师范生公费教育制度变革：历程、挑战与展望*

魏心玙

（重庆师范大学 教育科学学院，重庆 400030）

师范教育作为教师教育体系的重要组成部分，一直以来都是我国振兴教师教育、提升教师队伍质量的重要抓手；而师范生公费教育制度作为我国支持师范教育、提振教师教育质量的重要举措，尽管在不同时期有不同表现形式，但都对我国振兴教师教育发挥着至关重要的作用。有鉴于此，笔者从历史制度主义视角出发，梳理我国建国70余年来师范生公费教育制度发展历程，反思师范生公费教育制度发展的基本逻辑，展望新时期师范生公费教育制度的未来发展，这对我国深化新时代教师队伍建设改革，尤其对创新师范生公费教育制度实践，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、师范生公费教育制度历史沿革

我国师范生公费教育制度在不同历史时期具有不同的阶段性特征，基于阶段性特征，至少可把新中国成立以来的师范生公费教育制度分为五个发展阶段。

（一）奠基期：师范教育事业缓步前行，相关配套制度简明单一

从新中国成立至1977年，随着各级各类教育事业的发展，我国师范教育制度也在缓慢发展，相关配套制度得以建立，师范教育制度处于“奠定期”。新中国初期的教育制度仿效了“苏联模式”，这种模式的师范教育免费的特点也得到了借鉴，其推动了我国师范教育进入了崭新发展阶段。这个阶段的师范生公费教育制度具有四个特点：一是出现了师范生公费教育方面的基本政策。如规定“师范学校学生一律享受人民助学金”[1]；规定“高等师范学校学生，一律享受人民助学金”[2]等。二是采用了“封闭式师范教育”模式，师范院校成为培养教师的唯一渠道。三是确立了师范教育的地位。如第一次全国师范教育会议明确了当时师范教育的工作方针，即“要办好正规师范学校，树立师范教育必要的标准”[3]；将高等师范院校均改为独立设置，截至1953年10月，全国独立设置的高等师范学校由最初的17所增长为31所[4]。四是形成了师范生公费教育核心制度的配套制度。如招生制度规定在全国东北、华北、华东、中南、西南、西北六大行政区内统一招生；就业制度规定“师范学校毕业生，至少服务教育工作三年”[5]，规定“高等师范学校毕业生，由人民政府教育部门分配工作”[6]。

（二）发展期：师范教育工作长足进步，相关配套制度调整充实

从1978年至1996年，随着高考制度的恢复，我国高等师范教育获得较快发展，师范教育相关制度也得以健全与完善，师范教育制度进入快速“发展期”。这个阶段的师范生公费教育制度有以下四个特点：一是恢复与发展了师范生公费教育方面的基本政策。如规定高师学生享受助学金加奖学金[7]；规定师范院校学生人民助学金制度变为专业奖学金制度[8]。二是延续了“封闭式师范教育”模式，恢复和新建高等师范院校，并大幅度扩大中小学师资总体培养规模。三是确立了师范教育优先发展的战略地位。如邓小平提出要办好师范学校，使教师有稳定的来源[9]；第五次全国师范教育工作会议指出：“必须把师范教育作为发展教育事业的战略措施”。四是改良了相关配套制度。如招生制度规定调整为国家计划、委托培养和收费培养三种招生形式，同时为提高师范生源质量，有的师范院校试行了单独提前招生、单独录取的招生办法[10]；就业制度实行少数“安排就业”，多数“自主择业”的方式[11]。

（三）断裂期：师范教育领域深刻变革，相应配套制度因时而易

1997—2006年，随着社会主义市场经济体制的建立，教育资源的配置方式由计划向市场转变，我国师范生公费教育制度遭遇重大变革，师范教育领域出现市场化特征，师范教育制度进入“断裂期”。这个阶段的师范生公费教育制度呈现四个新变化：一是明确了允许高师院校收费的政策。如规定省、自治区、直辖市人民政府在必要时可对享受国家专业奖学金的学生收取部分或全部费用[12]。二是形成了“开放式教师教育”模式。即“以现有师范院校为主体、其他高校共同参与、培养培训相衔接的开放教师教育体系[13]”，拓宽了师范教育的“广度”。如在2004年，开展师范教育的高校有400多所，非师范院校占280多所，其培养的师范生占到师范生总数的三分之一[14]。三是创新了师范教育的时代意义。如以“教师教育”替代了长期使用的“师范教育”[15]概念，指明了师范教育的进步方向。四是形成了与师范生收费教育制度相适应的配套制度。如招生制度规定我国高等学校统一实行招生并轨；就业制度规定师范生毕业后能不受限制、自由就业。

（四）探新期：师范教育实践稳中有进，相应配套制度初成体系

2007—2017年，我国师范生公费教育实践从试点到推广，呈现出渐进式发展，师范教育制度进入“探新期”。此阶段的师范生公费教育制度有四个方面的新发展：一是师范生公费教育的传统以“先试点，后推广”的形式回归。如规定教育部直属师范大学师范生免除学费与住宿费，并补助生活费[16]；鼓励支持地方结合实际实施师范生公费教育政策，上海、江苏、湖北、四川等地在部分师范院校开展师范生公费教育试点。二是教师教育呈现终身化发展趋势，如规定公费师范毕业生可在职攻读教育硕士专业学位[17]等，延伸了教师教育的“长度”。三是师范教育的地位得到提升。如提出“加强教师教育改革和发展，开展师范生免费教育的试点，引导各地建立鼓励优秀人才当教师的新机制”[18]。四是相关的招生、培养与就业政策得到调整与完善。如招生方式由最初的“实行提前批次录取”[19]到增加“自主招生”方式[20]；最初的培养政策中规定公费师范生在入学后只能在各师范专业之中调换专业[21]，调整后政策规定免费师范生与非师范专业学生可在一定条件下调出或调入师范专业[22]；就业制度规定任教服务期为10年，到城镇学校工作的公费师范毕业生的农村学校任教服务期为二年[23]。

（五）深化期：公费师范教育价值升华，相关配套制度具化完善

2018年至今，我国师范生公费教育制度得到改革创新，在全面深化教师队伍建设改革的时代背景下，师范教育被赋予了新的使命，师范教育制度进入“深化期”。此阶段的师范生公费教育制度表现出四个方面的新发展：一是师范生公费教育的实行范围扩大。如继续积极推进地方开展师范生公费教育工作等。二是教师教育的内涵得到了丰富，挖掘了教师教育的“深度”。如将“师范生免费教育”调整为“师范生公费教育”[24]；将政策目标深化为吸引优秀人才从教，培养“四有”好教师等。三是师范教育的地位得到了进一步强化。如提出“建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系”[25]；保障和提高教师的地位待遇[26]；鼓励高水平综合性大学成立教师教育学院，设立师范类专业[27]等。四是招生、就业等配套制度得到了进一步完善。如招生方面体现在“鼓励部分办学条件好、教学质量高的院校的师范专业实行提前批次录取或采取入校后二次选拔方式”[28]；就业方面体现在将任教服务期限缩短为6年，将农村中小学任教服务期调整为1年[29]，同时制定符合教育行业特点的教师招聘办法，畅通优秀师范毕业生就业渠道[30]等。

二、师范生公费教育制度变迁的动力机制

我国师范生公费教育制度在各阶段的发展受宏观社会背景、利益主体追求、师范教育内需的牵引。

（一）宏观社会环境：由强调速度规模到效率质量并重

随着我国经济、政治的快速发展，我国社会环境发生了巨大变化，“质”的重要性逐渐突出。新中国成立初，我国经济发展落后，各项事业百废待兴，增加数量与扩大规模是各项工作的首要目标。此时我国的基础教育极度落后，急需补充大量师资来普及基础教育，于是政府采取师范生公费就读的政策鼓励学生就读，以期迅速充实教师队伍。而后随着市场经济体制的逐步建立，我国经济加速发展，经济领域的“成本—分担”原则影响到了教育事业，师范教育的“公费”传统逐渐被打破。而在“效率优先，兼顾质量”理念的盛行下，师范教育的质量却难以得到兼顾；与此同时，随着工业化、城镇化的空前发展，区域间、城乡间经济发展的显著差距引发了教育发展的不平衡，这直接影响了政府对师范教育质量的反思与后期师范教育“公费”传统的回归。现阶段，随着全面深化改革的推进，党的十九大报告指出我国经济由高速度增长转为高质量发展。这表明我国各领域已进入追求内涵式发展的新征程，公费师范教育领域也不例外。

（二）利益主体因素：由单一主体控制到多元主体参与

政府、高校与社会三者之间的互动是推动师范生公费教育制度变革的内在动力，多元主体格局逐渐形成。新中国成立初，我国实行的计划经济体制决定了政府完全掌控师范教育的发展，招生、培养与就业都由政府统一管理，师范生只能由师范院校进行培养。而师范院校也适应这种政府主导型制度供给，缺乏追求自身发展的动力。改革开放后，我国社会环境越发宽容，政府职能逐步发生变化，政府权力出现了几次不同程度的下放，有关高校办学自主权的政策出台，高校作为办学主体的实体地位得以彰显。由此，高校办学活力得到提高，非师范院校也可以培养师范生，师范生就业的方式由国家计划安排逐步演变为自由就业。而市场经济的蓬勃发展证实了社会力量的不可忽视，社会的发展对师范专业的人才培养目标提出了新要求，其与培养高校的联系愈发紧密，师范教育更加开放化、市场化。现阶段，公费师范生的培养已大致形成培养高校、地方政府与中小学的协同培养模式，三者共同参与到师范生公费教育的各个环节。

（三）教育自身发展：由满足社会需求到关注自我提升

除外部因素以外，师范教育自身的发展是影响制度变革的内部因素。新中国成立初，我国师范教育发展滞后，由国家计划与振兴师范教育势在必行。此时师范院校与在校学生数量贫乏，软硬件支撑均不适应培养教师的要求，但为发展当时极度落后的基础教育，师范教育只能先规模培养师资，所以这一时期的师范生公费教育实则是为满足社会需求的“被动”式发展。而后随着师范教育体系化、专业化发展，师范教育在适应外部向它提出的需求的同时，也开始回归师范教育本身的价值，师范生公费教育制度的内涵得到丰富，例如将政策中的“免费”二字改为“公费”、放宽对公费师范生权利与义务的规定等，都反映了其以人为本的理念。现阶段随着教师队伍建设改革的逐步深化、振兴教师教育计划的逐步推进，师范生公费教育政策的指导思想中指出要遵循教育规律和教师成长发展规律，更加显示出由“外”向“内”的发展趋势，发展师范生公费教育不再单单是源于外部需求，更多的是依靠师范教育发展的内在动力。

三、新时期师范生公费教育制度挑战

新时期社会发展对师范生公费教育制度实践带来了新挑战，至少体现在三个方面。

（一）制度文本实践对于培养质量的欠缺

师范生公费教育政策对于制度实践具有指导作用，培养高校则是制度实践的主要执行者，现两者难以充分满足宏观社会环境对教师教育实践的高质量要求。一是师范生公费教育政策文本对于培养质量的规定不完善。尽管我国公费师范生教育政策不断得到优化，但经过内容对比，相关政策较偏重于完善公费师范生权利与义务，包括其招生、就业与退出等方面内容，而对公费师范生培养质量的规定较为粗略，培养高校难以准确把握公费师范生培养标准。二是高校内部对公费师范生培养质量的重视度不够。近年来，尤其是在“双一流”建设背景下，各高校都将科学研究作为增强自身竞争力的重要举措，师范院校也不例外，由此教师也将主要精力放在科研上，调研发现，在很多部属师范大学，给公费师范生上课的多为硕、博学生，进而反映出培养高校对公费师范生培养质量的不够重视[31]。

（二）多元利益主体参与培养工作的不足

培养高校与社会力量作为影响师范生公费教育制度发展的重要主体，尚未充分发挥出两方优势，难以增强制度活力。一是培养高校在实践过程中存在短板。如2018年《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》中对部属师范大学应履行义务的规定相对模糊，多用“应当”“可以”等建议式语言，由此模糊了部属师范院校的培养责任[32]，影响其培养工作的落实；其次，调研发现由于地方师范院校实行师范生公费教育的时间不长，地方公费师范生较少，其实践中存在的问题尚未全部显露，地方政策完善空间较大[33]。二是地方中小学对公费师范生的需求没有得到充分满足。其问题根源在于公费师范生培养方案着重于理论知识的系统，实习等实践环节略显单薄，而实践环节又与中小学息息相关，这在一定程度上反映了地方中小学与培养高校沟通不足的问题，最终造成教师专业技能与中小学需求不能充分匹配的现象。

（三）公费师范教育难显内在价值的困境

师范生公费教育制度的内在价值有待强化。一是尊师重教的社会氛围尚不浓厚。2007年师范生公费教育政策中即提及要进一步形成尊师重教的社会氛围，而2018年的政策目标中也有相同表述，这说明该政策目标尚未达成，公费师范教育的实质内涵尚未深入人心。二是一些师范院校的“师范性”特色或有偏移。现如今许多师范院校都兼顾多学科发展，响应国家“双一流”建设的号召，追求成为综合性、研究型的大学。部属师范大学纷纷将“综合性”加入办学目标定位中，这就可能促使师范院校分散办学资源[34]、模糊师范院校的办学重点，强调适应外部需求，却难以回归公费师范教育本身。

四、新时期师范生公费教育制度展望

新时期我国师范生公费教育制度的发展须顺应制度发展规律，直面挑战，展望制度的未来发展。

（一）强化制度文本实践对于培养质量的关注

随着我国宏观环境对各级各类教育更高水平的追求，从制度文本和制度实践两方面紧抓师范生培养质量更为重要。一是深化政策设计中关于公费师范生培养质量的规定。国家政策具有全局性、指导性的特点，应在政策中细化公费师范生培养质量的相关规定，包括培养标准、培养方式等，引导师范院校开展正确的培养工作。二是高校内部提高对公费师范生培养质量的重视。首先，培养高校应以“立德树人”为导向，扭转工具理性思维，回归教育“育人”的本质，在科学研究、学科建设与人才培养上找到平衡点；其次，鼓励与监督教授为本科生上课，将公费师范生的学习成绩与执教老师的考核评估结果关联，建立教师利益与其教学水平挂钩的奖惩制度，以此促进教师对公费师范生教学工作的重视，为公费师范生培养质量提供保障。

（二）改进多元利益主体参与培养工作的不足

随着高等教育办学主体由单一变化为多元，以及地方师范院校逐步参与到公费师范生的培养工作行列中来，地方师范院校与社会更需要发挥出自己的独特作用。一是弥补培养高校在实践过程中的短板。如在政策中明确部属师范院校在公费师范生培养工作中的义务，合理界定其权利与义务的边界；各地对本地师范院校培养工作应高度重视，在充分调研的基础上合理确定培养规模、完善地方政策；二是满足中小学对公费师范生的实际需求。如加强师范院校与中小学的沟通与合作，提高公费师范生培养过程中教学实践的比重，创新多样化的实践教学方式，使公费师范生更加了解社会市场需求，强化公费师范生的专业技能[35]等。

（三）突破公费师范教育难显内在价值的困境

随着新时代教师队伍建设改革与教师教育振兴计划的发展，师范生公费教育制度必然更加强调师范教育的内涵式发展、致力于做优教师教育。一是进一步形成尊师重教的社会氛围。这就需要通过提高教师待遇、保障教师权益及政府加强宣传等举措，提高教师的职业声望和社会地位，创造积极的社会环境，回归师范生公费教育制度的内核。二是强化师范院校的“师范性”特色。师范院校适应社会发展、响应国家政策是合理的，但仍需坚守培养优秀教师的重心。由此师范院校在兼顾多学科发展的同时，要坚持优先发展师范教育的理念，理性定位办学目标，合理分配学科资源，为师范生公费教育制度的实施提供有益环境。