异。以住房为例，2016年至今，广州向流动人口供应公租房2.3万套，占市本级供应量的38%。2016年推出来穗人员融合行动计划，2020年的实施效果评估显示来穗人员服务管理满意度89.2%。

（应受访者要求，孙萍、刘霏、阿珍为化名）