专家热议监察官法：解决人的问题有多重要

夏芯

监察委员会作为国家监督的专责机关，具有鲜明的政治机关属性，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。在具有很强政治性的特殊机关中履行职责权力的监察官是谁？他们由何而来、为谁做事、如何履责？廉政瞭望·官察室专访了中国纪检监察学院党委副书记、纪委书记蔡志强，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师任建明，中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任、教授毛昭晖，“四川省十大中青年法学专家”称号获得者、四川省纪委监委第一纪检监察室主任唐清利。

正确认识监察官的政治性

廉政瞭望·官察室：监察官法总则中提到，“监察官的管理和监督坚持中国共产党领导”，这在法官法、检察官法中是没有的。怎样认识监察官法对监察官作出这种政治性的规定？

唐清利：纪委、监委合署办公这一重要制度安排，就已体现加强党对反腐败工作集中统一领导的根本方向和重大政治原则。党章、宪法和监察法赋予纪检监察机关的职责任务，根本就在于“四个意识”“两个维护”，因此，监督检查和审查调查中首先切入的是政治问题。赋予监察官政治属性，解决了合署办公难以从制度上对从事监察工作的人员身份进行辨识的问题，理顺了这支队伍由何而来、为谁做事、我是谁、谁是我这四个关键问题。因此，监察官法是监察事业的保障法，是监察官的责任法。

蔡志强：监察官法体现了中国特色社会主义制度下，政治与法治的有机统一。纪检监察机关必须把讲政治要求贯穿纪检监察工作全过程和各方面，它是政治与法治的有机整体。因此，监察官法不仅体现了对队伍专业化、职业化要求，更将监察官置于政治机关语境中作出了相应政治要求。

廉政瞭望·官察室：监察官法对监察官的约束体现在哪些方面？

蔡志强：一方面，腐败是与我们党的性质、宗旨严重对立的，它的滋生蔓延会危及党的执政地位和国家政权的稳定，损害人民的根本利益。因此，监察官法对监察官行使职权的要求非常明确和具体，从而更好发挥纪检监察机关保障事业发展的作用。

另一方面，监察权是“治权之权”，对其行使的边界要求就应该更加清晰、严格。因为职务犯罪区别于其他刑事犯罪的显著不同，就在于其利用公权力谋求私利，在权钱、权色、权权交易过程中具有隐蔽性，包括借助技术掩盖犯罪事实，这些都对监察工作造成了不小的难题。加强党和国家监督是为了更好保障公权力有效运行，监察法及其实施条例对调查取证等监察权限作了明确规定。监察官法则对监察官的履职能力提出了极高的专业化要求。同时要看到，监察机关的权力运行是与党的事业发展和人民利益的维护高度一体的，必须在法治框架内运行，必须受到最严格的约束和监督。

毛昭晖：监察官法在监察法的基础上，进一步明确了对监察权的监督和制约问题。比如对滥用职权、失职失责造成严重后果的，引入了终身追责制，检察官法、法官法都没有作出这样的规定，这体现了监察官法对监察官监督和惩戒的力度，高于法律对一般行政人员、党政机关干部乃至司法人员的要求，能在一定程度上对监察官起到倒逼责任落实的作用。

但对于监察官的保护和监督问题，还应该有更多的配套制度与监察官法相衔接。比如监察官法中规定“任何单位或者个人不得要求监察官从事超出法定职责范围的事务”，如果说监察官能够独立行使职权，这样的规定才有可能保障其独立性。但如果监察官过于独立，又会产生监督上的新问题。所以监察官法在运行过程中，还要明確这一系列权限规定。

从符号认同到价值认同

廉政瞭望·官察室：在纪检监察体制改革过程中，对于加强纪检监察干部队伍建设一直是有明确要求的，为什么还要制定一部监察官法？

蔡志强：当前，我们党已经形成了比较完善的党内法规体系，这是建设中国特色社会主义法治体系的内在要求，是实现全面依法治国总目标的必由之路。把党风廉政建设和反腐败斗争放在依法治国的大背景下来谋划和推进，就要求坚持党对反腐败工作的集中统一领导，坚持用法治思维和法治方式反对腐败。监察官法把对纪检监察队伍专业化建设的要求以法的形式固化下来、公开出来，是加快纪检监察工作规范化、法治化进程的重要标志，能更好地实现将制度优势转化为治理效能。

唐清利：现代社会需要一种符号性的认同，才能建立一个共同体意识，进而才谈得上规范化、归属感。尽管在推动纪检监察体制改革以来，一直都有比较庞大的队伍在从事纪检监察工作，但是这支队伍和其他干部队伍有身份上的趋同性，再加上外界对监委的工作相对了解不多，纪检监察队伍依然存在一定的神秘感。在全面从严治党和全面依法治国的背景下，这种神秘感对事业的发展是不利的。社会的辨识度低，会一定程度影响职业归属感和尊崇感，进而影响规范化、专业化和法治化水平。

毛昭晖：国家监察体制改革以来，纪检监察机关的人员发生了较大的变化。包括纪委、监委合署办公的制度安排，有的干部从检察院转隶过来，还有一些干部被派驻到党政机关、企事业单位纪检监察组，使纪检监察队伍人员有相当大的调整。从好的方面来看，这保持了队伍的新鲜血液，但也能反映出队伍人员的专业素质存在较大差别。在这种情况下出台监察官法，有助于统一职业水平，保持队伍的高素质专业化。

廉政瞭望·官察室：国家监察体制改革以来，出台了监察法、监察法实施条例、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、《监察机关监督执法工作规定》等一系列法规制度，在此基础上出台监察官法有何用意？

唐清利：重大制度出台的正当性与合法性，需要三个要素支撑：首先是制度要素。以前的制度是主要解决“事”的问题，根据事来找人干，结果可能就是“谁来都一样”。而监察官法解决的是“人”的问题，为事情“有人去做”“由谁去做”提供制度支撑，从而实现人与事相匹配。

其次是人的要素。有共同理想和价值观念的群体来推动制度执行，国家监察事业才能长期存在和发展。监察官法通过对人的入口、成长、执业等各个环节进行明确，目的是形成一套通用的思想观念、价值判断、是非标准，增强对监察官彼此身份的有效认同。

最后是理论要素。客观而言，每个人的生活际遇、价值观念不同，即使不带任何私利，以自己的社会经验对人和事做出判断，结果都会千差万别。因此，必须以理论指导思想，引导社会对纪检监察工作的公正性形成正确评判。哪怕这个队伍中出现了个别“坏人”，也不影响社会对纪检监察事业的信任和信仰。

在这个过程中，政治机关开展工作使用的基本工具是政治，但与社会沟通的逻辑是法律，难点就在于转换语境。目前来看，前两种要素相对容易解决，唯独理论要素是短板。建议今后可以在监察机关内部设立更聚焦的理论研究部门，着重于研究根本性、基础性、前瞻性理论问题，引领社会、科研机构参与研究，为这项中国特色社会主义制度搭建起坚实的理论大厦。

任建明：随着社会分工的不断精细化和专业化的快速发展，公共管理实践也逐步走向专业化，反腐败同样需要大量的专业人才。一方面，应充分认识到反腐工作的专业性。反腐败需要运用各种高级专业技能或技术，以及法律、审计、财务、金融、信息科技、教育学、心理学等多方面的专业知识，不能将其等同于一般的综合行政工作。另一方面，以专业为标准，树立专业的导向，充分重视和尊重专业人才，有助于拓展纪检监察干部的成長晋升空间。

亟待完善专业化人才培养机制

廉政瞭望·官察室：在监察官法施行过程中，怎么把握人员入口、出口问题？

任建明：监察官法提出了“国家加强监察学科建设，鼓励具备条件的普通高等学校设置监察专业或者开设监察课程，培养德才兼备的高素质监察官后备人才”的要求。

我国高等教育对法律人才的培养已较为系统，每年毕业人数也相当可观。相比之下，近年来我国只有几所大学在学科目录外设置了廉政相关学科，侧重于培养研究或学术人才，尚未建立起专门的反腐人才教育和培养体系。有鉴于此，为支撑国家监察体制改革和专业化国家监察官制度的发展，亟待在大学系统设立专门的廉政学科，从而为相关学科发展和专门人才培养奠定坚实的基础。

毛昭晖：从监察官法的一系列条款来看，在施行初期还是着重解决现有监察人员的权利、权限问题，包括选任、考核、晋升等。但也提到了两个从其他单位、行业选用符合任职条件的人担任监察官的渠道。一是从党和国家机关、企事业单位等从事公务的人员中选择，二是在从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔或者聘任。特别是第二个，借鉴了一些高校法学专家到检察院、法院挂职的实践，做了制度上的创新。此外，今后一些高校可能会在国家监委或地方监委的指导下，逐步建立监察学科。

入口有了，出口也要把握。优秀的监察官可能被提拔为党政机关的领导干部，不优秀的监察官也可以淘汰出队伍，涉及到监察人员流动的制度接口问题，还需要在监察官法运行过程中通盘考虑。

廉政瞭望·官察室：专门的廉政学科建立和发展还需要一定时日，在这个阶段，监委承担起监察官的培训任务应该注重哪些方面？

蔡志强：党在领导纪检监察事业发展的过程中，打造了一大批政治过硬、本领高强的纪检监察干部。面对新时代党和国家监督事业发展的现实需要，各级纪委监委高度重视加强纪检监察干部队伍教育培训，致力于打造党中央放心、人民满意的监察官队伍。纪检监察机关在推进全员培训的过程中，逐步形成了较为完善的、体现政治培训和业务培训相统一的课程体系，纪检监察学科建设也在成长之中，当前需要形成与监察官法要求相适应的教学体系，使其更好体现监察官业务能力素质培养和职业道德要求，改进教学方法，着力提升监察官队伍专业化水平和履职能力。

任建明：我认为，首先，培训主体要具有足够的专业性。例如在调查方面，可以组建专业技能培训小组，由监委内部经验丰富的调查人员教授课程。其次，培训内容应当具有针对性。可将一般培训和专业培训分开进行，对于政治理论、法律法规等方面一般性培训可采用集中轮训的方式，针对从事不同工作性质的监察官培训可分别进行。最后，在时间上，专业培训应当贯穿监委干部的整个职业生涯，实行分级培训。对于新入职人员，应当侧重基础技能上的培训;对于新晋升的人员，则要根据其将要从事的工作任务进行培训，以便能够使其胜任新的岗位;对于级别较高的人员，可加入管理学、领导技巧等方面的课程。