我国受益所有人身份识别现状、不足及改进措施——基于FATF规则的视角

蔡宁伟，李 姣，贾帅帅

（1.中信银行总行合规部, 北京 100027；2.中信银行太原分行合规部, 山西太原 030002；3.广州大学金融研究院, 广东广州 510006）

一、前言

据国家税务总局《关于如何理解和认定税收协定中“受益所有人”的通知》（国税函〔2009〕601号）规定，受益所有人是指“对所得或所得据以产生的权利或财产具有所有权和支配权的人”，可以是个人、公司或其他任何团体。受益所有人一般从事实质性的经营活动，但是，从事洗钱、恐怖融资等活动的犯罪分子往往通过注册公司等方式掩盖其非法资金的来源和性质，具有极强的隐蔽性，这些不法企业严重扰乱正常的市场经营秩序，对正当经营的企业造成较大的冲击。因此，厘清公司股权结构、核实公司实际掌控人、识别受益所有人，能够有效打击偷逃税款和洗钱犯罪，维护金融秩序稳定。

目前，我国反洗钱义务机构已基本落实了受益所有人的识别工作，但识别的有效性、对股权结构复杂企业识别的准确性及对受益所有人的持续识别仍存在一定困难，与国际标准存在一定差距。有限责任公司准入门槛低，任何人提出申请均能完成注册登记，因此常被用作非法活动。部分公司成立后未按其注册的经营范围开展真实的日常经营工作，存在“挂羊头卖狗肉”等虚假经营情形，而目前国家有关部门对其虚假经营的监管力度不足、处罚金额较小，导致违规成本较低。近年来，我国贩卖空壳公司案件频繁，正是犯罪分子利用有限责任公司准入标准低这一特点，开立大量公司用于隐藏、模糊非法资金来源，掩盖真正的受益所有人。股权结构复杂的公司尤其受到犯罪团伙的青睐，常被用于清洗资金、偷税漏税、周转过渡涉恐资金。本文通过实际案例，对各国FATF互评估（Mutual Evaluation）结果进行汇总、归纳，总结受益所有人识别水平较高国家经验，结合我国受益所有人存在的问题，对我国受益所有人识别工作提出有针对性的建议。

二、FATF的背景及其第四轮互评估结果

总部位于巴黎的反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）成立于1989年，是西方七国为专门研究洗钱的危害性、预防洗钱并协调反洗钱国际行动而成立的政府间国际组织，是目前反洗钱和反恐融资领域最具影响力和权威性的国际组织之一。

FATF致力于向全球推广反洗钱信息，监督成员国对FATF建议的执行情况，同时关注和研究洗钱风险及对策。1990年，FATF发布“反洗钱40项建议”“反洗钱40条建议审查意见”，为国际反洗钱工作奠定了基本框架。2001年10月，FATF提出打击恐怖主义融资的“反恐融资8项特别建议”（后增为9项）。2012年2月，FATF公布修订的新建议，全称为“打击洗钱、资助恐怖活动、大规模杀伤性武器扩散活动的国际标准”，把原来的“40+9项建议”合并为新的40项建议，以加强全球保障，对出现的洗钱新威胁作出更有针对性的应对，进一步向政府提供更强大的打击洗钱犯罪的工具，保护金融系统的完整性。 成为全球各国家开展反洗钱工作的重要指引。

受益所有人是FATF建议的重要内容之一，是公司等机构实际控制人或受益人的真实反映。FATF要求金融机构采取合理措施，获取开立账户或发生交易的真实人员信息，以及能通过控制或拥有账户和资金获益的人员信息。建议中涉及受益所有人的共有两项内容，分别为第24条“透明度和法人的受益所有人”、第25条“透明度和法律安排的受益所有人”。其中法人的受益所有人指义务机构应及时掌握或获取法人受益所有人和控制权；法律安排的受益所有人指各国应采取适当措施防止法律安排被洗钱和恐怖活动滥用，主要包括信托及其他形式的法律安排。第24条、第25条建议直接对标FATF互评估11项有效性评估指标中的目标5，内容为“防止滥用法人进行洗钱/恐怖融资，主管部门无障碍地获取其受益所有人”。《中华人民共和国证券法》对受益所有人的使用，主要是为防止证券交易中的欺诈行为，防止内幕交易主体利用各种手段转移视线，从事欺诈（内幕交易）行为。证券法上受益所有人的基础法律关系不仅包括信托，还包括代理、行纪等，对证券有实质控制的人即可以称为受益所有人，而不追究形式上的法律关系。

2014年，FATF发布《受益所有人透明度指引》（以下简称《指引》），对受益人识别标准进行细化，以帮助各国有效实施受益所有人识别。此后，FATF评判标准逐渐明确，对受益所有人识别的重视程度不断增加，受益所有人评估更加严格。因此，2014年后各国受益所有人评估结果相较前期的评估结果通过率有所下降。

截至2020年2月，FATF第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估已对全球95个国家和地区进行了评估，结果显示，各被评估国家和地区受益所有人识别的有效性偏低，达标率仅为10.5%，26个FATF成员国的受益所有人有效性评估达标率也仅为19.2%；尚无任何一个国家受益所有人透明度的有效性被评定为“HE”①FATF有效性评估指标评级结果分为四级。HE（高度有效）：达到了非常高水平的有效性，仅需要微小的改进；SE（基本有效）：达到了较高水平的有效性，需要适度改进；ME（中等有效）：有效性水平为中等，需要重大改进；LE（低度有效）：有效性水平较低，需要进行根本性改进。；仅有英国、以色列、西班牙、意大利、俄罗斯5个FATF成员和亚美尼亚、百慕大、库克群岛、古巴、中国澳门5个非FATF成员国家和地区被评定为“SE”；而美国、中国、加拿大、冰岛等国家的互评估结果均为“LE”（熊陈楚，2020）。英国、以色列等受益人识别质量较高的国家，多在2015年后通过本国法案、制度修订，细化受益人识别的标准，提升本国受益所有人识别的准确性。部分FATF成员国受益所有人评估结果见表1。

表1 部分FATF成员国受益所有人评估结果

FATF对美国的评估报告指出，美国相关机构未能及时、充分、准确地获取受益所有人信息，部分法人机构利用复杂结构来隐藏所有权信息（FATF，2016）；对中国的评估报告指出，中国的基础法律缺陷和执行有效性问题导致了法人机构受益所有人不透明，该问题会影响反腐败工作的推动（FATF，2019a）； 英国在受益所有人透明度评估中评价最高，FATF认为其在该领域的部分举措已超过FATF标准（FATF，2018）。

由于风流流通截面发生改变，风流由断面Ⅰ—Ⅰ向断面Ⅱ—Ⅱ流动过程中形成沿程摩擦阻力损失和局部阻力损失。风流由断面Ⅰ—Ⅰ向断面Ⅱ—Ⅱ流动过程中，速度场、气压场在时空上是定常分布的，可近似为准定常流动，基于动量守恒推导而来的伯努利方程[7] 适用于准定常流动，见式(1)。

三、我国受益所有人识别工作现状及不足

（一）我国受益所有人识别工作现状

我国于2007年成为FATF正式成员，2018年接受其第四轮互评估。2019年4月公布的互评估报告（Mutual Evaluation Report，MER）显示，我国受益所有人有效性指标5的评级结论为“LE”，表明我国该项指标的有效性水平较低，需要进行根本性的改进；同时FATF建议第24条、25条的合规性评估结果均为“NC”①FATF合规性评估指标评级结果分为五级。C（合规）：与标准相符；LC（基本合规）：与标准大致相符，存在少许缺陷；PC（部分合规）：与标准部分相符，仍存在较多缺陷；NC（不合规）：不满足标准的要求，存在较大的缺陷；NA（不适用）：一个成员由于法律、结构或制度方面的固有原因，导致该项指标不适用，不计入该成员的整体合规性评估结果。，表明我国该项指标存在较大缺陷，不满足标准的要求，。按照FATF工作流程，对于存在的问题，中国需要每年向FATF报告整改进展，接受年度强化后续报告（Follow Up Report，FUR）评估，并在3年后的2024年接受FATF的检验，参与下一轮全球互评估。

2020年 10月，我国首次提交 MER 整改报告，接受 FATF 的强化后续评估。2021年 10月，FATF 公布了中国的第一份 FUR 报告。该FUR报告显示，中国MER的40项建议中，有25条建议达到“合规”和“大致合规”，但仍有9条“部分合规”、6条“不合规”。这6条建议的“不合规”评估结果凸显了我国反洗钱工作主要存在两方面不足：一是银行等金融机构在尽职调查中，对客户身份识别、制裁及最终受益人识别不到位（涉及第7、24、25条建议）；二是对第三方支付等特定非金融机构，在尽调、风险评估、监管措施等方面要求不明确（涉及第22、23、28建议）。

中国人民银行发布银发〔2017〕235号、银发〔2018〕164号文件以来，我国各义务机构识别受益所有人透明度水平不断提升，但受益所有人识别工作仍有较大的提升空间。如何有效提升我国受益所有人识别的有效性、合规性，高效利用受益所有人信息防止被洗钱及恐怖融资活动滥用，已成为我国目前亟待解决的问题。

（二）我国受益所有人领域存在的问题

我国的受益所有人识别方法及标准与世界各国基本一致。《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、银监会、证监会、保监会令〔2007〕第2号）第33条明确指出法人机构应登记控股股东或者实际控制人，银发〔2017〕235号文件对该条款进行了明确、细化。但义务机构在执行过程中，仍存在一定的难点，主要表现为以下四个方面。

1.受益所有人识别准确性不足

在金融机构日常工作中，客户信息的完整性、真实性和准确性一直是困扰金融机构的难题，客户信息的完整性和真实性水平很可能制约了受益所有人识别工作准确性的提升。一是未对法人机构股权结构进行穿透性识别，特别对于分支机构众多或股权结构复杂、股东持股比例均在规定比例以下的企业，无法直观地通过公司股东持股比例判断公司的实际受益人；二是工商网络系统登记或公众平台公示的企业人员信息仅有姓名，而无其他更加明确的信息（中国人民银行张掖市中心支行课题组，2019），特别是一些企业注册地在有“避税天堂”之称的境外国家和地区；三是我国各金融机构在进行受益所有人识别工作中相对独立，未进行有效交叉核实，法人机构受益所有人识别的准确性不高，受益所有人信息未能得到有效应用。

2.复杂结构受益所有人识别存在困难

反洗钱义务机构在对股权结构复杂的客户进行受益所有人识别时较为困难。一是股权结构复杂的客户，要层层穿透，逐层计算自然人持股比例，计算过程容易出现差错；二是识别出受益所有人后，需要公司配合提供受益所有人证件类型、号码等信息，但因涉及公司层级较多，还可能存在跨省、跨地区情况，底层公司获取受益人信息存在困难；三是受益所有人识别过程中如遇上级公司涉及境外机构，通过我国现有平台无法直接查询境外企业，因此较难准确获取相关法人机构的实际受益者。如欲准确识别，除了解境外机构投资结构外，还需金融机构亲自上门核实，开展更加精细的尽职调查，但这样的尽职调查流程多、周期长、识别成本高，实践中不易操作。值得关注的是，“一带一路”沿线多为FATF认定的中高风险国家和地区，对这些国家和地区的企业更需准确穿透和持续关注，以确保我国这一重大战略得以有效实施，减少合规、洗钱和恐怖融资风险（蔡宁伟和张凯，2020）。

3.受益所有人变更后义务机构更新不及时

FATF在互评估中发现受益所有人更新不及时的问题较为普遍。如，美国存在缺乏及时、充分、准确地获取受益所有人信息等问题（FATF，2016）；香港地区的公司有两个月的时间更新登记册中持股变动，这意味着股东信息并不总是准确和最新的（FATF，2019b）。我国在受益所有人信息更新工作中也存在着类似问题：一是金融机构工作人员在履行客户身份信息持续识别过程中，对法人机构预留信息与企业工商信息、其他公众平台进行比对，发现部分客户股权结构已改变但未至金融机构变更，金融机构多次联系客户，仍有部分法人机构存在未至金融机构更新的情况，金融机构迫不得已只能对客户采取管控措施；二是金融机构在日常履职中，还发现部分公司章程中的股东持股比例与工商系统不一致；三是不同平台对公司股东变更情况的更新时间也有所不同，对金融机构受益所有人履职造成一定困扰。

4.部分法人机构配合意愿较低

我国部分法人机构对受益所有人识别工作的重要性认识不足，配合意愿较低。一般来说，法人机构的法定代表人或者实际控制人应视同为受益所有人，因此国有企业的法人代表应该直接确实为受益所有人，但这些法人代表并不认可其受益所有人身份，这给金融机构履行受益所有人识别等工作义务带来了较大阻力。由于我国相关法律法规没有明确规定法人机构及其代表人有配合金融机构等进行受益所有人识别工作的义务，导致金融机构对于不配合受益所有人识别工作的客户不能进行有效的约束。此外，目前网上银行等非接触方式较为普遍，对不配合受益所有人识别工作的客户，金融机构无法通过柜面拦截的方式强制要求其确认、更新信息，只能采取限制账户交易方式避免因客户不配合识别工作导致尽调不足而受到监管部门的处罚。

四、受益所有人透明度的国际经验

FATF发布的《指引》主要从四方面对受益所有人识别进行说明：一是明确了受益所有人识别过程中应采集的信息；二是建立法人机构全流程的信息记录、保存、采集机制；三是建立信息公开机制；四是建立受益所有人风险评估机制（张峰，2019）。受益所有人透明度执行较好的国家，多通过执法机关、监管部门、义务机构共同建立共享交换平台，提高法人机构受益所有人识别的准确性、及时性，有效防范洗钱风险。

（一）受益所有人信息采集

《指引》明确规定，应采集的法人机构信息包括公司名称、法律形式、注册地址、办公地址、公司章程、股东或成员名单及其基本信息、股东持股数及种类等。FATF评估结果较好的国家或地区，多采取公司主动提交其受益人信息的方式。英国《重要控制人信息条例》明确，重要控制人有义务提供自证材料，同时应当主动向商业登记处通知公司、企业的更新信息，并在28日内至公司署更新信息；西班牙于2018年3月21日发布法令，要求境内所有公司在2018年7月31日前向商业登记处完成受益所有人信息的初次登记，同时由公证员核实公司提供资料的真实性及准确性；以色列规定，公司注册阶段，律师应当参与审核，由公司提供成立的目的、股东身份、公司章程，律师确认公司提供资料的真实性、董事的意愿和能力（熊陈楚，2020）。

（二）交叉验证信息真实性

为保证受益所有人信息的准确性，部分FATF成员国通过国家机构、义务机构等多个平台采集受益所有人信息，交叉验证信息的准确性、有效性及及时性，并将相关信息公开，提升受益所有人信息的透明度。例如：英国通过反洗钱义务机构尽职调查措施、公司署中央登记系统、公司保存的登记册进行组合验证，各机制相互配合，保证受益所有人信息得到整合，提升准确性；西班牙建立了公证员集中数据库，并通过金融机构尽职调查、税务机构信息、证券监管部门信息佐证数据库信息的准确性；以色列通过两个主要渠道（义务机构尽职调查、税务部门获取的信息）、两个辅助渠道（公司管理局和证券监管局获取的信息）验证受益所有人信息。

（三）开展受益所有人风险评估

通过对法人机构受益所有人风险评估，识别风险较高客户，有效开展客户身份识别工作。识别内容主要包括：受益所有人公开信息的透明度、受益所有人风险情况、股权结构复杂程度、跨国集团所涉国家的风险情况等。例如：英国动员主管部门、执法机构及私营企业对各种类型法人机构进行洗钱风险评估，并多次开展专题研究，得出高风险法人类型，有效降低该类型企业的设立比例；西班牙建立公证员调查机制，对拟新设立的公司开展身份尽职调查，如客户信息触发风险预警模型需对受益人身份进行核实，同时明确公证员需对其签发授权文书的真实性、准确性负责；以色列则由金融情报中心组织开展法人机构洗钱风险评估，公司管理局、执法机构、义务机构通过信息交换共享渠道，提升风险防线意识，降低法人机构的洗钱风险。

五、关于提升我国受益所有人透明度的建议

我国受益所有人识别工作主要由商业银行、证券公司、保险公司等反洗钱义务机构完成，识别结果无法得到有效验证。应当借鉴国际先进经验，在监管机构的统一指导下建立信息共享平台，强化多渠道尽职调查，通过共享信息交叉验证信息有效性，进而验证法人客户信息更新的及时性及风险情况，验证问题数据是否存在违法违规情况（张凯等，2020）。对于因受益所有人更新不及时而导致的信息不一致，通知相关机构及时更新信息；对于存在风险的公司，各层级单位深入排查问题客户，排查风险状况，规避问题客户，同时可定期形成风险评估报告，以有效识别风险较高的机构或行业。除了商业银行、证券公司、保险公司等义务机构外，涉及的机构（部门）还有：工商、税务、环保等政府机构，公安、检察院、法院等执法机构，第三方支付、第四方支付（聚合支付）等从事支付清算业务的非金融法人机构（称为特定非金融机构），中国人民银行、银保监会、外汇管理局等监管机构。各类机构的关联关系如图1所示。

图1 共享平台信息流程图

（一）多渠道开展尽职调查，强化受益人信息有效性

受益所有人执行较好的英国、西班牙、以色列等国家均将尽职调查作为重要的受益所有人准确性核实手段。我国各部门应建立不同渠道的尽职调查机制，工商系统在公司成立时，要求其主动提供受益所有人证明性材料，通过签订承诺书等方式，明确法人机构在受益所有人识别过程中应当履行的义务；银行、证券、保险等义务机构通过客户信息、文书协议、日常业务受理、交易记录、股东分红等信息，验证受益所有人的有效性；监管机构要求法人机构主动提交受益所有人材料，并通过自有部门或第三方渠道开展尽职调查，核实法人机构提供资料的有效性；执法机构通过办案过程中接触的企业情况，根据取证材料、调查记录，开展尽职调查，了解法人机构受益所有人信息。

（二）建立信息共享平台，提升受益人信息准确性

通过政府机构、义务机构、执法机构等多渠道建立信息共享平台。工商系统共享法人机构主动提交的受益所有人信息及相关证明材料；税务机关共享法人机构及其关联个人的纳税情况、企业经营状况等信息；中国人民银行公布企业征信信息；商业银行共享其登记的受益所有人信息及股东分红等信息；证券公司公布上市公司股权结构；保险机构公布法人机构保单的实际受益人信息；各类第三方支付、第四方支付、聚合支付公司等从事清算业务的其他特定非金融机构公布其掌握的受益所有人相关信息，如购买大额贵金属信息、房屋所有权等信息。通过共享平台，各层级机构除可了解受益所有人信息外，还可获取机构受益所有人证明材料，以核对企业提供的材料与平台信息是否相符，同时解决跨区域公司获取资料困难的问题。

（三）交叉验证平台信息，保证受益人信息真实性

共享平台的建立，除为各渠道获取受益所有人信息提供便利外，还可验证不同渠道获取的受益所有人信息是否相符，同时定期汇总信息存在差异的法人机构，由该法人机构所涉及的政府机构、义务机构及执法机构共同分析原因，排查风险，并将仅需要部分机构更新信息的法人机构与存在一定风险的法人机构在一定范围内进行公示。根据核查情况，对因法人机构未及时更新导致信息差异的，要求该机构及时更新；对法人机构存在风险的，政府机构、义务机构及执法机构立即对法人机构开展调查，并将调查结果在相关单位共享，了解客户风险状态，得出结论，根据结论内容，对法人机构采取相应的后续管控措施，尽早防止犯罪分子利用法人机构开展违法犯罪活动。

（四）建立风险评估指标，全面防范洗钱风险

建立交叉验证平台后，各层级单位可针对问题客户，全面评估其风险指标，并定期形成风险报告。各义务机构建立的风险评估指标应考虑股权结构的复杂性、受益所有人所属的地区或国家、受益所有人的其他任职情况、公司规模与其交易情况的匹配程度、行业洗钱风险、司法调查情况等。同时，应建立高风险企业信息共享平台，通过不同机构、不同层级综合判断法人机构风险等级，并对高风险等级的企业采取相应措施，如：工商系统提高相同类型的法人机构注册准入门槛，税务机构取消相同类型机构的税收优惠政策，全面防范法人机构的洗钱犯罪风险，义务机构提升相关单位的风险等级及关注频率。

（五）明确法人机构法律义务，提高主动履职意识

一方面，部分法人机构不配合义务机构开展受益所有人识别工作；另一方面，部分从事非法活动的法人机构，会通过模糊受益所有人透明度，或寻找傀儡担任受益所有人，以隐瞒公司背后真正的受益人，达到洗钱的目的。以上两种情况均较难通过正常渠道规避。因此建议通过相应的法律建立约束机制，要求法人机构主动提交受益所有人信息，同时明确对于不配合受益所有人识别工作、隐瞒受益所有人信息所应当承担的法律后果。对于不配合执行受益所有人识别的，应当对法人机构进行经济处罚或网络公示；对于利用公司注册的便利性，成立虚假公司、空壳公司用于执行违法犯罪活动的，采取更为严厉的法律措施，提高违法犯罪成本。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（中华人民共和国国务院令746号）将自2022年3月1日起施行，其第9条规定“公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息应当向登记机关办理备案”，这为金融机构受益所有人识别工作提供了重要依据，但金融机构是否可以完全依赖市场主体主动登记的受益所有人信息完成受益人识别工作，尚需通过实际操作来鉴定。

受益所有人身份识别在未来的几年内仍将是FATF关注的焦点、监管机构检查的要点、各金融机构改进的重点。我们必须继续坚持把受益所有人身份识别做全、做实、做细，才能切实促进各金融机构对客户身份识别和尽职调查水平的提升，真正达到监管的要求和评估的标准，促进我国FATF互评估结果提升等级。