同级监督：仍须破解的难题

南方周末记者 张笛扬 南方周末特约撰稿　周爱荷发自湖南衡阳

2020年10月21日，衡阳市纪委书记刘泽友（左二）赴常宁调研纪检监察等工作。

图片来源　❘　衡阳市纪委官网

★衡阳自称是“在全省率先出台”同级监督的相关规定。2021年1月，衡阳的试验被湖南省委改革办评为湖南基层改革探索案例。

不少地方的同级监督探索以偃旗息鼓告终。衡阳市一名处级干部已经不记得蒸湘区曾在2015年做过同级监督试点。

“今天，就你主管或分管的工作及部门半年来的政治生态、党风廉政建设情况和你交换下意见。”2021年3月，湖南衡阳市雁峰区纪委书记仇寿海和区委书记周玉军一道，连续几天用同样的开场白，对区委常委班子成员挨个进行“谈心谈话”。

发起谈话的是仇寿海，他根据区纪委日常监督和巡视巡察发现的四十多个问题，向常委们一一反馈。

在衡阳市，各级党委每半年都要进行一次这样的“谈心谈话”，目的是加强纪委对同级党委的监督。2020年6月，衡阳市委常委会通过了两份文件，宣布“同级监督”在当地推开。

同级监督本是党章赋予纪委的一项权力，但一直存在执行困难。衡阳市纪委在调研中发现，两个难题长期存在：上级纪委因为距离远监督不到，同级纪委因为制度软监督不了。

受党委领导的纪委，如何监督同级党委？　近几年来，中央多次提出要破解同级监督难题，地方上也开展了诸多探索。一位反腐研究学者向南方周末记者表示，同级监督在现行体制机制下，仍是一道需要破解的难题。

“为什么没有人对李亿龙说‘不？”

在衡阳市蒸湘区公安局，财务报账流程很长一段时间是倒过来的——发票由公安局长先签批，之后再由下属补齐签字。原局长肖文斌短短几年内通过虚开发票报账就达一百多万元。

衡阳市纪检部门发现，肖文斌把一地一域当成自己的“专属领地”，在决策、用人、用钱上独断专行，办理案件的纪检干部总结说，“同级监督不力是重要原因。”

2020年4月，衡阳市纪委监委对肖文斌进行审查调查的同时，启动了推进同级监督工作的调研。

两个月后，衡阳市委常委会审议通过了两份文件，一是加强和改进纪委对同级党委监督的意见，另一份文件是对“一把手”监督的十项措施。衡阳市纪委常务副书记王东文表示，两个把对同级党委监督的内容具象化、项目化。

不仅各级纪委书记每半年要和同级党委常委谈心谈话，衡阳出台的文件还要求，各级纪委每年还要向上级纪委报告同级党委主体责任落实情况。

“之前几任市委书记连续落马，对衡阳来说一直是个伤疤，虽然政治生态已逐渐恢复，但还是要从制度层面来保障。”衡阳市一处级干部这样向南方周末记者介绍了衡阳加强同级监督的背景。

2008年至2016年，衡阳在8年时间里换了3任市委书记，分别是张文雄、童名谦和李亿龙，3人日后接连落马。在童名谦任上，衡阳发生了贿选案，共有56名湖南省人大代表以贿赂手段当选，512名衡阳市人大代表收受了钱物。

贿选案发后，57岁的李亿龙被派往衡阳“救火”，3年后落马。湖南纪委后来发布的通报中，描述李亿龙的违纪情节时使用了贪图享乐、独断专行、道德沦丧等字眼。

李亿龙落马后，湖南省委一位常委到衡阳指导市委民主生活会，在会上质问在场的衡阳市委常委们：“为什么没有人对李亿龙说‘不？”这位省委常委还批评了衡阳市相关部门的官员。

衡阳一名副处级官员说，“在衡阳，没有人敢不听李亿龙的。利用贿选案，他处分了一大批衡阳干部，又提拔了一大批顺从他的干部。”

针对3任书记接连落马，衡阳当地的总结是：“一把手”权力太大、同级监督太软、基层监督太弱，是衡阳过去政治生态恶化的主要症结。

李亿龙落马后，衡阳开始加强对各级“一把手”的监督，明确党政正职不直接分管人事、财务等5项工作，并确立了重大事项集体决策和一把手末位表态等制度。

“一号工程”

现任衡阳市委书记邓群策是在贿选案发生后不久，2013年5月从湖南省委组织部“空降”到衡阳任市委副书记的。

2020年2月11日，邓群策由衡阳市长升任市委书记，市纪委是他上任后调研的第一站，他提出“要主动接受纪委的监督，主动接受泽友同志（纪委书记）的监督”。

不到一个月，邓群策再次到市纪委调研，要求加强对市委的监督，并要求市纪委牵头起草文件。“同级监督”于是成为衡阳市委书记发起的“一号工程”。

衡阳市一名参与推进同级监督工作的干部认为，推进同级监督最大的困难是“一把手”对监督的认识，只有党委书记主动接受并认可监督，同级监督才有推进下去的可能。在从市一级往基层推进同级监督的过程中，基层的“一把手”如果有排斥，同级监督也很难起到效果。

回想起衡阳此前政治生态不好的时候，衡阳市衡南县县长李军在接受《新华每日电讯》采访时说，“过去常委会上，对一些重要问题大家应该提意见时都不吱声。”

衡阳出台的同级监督文件是由市委常委会审议通过的，而非市纪委下发。为了增强各级“一把手”对接受监督的认识，衡阳市纪委在2021年制作了一套关于同级监督制度的试题，要求全市处级干部参加测试。

“一把手”的态度决定了同级监督的落实力度。

石家庄在2017年也启动过同级监督，也是由“一把手”主动提出。2016年12月，石家庄市委书记邢国辉要求市纪委探索开展同级监督的具体办法，还特意要求“监督市委主要领导严于一般市委常委”。

石家庄市纪委书记陈玉祥在《中国纪检监察》杂志发表的一篇文章中提到，同级监督难就难在纪委要处理好与同级党委的关系，既考验纪委的担当和能力，又考验党委的觉悟和责任。

不是每一个“一把手”都有接受监督的自觉。

湖南资兴市委原书记陈荣伟有过这样的总结：有的（领导）认为自己是上级管理的干部，同级纪委没有资格监督；有的认为自己是“一方诸侯”，“我的地盘我做主”；还有的认为自己素质全面，监督就是“限制自己”、故意找茬，不利于放手干事。

资兴市做过同级监督探索。陈荣伟认为，思想顾虑是纪委监督同级党委的最大“包袱”。

探索10年，尚无全省统一规范

起草文件前，衡阳先做了调研，成立了由纪委书记任组长的专题调研组。时任湖南省纪委书记傅奎两次听取了文件起草工作的专题汇报。当地媒体报道称，傅奎对此高度肯定，并提出要“创造衡阳经验”。

文件经衡阳市委常委会通过后，衡阳自称是“在全省率先出台”此类规定。2021年1月，衡阳的同级监督试验还被湖南省委改革办评选为湖南基层改革探索案例。

衡阳市一位接近纪检系统的官员评价称，衡阳此次推进同级监督主要的成果是形成了制度规范，但监督方式的创新性并不强，其他地方也出台过类似的监督方式。

早在2010年，湖南常德市纪委就在省内率先开展了纪委监督同级党委的试点工作，建立了纪委委员列席重大事项决策会议制度，可以对决策提出建言、审议和质询。

到2015年，湖南省纪委已确定多个同级监督试点。郴州资兴市是其中之一，当地探索出的一种模式是，纪委发现问题后，可向负责工作的市委领导下发监督建议书，督促其立即整改。

值得一提的是，衡阳市蒸湘区也是湖南省在2015年开展同级监督的试点地区之一。蒸湘区当时为了解决同级监督职位匹配的问题，将新任纪委书记在领导班子中的排序前移。

近两年来，探索同级监督的地方越来越多，广东、山东、河北都有地市针对同级监督出台相应文件。

但不少地方的同级监督探索以偃旗息鼓告终。衡阳市一名处级干部甚至已经不记得蒸湘区曾在2015年做过同级监督试点。

探索十多年，湖南省内至今仍未形成同级监督统一的流程和制度规范。

不过，中纪委近两年多次强调要加大同级监督。2019年10月召开的十九届四中全会指出，要破解对“一把手”监督和同级监督难题。此后，中纪委领导在2020年和2021年的中纪委全会上两度提到要着力破解对“一把手”监督和同级监督难题。

一位反腐研究专家向南方周末记者表示，自2000年起二十多年间，共有14名担任过省委书记的高官落马，没有一人是同级纪委“揪”出来的，近年来全国发生的腐败案件，也几乎没有党委主要领导或党委班子成员的违纪违法行为是同级纪委检举、揭发的案例。

纵观各地的做法，同级监督的主要任务是预防腐败而非查处办案，主要的监督形式是日常提醒，监督的本质还是服务于同级党委的工作。资兴市委书记黄峥嵘就曾表态，“纪委监督同级党委,让市委的决策少走弯路。”

局限

广东某地级市也探索过同级监督，该市一名纪检干部告诉南方周末记者，同级监督其实就是给党委常委提提醒，促使他们更好地履职，党委常委属于上一级管理的干部，纪委是接受同级党委领导的，没有对党委的管理权。

这名干部介绍，在开展同级监督作日常提醒时，纪委还要格外注意说话的方式。一般情况下，纪委要在取得党委书记同意的前提下，和相应党委常委通气后，才在会上就某些事项作出提醒。

同级监督的局限和现行机制有关。北京师范大学副教授彭新林向南方周末记者分析，按照干部管理权限和相关规定，纪委即使发现了同级党委领导或班子成员的违法违纪线索，也只能向上级纪委报告。此外，纪委想获得同级党委领导的违法违纪线索也存在一定困难，举报人几乎不会向同级纪委举报。

就算是党委“一把手”主动接受监督的衡阳，同级监督更多指向的也是对同级党委常委的监督。区纪委书记按规定和区委常委进行谈话谈心时，纪委书记也需要与区委书记“会同”。在监督“一把手”时，衡阳更强调上级“一把手”对其的监督。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水观察发现，一些地方为了限制“一把手”的权力，出台了主官不分管具体工作的规定，由副职分管。但副职在做决策前往往还是会向“一把手”汇报。

对于地方纪委而言，如果得不到“一把手”的支持，推进同级监督还存在一定的风险。

河北省委原书记程维高在2003年被开除党籍，但早在其落马的十年前，时任河北纪委书记刘善祥就发现了程维高秘书李真的贪腐线索，对其立案查处时，刘善祥被安排“病休”，被迫离开工作岗位。

2013年，广东省纪委曾成立课题组调研同级监督问题，广东的调研报告显示，“监督同级党委常委会成员，不但纪委书记冒风险，普通纪检监察干部也得面临各种困境。”

纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，在人财物等问题上，都会受到同级党委的制约，这也是造成同级监督推进难的原因之一。

衡阳一官员向南方周末记者介绍，直到目前，衡阳市纪委驻各市直单位纪检监察组人员的工资及工作经费都由驻在单位承担，年度考核奖励取决于驻在单位的考核结果。

这就产生了一个矛盾，如果考核时纪检监察组对驻在单位打分不高，可能收入上受损的反而是自己。

为解决这一难题，衡阳市纪委专门出台了政策——市纪委也会对纪检组进行年度考核，如果纪检组的得分高于驻在单位的得分，纪委会补齐纪检组工作人员的奖金。