港澳青年跨境就业创业政策研究——基于广州、深圳、珠海的政策对比分析

■ 陈铀 吴伟东

进一步推进粤港澳大湾区的建设，不仅需要加强基础设施建设和优化产业结构，还需要增强港澳青年对国家的认同感和向心力［1］。支持港澳青年的跨境就业创业，既是推动粤港澳青年交流、合作、融合的重要机制，又是大湾区科技创新能力提升的重要支撑，促进港澳青年深入参与大湾区一体化发展，将为大湾区打造世界一流创新人才高地和建设国际科技创新中心提供国际化智力支持［2］。因此，探究粤港澳大湾区建设背景下支持港澳青年就业创业政策具有重要的现实意义。

一、研究回顾

粤港澳大湾区建设与大湾区内青年人才的交流融合，目前已得到了广泛的关注和研究。其中，H.C.J.Wong等研究了马来西亚和新加坡的社会融合历程后，提出青年人才的自由流动和人力资源的创新，有利于粤港澳大湾区的现代化建设和社会融合［3］。Sujata S.Govada等对香港的调查发现，青年学生和专业人才的跨境自由流动能够有效地推动香港从多个层面融入粤港澳大湾区的区域一体化建设［4］。一部分学者聚焦于大湾区青年交流发展的各类政策，如林至颖［5］、方木欢［6］、潘静［7］等研究了政策法律、知识产权保护和社会文化对港澳青年在大湾区创业的推动作用，并在此基础上提出创业激励政策是大湾区青年交流融合的重要保障。焦磊［8］、许长青［9］、蔡炜［10］等则从湾区高等教育合作的视角切入，揭示了青年大学生交流协作、科研协同创新与大湾区深度发展的关系。柴茂昌等分析了粤港澳大湾区的青年科技交流政策，探讨了粤港澳大湾区建设与青年交流融合的政策空间［11］。此外，Jean A.Berlie等的研究则认为香港青年并不完全接受粤港澳大湾区的概念，粤港澳大湾区需要通过青年人才的交流融合进行下一阶段的整合［12］。

对既有研究的梳理发现，推动粤港澳三地青年互知、互信、互融，进而积极参与粤港澳大湾区建设的相关政策制度建设，具有极强的现实意义。从研究角度看，大湾区内地城市支持港澳青年就业创业政策既存在差异又有一定的共性，对比分析更易找出现实政策的不足。从研究方法上看，支持港澳青年就业创业的政策属于人才政策的重要组成部分，而政策文本分析则是研究人才政策的有效途径，在学界已经有了广泛的运用［13］。从研究的地理区域上看，大湾区人才政策研究涉及不同的社会制度，与传统“长三角”“珠三角”的人才政策研究相比，具有跨境交流性质，因此选用大湾区作为政策的研究对象具有独特性。综上，本研究将大湾区内地城市支持港澳青年就业创业的政策文本作为分析对象，从多个方面对其共性和差异性进行探讨。

二、政策文本选择

粤港澳大湾区不是区域经济学的简单概念，而是中国经济高速发展和深化经济改革的结果。在大湾区的一体化建设中，内地城市为了促进大湾区内青年的交流、合作与融合，出台了一系列支持港澳青年就业创业的政策。深圳作为经济特区、全国性经济中心和国家创新型城市，是粤港澳大湾区区域发展的核心引擎之一，在大湾区创新驱动发展中起到不可替代的主导作用。Yitao Tao［14］和许培源等［15］就认为，加强深圳的创新网络中心作用有利于更好地打造具有全球竞争力的世界级湾区。广州是国家中心城市以及综合性门户城市，也是华南地区的重要交通枢纽。Jianfa Shen等［16］和黄震环等［17］的研究发现，发挥广州作为国家中心城市的引领作用与粤港澳经济区的经济发展具有重要联系。珠海是经济特区之一，毗邻港澳，地理位置优越，是珠江西岸的核心城市。庞前聪在研究中指出珠海与粤港澳大湾区的协同发展能够有效加强大湾区城市群之间的空间协同，推动粤港澳大湾区的一体化建设［18］。因此，综合深圳、广州和珠海在粤港澳大湾区建设中的重要地位和作用，本研究在研究对象上选取了深圳前海、广州南沙和珠海三地支持港澳青年就业创业政策进行文本分析。

现阶段，广、深、珠三地的港澳青年就业创业项目和大湾区的深度融合正迅速发展。据报道，深圳前海深港青年梦工场累计孵化创业团队388家，其中港澳台及国际团队190家，累计融资总额超过15亿元。新接待港澳台参观交流青年近6000人次，累计3万余人［19］。各类人才培育平台和“前海港澳台青年实习（就业）服务”“前海粤港澳台青年创新创业大赛”等活动成为了大湾区青年自我展示的舞台，在打通港澳青年来深交流沟通渠道的同时促进了粤港澳大湾区在各领域合作的深化。广州建立了广州科学城粤港澳青年创新创业基地、TIMETABLE创新创业基地、港澳青年之家寰图·办公空间等多个港澳青年创新创业基地，通过港澳实习生学习交流座谈会、港澳籍劳动人事争议仲裁员选聘、创新创业大赛等各类活动营造了适合港澳青年工作生活的氛围，成功吸引了一批港澳青年来穗就业创业，为大湾区青年的交流融合作出了重要贡献。珠海自2015年横琴·澳门青年创业谷启用以来，已累计孵化项目433个，其中港澳项目244个，引进培育高新技术企业50家，为30家企业融资5.03亿元，成为该区服务港澳、招商引资、招才引智、青创孵化的重要载体和平台，2020年上半年，在横琴新注册的澳门创业项目有37个，科技创新类企业比例达59.6%［20］，有力地带动了粤港澳三地创新资源的流动，加快了澳门与内地的交流融合。

广、深、珠三地为促进港澳青年和内地的交流融合，出台了一系列支持港澳青年在当地就业创业的政策。根据政策推出的时间和港澳青年就业创业的实际情况，本文选取了三地共10项政策，其中广州南沙4项、深圳前海2项、珠海4项，所有政策文本均来自当地政府的官方网站。

表1 广州、深圳、珠海支持港澳青年就业创业的主要政策文本目录

三、支持港澳青年跨境就业创业的政策文本分析

政策文件以及与政策相关的文本是政府政策行为的反映，是解读政策意图尤为有效的客观凭证。采用内容分析的方法研究支持港澳青年就业创业政策，可以分析、解释和预测政策文本中有关支持港澳青年就业创业的本质性事实及其关联的发展趋势。培养港澳人才，引进港澳创新力量，是大湾区内地城市支持港澳青年就业创业政策的重要目的。对此，广州、深圳、珠海展开了积极的探索，先后制定了一系列支持港澳青年就业创业的相关政策，在政策对象及政策类型方面呈现出了共性和差异（表2）。

表2 支持港澳青年就业创业的主要政策文本内容对比

（续上表）

（一）政策文本中对港澳青年的适用范围界定

为了明确政策的适用范围，加强政策针对性，广州、深圳、珠海结合本地实际，在政策文本中明确了“港澳青年”的概念及其适用范围。其中，《广州南沙新区（自贸片区）鼓励支持港澳青年创新创业实施办法（试行）》中明确规定港澳青年指“具有香港或澳门永久性居民身份的个人，年龄限制范围为18至45周岁，且必须爱国爱港爱澳，坚决拥护‘一国两制’，在境内外无犯罪记录”；深圳市前海管理局在《〈关于支持港澳青年在前海发展的若干措施〉实施细则》中规定“港澳青年是指年龄介于18～45周岁之间的香港、澳门居民及在港澳高校毕业的内地居民，遵纪守法，拥护“一国两制”，无违法违规等不良行为记录。”珠海横琴新区在《关于进一步支持澳门青年在横琴创新创业的暂行办法》中规定“澳门青年是指年龄在18～45周岁（含本数）之间拥有澳门居民身份的个人”“在横琴新区创新创业的符合条件的香港、台湾青年和在港澳高校学习并取得经教育部认证的港澳高校学历学位证书的内地青年以及香港、澳门的创业企业，面向香港、台湾青年的创业孵化器可参照本办法享受扶持”，而在《珠海市支持港澳青年来珠就业（创业）和技能培训（训练）若干政策措施》中关于支持港澳青年来珠参加就业见习的政策对象界定为“16～24岁未就业港澳青年和离校2年内未就业港澳高校毕业生”。

结合广州、深圳、珠海的港澳青年就业创业政策，可以发现三地对港澳青年的界定和适用范围具有一定的相似性。在港澳青年年龄的界定上，广州、深圳、珠海均规定为18～45周岁；但在港澳青年的具体涵括范围上，则存在差异。广州的港澳青年仅指具有港澳永久居民身份的个人，深圳和珠海的港澳青年则包含了“在港澳高校毕业的内地居民”“港澳高校应届毕业生”，将相当一部分的内地居民纳入成为政策对象。政策文本中对港澳青年的适用范围虽然基于各城市间实际情况存在一定的差异，但由于粤港澳大湾区城市“整体化、系统化”发展的进一步深化，支持港澳青年就业创业政策的政策对象出现了一定程度的互通和趋同，对大湾区的一体化建设和深度融合具有重要意义。

（二）奖励型政策

1.港澳青年就业支持

在经济上，港澳青年就业支持政策的主要目的是降低港澳青年在内地的就业成本以及内地企业录用港澳青年的成本。各项支持政策主要通过资金补贴、税收减免、企业支持等一系列措施，在个人收入和企业开支两大领域降低港澳人才前往内地就业的经济成本。

降低港澳青年在内地的就业和生活成本，是大湾区内地城市吸引港澳人才的一种可行路径。深圳前海于2019年2月和5月相继出台的《关于支持港澳青年在前海发展的若干措施》及其实施细则，为港澳青年的就业提供了全方位的补贴。（1）在个人补贴方面，具备全日制大专或以上学历且毕业5年内与前海企事业单位签订2年期限以上的劳动合同且在该单位实际工作满1年的港澳青年，可以根据学历等级给予1万元至5万元不等的一次性资助；被认定专业人士或高层次人才的港澳青年，还可以根据相关的人才政策给予额外的资金资助。（2）在企业支持方面，企事业单位每接收1名在校港澳青年大学生实习，就能获得每人每月1000元标准的资助；每正式招用1名符合相关条件的港澳青年毕业生，就能获得2000元的资助。同时，深圳前海还鼓励企事业单位在港澳高校设立前海奖助学金，定期赴港澳举办招聘活动，增强了企事业单位与港澳青年求职者的联系。

广州南沙开发区也出台了类似的政策举措。2019年10月，广州南沙开发区出台了《广州南沙新区（自贸片区）鼓励支持港澳青年创新创业实施办法（试行）》，对港澳青年的实习就业进行了全方位的支持。在实习方面，对实习期间表现优秀的港澳青年给予一次性奖励3000元；在就业方面，对签订1年以上期限劳动合同的港澳青年给予一次性奖励3000元，对签订2年以上期限劳动合同且在南沙区实际工作满1年的港澳青年给予一次性奖励1万元；在引荐支持方面，对组织或促成港澳青年实习交流的引荐人和参观考察点按规模给予资金奖励，对录用港澳青年的用人单位给予一次性奖励5000元。

珠海专门针对港澳青年就业补贴规定相对较少，《珠海市支持港澳青年来珠就业（创业）和技能培训（训练）若干政策措施》中规定“港澳高校应届毕业生到本市中小微企业就业，并履行劳动合同和缴纳社会保险费满6个月的，一次性给予3000元就业补贴。”

结合广深珠三地的港澳青年就业支持措施发现，奖励型政策是吸引人才最直观的政策工具，是就业政策的基础［21］。对前往当地就业的港澳青年及其录用单位进行补贴，已经成为大湾区内地城市吸引港澳青年到当地就业的政策共识。对比发现，广深珠三地的就业奖励（补贴）标准存在明显的差异。在奖励（补贴）额度方面，深圳的最高奖励额度为5万元，高于广州和珠海；在奖励（补贴）的适用范围方面，珠海的港澳青年只有在中小微企业就业并缴纳社会保险才能获得补贴，补贴范围小于广州和深圳。客观吸引力不足的中小城市，往往需要用良好的引才政策进行弥补［22］。由于财政资源等的差距，以珠海为代表的其他大湾区内地城市在引入港澳人才方面存在着较大压力。

2.港澳青年创新创业支持

港澳青年在大湾区内地城市的创新创业，对打造粤港澳大湾区高新技术产业集群、引领区域产业持续升级、共建湾区创新高地有重要的现实意义。绩效水平高的创新创业政策更有利于降低政策成本，减少政策引导可能带来的发展弯路［23］，真正达到促进港澳青年创新创业、促进地区发展的目标。

深圳较早出台了港澳青年创新创业的支持政策，在纲要、措施、实施细则上进行了细致的规定。以深圳前海为例，《〈关于支持港澳青年在前海发展的若干措施〉实施细则》中详细规定了：（1）在创业启动方面，通过与港澳特区政府、企业的合作，设立“深港创新圈”“企业支援计划”“网动科技创业培育计划”“科技创业培育计划”“创业配对基金”等多个计划项目，对符合条件的港澳青年创业行为提供最高不超过100万元的创业资助。（2）在创业成本方面，通过各种规定降低港澳青创企业的运行成本。对入驻前海管理局主办的创业园区的港澳青创企业，在三年内依次按照80%、50%、20%的比例对租金和物管费用进行资助。（3）在创业发展方面，加大对重点项目和优秀港澳青创企业的扶持。如对营业收入和营业增长良好的青创企业给予100万元资金补贴，对实现首次公开上市的青创企业给予100万资金资助等等。此外，实施细则还从风险补偿、融资成本、资质认定等多个方面对港澳青年的创新创业提供政策支持。

广州南沙和珠海也相继对港澳青年的创新创业进行了政策支持。《广州南沙新区（自贸片区）鼓励支持港澳青年创新创业实施办法（试行）》全面考虑了青创企业从落地到发展的各个阶段，在落户、贷款、场地租金、创业成长、参展参赛、重大活动等多个领域进行政策补贴。该实施办法还考虑到了对青创企业引荐人和青创活动组织方等“中间人”的激励，第二十四条明文规定“对引进港澳青创企业的引荐人给予一次性5000元/个奖励”。珠海出台的措施则从减免租金和贷款补贴两个层次进行切入。在租金减免上，给予入驻珠海公共创业基地的青创企业最长三年的“零”租金和“零”物管费。在贷款补贴上，符合相关条件的港澳青创企业可享受最高30万元的贴息贷款额度。2019年出台的《关于进一步支持澳门青年在横琴创新创业的暂行办法》进一步扩展了港澳青年创新创业的政策支持，将上市补贴、创投补贴、社保补贴等创业补贴纳入，对措施中的规定进行了系统的补充。

经济成本是港澳青年跨境创业最直接的考量因素。因此，大湾区各内地城市在政策设计中都重点针对港澳青年的创业活动进行资金支持，各项补贴、资助、奖励构成了创业政策的主体。对广州、深圳、珠海支持港澳青年创业政策进行对比后发现，三地在资金补贴的侧重点和涵盖范围上存在差异。深圳基于经济体量上的优势地位，在地方政府财政的支持下，政策补贴的金额领先于其他城市；珠海扬长避短，通过园区物业租金减免和金融机构贷款，更多地以降低运营成本、融资成本而不是以直接的资金资助手段支持港澳青创企业；广州则是在资金补助的基础上，将引荐人和引荐机构纳入政策考量范围，更全面地覆盖了港澳青年创业活动的各个参与主体，对大湾区内其他城市的政策制定提供了重要的借鉴意义。

（三）发展型政策

发展型政策源于吉登斯的社会投资理论，具有“包容性”“投资性”和“积极性”［24］。发展型政策强调投资而非直接的给予，注重国家、集体和个人共同参与社会政策，并投资人力资本。在港澳青年就业创业的实践中，发展型政策主要通过建立和完善港澳青年发展平台、开展港澳青年职业素质培训，从而实现港澳青年的自我价值，对其就业创业活动产生正向激励。

深圳通过《〈关于支持港澳青年在前海发展的若干措施〉实施细则》构建了完善的发展型政策体系，在第四章“完善港澳青年发展平台”中作出了详细规定：（1）在孵化载体方面，首次在前海依法注册设立且符合相关条件的港澳青年创新创业孵化载体可获得60～100万不等的开办资助，运营时间多于1年且符合相关条件的孵化载体可获得最高300万元的运营资助，取得突出成果的孵化载体还能获得额外的资助；（2）在创业大赛方面，按照级别和类别举办粤港澳青年创新创业大赛，设立包括分赛区奖、决赛奖和单项奖的大赛奖金，对港澳青年的创业活动进行激励；（3）在青年活动方面，积极举办各类港澳青年活动，根据活动规模、影响力、港澳参与度等情况给予资助。在此基础上，该实施细则还在科创载体和专业机构等方面进行了资助金额的设置。

广州的发展型政策条文同样以资金奖励为主，如《广州南沙新区（自贸片区）鼓励支持港澳青年创新创业实施办法（试行）》第二十条规定“每年开展‘优秀港澳青年学生实习就业基地’评选活动，对入选的实习就业基地给予一次性5000元奖励”以及第二十三条“建设认定一批港澳青年创新创业基地，给予每个基地每年100万元补贴；在建设认定的港澳青年创新创业基地中推选一批示范基地，按照工作成效给予每个示范基地每年最高100万元奖励”等等。值得注意的是，广州在该办法实施细则中率先提出了对引进港澳青年社会融入活动引荐人的奖励，这说明广州已经开始将港澳青年的文化融合和社会协调纳入政策考量范围。

在珠海，除了《关于进一步支持澳门青年在横琴创新创业的暂行办法》中设有对创业孵化载体、开展创新创业大赛相关支持措施外，2019年7月出台的《珠海市支持港澳青年来珠就业（创业）和技能培训（训练）若干政策措施》则从技能培训（训练）的角度进行了细致规定，如：每年免费举办一期澳门初创企业创始人素质能力提升培训班；通过费用减免等手段，鼓励不论是否在珠就业创业的澳门居民来珠海参加职业资格和专项职业能力培训，提升职业素养；将港澳在珠企业纳入珠海市职业技能精准培训政策范围，提升港澳企业在岗职工的职业技能水平；依托各类社会主体和教育机构，共建港澳职业训练专区，为港澳从业青年和大学生提供免费职业训练服务。

综合三地的发展型政策，珠海无疑更具有前瞻性和创新性。广州和深圳更为强调资金补助这一政策手段，设立了资金补贴的目标却没有明确为港澳青年提供自我增值的路径。珠海在技能培训方面的支持政策措施则为大湾区城市支持港澳青年就业创业发展提供了很好的启发，政府可以通过举办培训班和提供免费职业训练服务等手段，积极整合社会力量，为港澳青年的身心发展提供有效的途径，而不是进行单向的资金的刺激。

（四）保障型政策

港澳青年在跨境就业创业的过程中，面临着医疗、工伤乃至心理融合和政策认知等一系列压力，急需一套体系化的就业创业保障体系［25］。广深珠三市均在政策文本中规定了数量不一的保障型措施，在医疗服务、子女入学、配偶工作和住房保障等多个领域着力解决港澳青年在内地工作生活的后顾之忧。

广州的保障性措施较为完善和系统。《广州南沙新区（自贸片区）鼓励支持港澳青年创新创业实施办法（试行）》第四章 “提供配套服务”中明确规定：（1）在医疗服务上，港澳青年可享受优先预约就医和协助联系市内医疗专家等服务；（2）在生活服务上，提供协助港澳青年开通线上生活缴费、出入境业务办理和咨询、出行预约和查询等服务；（3）在企业服务上，广州市南沙区政务服务中心港澳青创分中心为港澳青创企业提供全程协办服务，设立专门窗口优先受理，开通“绿色通道”；港澳青创税务驿站为港澳青创企业免费提供智能自助办税、咨询专线、服务专窗、纳税人课堂等各类税务服务；（4）在保险服务上，免费为港澳青年提供代办或帮办各类商业保险理赔服务以及优先提供基本医疗保险参保登记、保费征缴、医疗保险待遇支付等服务。此外，广州南沙还通过《南沙区2020年广州外国语学校附属学校港澳子弟招生方案》《南沙区人才公寓管理办法（试行）》《关于进一步便利人才及港澳居民购买商品房的通知》等一系列政策文件将办法中的保障性措施具体化和操作化，有效地保障了港澳青年的就业创业活动。

深圳作为粤港澳大湾区区域核心发展引擎之一，前海《〈支持粤港澳青年在前海发展的若干措施〉实施细则》中也有相似的政策措施。细则中规定：对符合条件的港澳青年根据学历水平给予1～3万元不等的一次性租房资助；在前海就业创业的港澳青年，可在两年内按每月300元标准一次性给予每年3600元的交通资助。对比广州的保障性措施，深圳前海的保障性措施范围较小，未能真正实现对港澳青年就业创业活动的全方位保障。根据深圳市前海管理局于2019年4月在官方网站发布的调研报告显示，青年梦工厂在港人港味港服务的生态、配套的人才驿站、7×24小时的生活创业空间和一站化的专业法律服务等方面存在不足，反映了深圳前海就业创业政策中保障性措施的缺位。

珠海市则在《关于进一步支持澳门青年在横琴创新创业的暂行办法》中为港澳青年提供了包含通勤、咨询、购房、子女义务教育、就医和缴纳提取公积金等多方面的城市保障措施。但值得注意的是，规定中的部分保障措施，如租房生活补贴和养老保险延缴等，需参照《横琴新区引进人才租房和生活补贴暂行办法》《珠海市高层次人才支持计划实施办法》《珠海市产业青年优秀人才培养计划实施办法》和《珠海市贯彻落实“省科技创新十二条”政策措施》等人才政策措施，而这类政策的主体是人才，其认定标准与港澳青年存在差异，这为港澳青年在就业创业中的政策查询、保障申请和资格认定带来了不便。

总体而言，广州、深圳、珠海三地支持港澳青年就业创业政策中的保障性措施在详尽程度、涉及范围等多个方面呈现出了一定的差异。广州的保障性措施较为完备，通过出台港澳青年购房、子女入学、医疗等其他领域的政策文本进行了整体性政策搭配，建构了系统化的港澳青年就业创业保障体系。珠海次之，在暂行办法中提供了多方位的保障措施，但在具体条款上表述较为模糊，与人才引进和保障的相关政策之间存在一定的混淆。而从本研究所选取的政策文本来看，深圳简要地规定了数条港澳青年就业创业的保障措施，并没有建构系统化的就业创业保障体系。

四、港澳青年跨境就业创业政策的异同与不足

根据广深珠三地的政策文本内容，可以发现三地支持港澳青年就业创业政策具有明显的共同点。首先，在政策对象上，认定18～45周岁为港澳青年的政策适用年龄，政策主体界定上的相似更有利于港澳青年在粤港澳大湾区中进行“跨城”流转；其次，在政策目标上，均认识到港澳青年的就业创业问题既是人才引进问题，又是港澳与内地的交流融合问题，给予了高度的重视。三地政策中均多次出现“全面贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》”“积极落实党中央、国务院批准的《粤港澳大湾区发展规划纲要》”“贯彻落实习近平总书记重要讲话精神”等描述，体现了地方政府与中央政府政策制定的延续性和一致性。再次，在政策内容上，三地的港澳青年就业创业政策均把就业问题和创业问题作为政策制定的重点，并围绕这两大主题设立具体的措施。除了就业与创业这两大主题外，三地还根据城市的发展状况，将政策主题拓展到青年发展、教育、医疗等其他领域。最后，在政策工具的使用上，三地均把资金资助（补贴、奖励）为主的激励政策作为政策制定的主要政策工具，将发展型政策和保障型政策作为政策制定的辅助性部分。由此可见，相较于教育发展成本和公共服务成本，三地更为注重在减轻港澳青年在内地就业创业的经济成本上进行政策设计。

但在发展型政策和保障型政策的侧重和表述中，三地呈现出了明显的差异。在发展型政策上，广州和深圳较为侧重青创基地和孵化载体的资金资助，其路径是通过青创基地和孵化载体促进青创企业的发展；珠海则在青创基地及孵化载体的培育支持外，更关注港澳青年的劳动力素质，其路径是通过职业培训和技能培训提升港澳青年的个体素质，从而促进港澳青创企业的发展。在保障型政策上，深圳较为侧重直接的资金资助和减免，与广州和珠海相比，在保障型政策的全面性和多样性上略显不足。

广深珠的港澳青年就业创业政策除了共性与差异外，还存在一定的局限性，那就是对港澳青年人文关怀、文化支持和价值观宣传的不足。研究发现，现行的港澳青年就业创业政策不足以令港澳青年在心理层面产生融合效应，港澳青年对政策有效性和合法性的怀疑阻碍了港澳青年群体的国家认同和社会融合［26］。由于社会历史文化的差异和“一国两制”的国情，港澳青年在内地就业创业时，难免会遇到社会、文化层面的障碍和价值观的碰撞。港澳青年就业创业政策让港澳青年更好地融入内地社会，港澳青年对内地社会文化的认同和融合又会促进和激励港澳青年的就业创业，这两者间是相互作用、相辅相成的。而在粤港澳大湾区三个主要内地城市广州、深圳、珠海支持港澳青年就业创业政策中，仅有《广州南沙新区（自贸片区）鼓励支持港澳青年创新创业实施细则（试行）》中简要提到了港澳青年的社会融入活动，三地在促进港澳青年文化认同与融合措施的制定上存在较大的不足。因此，一方面要进一步加强港澳青年就业创业政策的合法性和有效性，一方面要通过各类文化活动和社会关怀增进港澳青年对内地的了解和信任。

五、结论与建议

港澳青年是粤港澳大湾区经济发展、技术创新、产业升级和城市共融的重要人才资源，是粤港澳大湾区一体化建设的重要参与主体与有生力量。本次研究对广州、深圳和珠海的政策文本对比分析发现，大湾区内的支持港澳青年就业创业政策具有较高的趋同性，在政策目标上，与中央政府的政策具有连续性和一致性；在政策内容上，突出创业和就业两大核心板块；在主要政策工具上着重于以资金资助（补贴、奖励）为主的激励政策。但由于城市间发展状况的差异，在覆盖范围、侧重点以及支持力度有着明显的差异。此外，还存在文化宣传、人文关怀和文化融合等方面措施的不足。

在未来，粤港澳大湾区的港澳青年跨境就业创业活动和大湾区一体化建设需要得到进一步推动，以促进大湾区创新要素的发展和港澳青年国家认同感的提升。这一任务要求对粤港澳大湾区支持港澳青年就业创业政策的供给主体、政策内容和宣传机制进行全面的优化，从而促进粤港澳大湾区的一体化建设，进一步推动港澳青年与内地的交流协作。

（一）建立健全大湾区内支持港澳青年就业创业的协调机制

重视大湾区内支持港澳青年就业创业政策的整体化和协同化。港澳青年的就业创业活动不仅涉及广深珠等多个湾区城市，还涉及教育局、人力资源与社会保障局、科技创新局等多个行政部门。赵辰霖等就认为粤港澳大湾区一体化下各城市政府对社会问题的协同治理中的正式程序，有效提升了政策的协同行动效率和网络产出［27］。打破城市间与职能部门间的区隔，建立港澳青年跨境就业创业活动协调机制有利于更好地梳理各行政部门的职能关系，提升行政效能产出。探索成立大湾区港澳青年就业创业活动协调领导小组，对大湾区的港澳青年就业创业政策进行宏观把握与战略布局，更好地推动政策协同。在协调的过程中，各地政府既要学习中央最新精神，又要通过完善的公民表达机制倾听港澳青年的意见与反馈。

（二）完善和强化港澳青年就业创业政策中的文化措施

加强对港澳青年的人文关怀和文化融合，用“软实力”增进港澳青年的国家认同和价值观建构。大湾区港澳青年创新创业政策可以参考和借鉴新加坡和台湾地区人才引进政策中的文化融合政策，通过设立“港澳—内地”同学会、创新创业交流活动、集体参观内地文化历史遗迹等方式提升港澳青年对内地的文化认同感。新加坡政府为了让外国人才更好地融入社会，在2009年设立了旨在推动和促进新加坡本土居民、外来新移民以及外国人三者融合的国民融合理事会。通过提高移民政策重要性的认识、建立当地居民和新移民的相互交流、成长的共同空间和平台、举办当地居民与外来移民分享经验与交流思想的活动、增强外来移民的情感和归属感、与公众人物和私营部门开展战略合作促进国民融合等9种手段，强化了外来人才对本国文化的认同感和归属感［28］。粤港澳大湾区作为“一带一路”的重要战略经济带，可以通过完善港澳青年就业创业政策中的人文关怀措施来增进内地居民与港澳青年的融合以及文化认同。

（三）促进企事业单位、社会组织对港澳青年就业创业活动的参与

港澳青年就业创业政策需多方联动，整合社会资源。除了由政府定期组织活动和向港澳青年提供补贴外，就业创业政策还要激发市场活力和社会活力，充分协调好政府、企业、社会和港澳青年个体之间的关系。企业可以积极举办或资助港澳青年的就业创业活动，在吸纳港澳青年人才的同时，增强自身的品牌影响力和号召力，成为粤港澳大湾区市场交流的重要桥梁。社会组织也要发挥自身的推动作用，一方面发挥社会服务功能，为港澳青年在内地的生活提供帮助与服务，另一方面通过开展青年志愿服务活动促进内地青年与港澳青年的交流融合。

（四）加强港澳青年就业创业政策的宣传

加强宣传，通过多种手段增强港澳青年就业创业政策在港澳青年中的知名度和影响力。港澳青年跨境就业创业政策的施行，需要通过有效途径传递到港澳青年中去。除了运用报纸、电视新闻、广播和政府网站等传统渠道外，还应灵活运用QQ、微博、微信公众号等新媒体。针对港澳地区的社会状况，可积极利用Youtube等海外社交媒体进行政策宣讲。同时，内地政府还可以在港澳地区定期举办现场的政策宣讲活动，与港澳新闻媒体搭建友好互通关系，利用当地有影响力的新闻媒体将大湾区内支持港澳青年就业创业的相关政策传递到港澳青年中去。多元高效的宣传途径，不仅有利于增强港澳青年对政策的认知程度，还有利于粤港澳大湾区青年交流良好社会氛围的形成。