党内法规实践、理论与未来研究展望

2021-03-24贺莉

陕西行政学院学报 2021年1期

贺莉

摘要：早期的中国共产党探索了一条依规实现组织有效管理的路径。党的十八大以来，党内法规实践的发展呈现出系统化、整体化推进的特点;党内法规承担了更多的政治伦理重塑的功能，既体现了规范伦理的要求，同时也反映了美德伦理的内涵。此外，党内法规实践也对党内法规理论研究提出了迫切需求。基于党内法规实践和党内法规学科的特点，未来党内法规理论研究需要把握明确政治性，在学科融合的基础上勇于创新，为实践提供先导的原则。

关键词：党内法规; 理论与实践; 研究展望

中图分类号： D26 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.015

Abstract： The early Chinese Communist Party explored a path to achieve effective management of the organization according to regulations. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the development of the practice of Party internal statutes has been characterized by systematic and holistic advancement; the statutes of the Party have assumed more functions of reshaping political ethics， reflecting the requirements of normative ethics and reflecting the connotation of virtue ethics. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the practice of inner-Party laws and regulations has also placed an urgent need on the theoretical study of laws within the Party. Based on the practice of the Partys internal laws and regulations and the characteristics of the Partys internal laws and regulations， the future theoretical research of the Partys internal laws and regulations needs to grasp the principles： clear political nature， bold innovation on the basis of academic integration， and providing guidance for practice.

Key words： inner-Party regulations; theory and practice; research prospects

制度是一種稳固的、受到推崇的以及连续出现的模式[1]，表现为各种规章、规则，是人们所尊崇的道德伦理模范制度化的结果，它的用意在于限制和规范个人行为，使之符合一定的伦理[2]。制度主义以“组织”为分析单元，将其研究对象确定为正式组织以及非正式组织的“规则”“规矩”，研究组织“规则”对组织行为、组织绩效的影响。而政治伦理学则研究规范和美德对于公权力的监督和限制。对于中国共产党来说，立规定矩是组织形成、运行的必要条件;同时，作为一个政党组织，与一般利益集团不同的是，立规定矩更是组织政治功能的实现途径。笔者基于对中国共产党党内法规实践和理论研究的梳理，旨在呈现党内法规实践和党内法规理论研究的脉络，并在此基础上展望党内法规理论研究的未来。

一、党内法规实践：从组织管理到政党使命的彰显

（一）依规管党治党的实践始于中国共产党的成立

规则的重要功能是规范组织活动和成员行为，只要组织成立，就会有这种内在诉求。从这一视角来看，依规管党治党的实践从中国共产党诞生那一刻就开始了。在马克思主义政党发展历史上，“党内法规”这一概念出现之前，就有了依规治党的实质性活动。在1921年召开的俄共（布）第十次代表大会上，列宁要求党的代表大会应当把吸取的教训补充到中央的政治总结报告中，并进一步“变成党的法规，变成法律”[3]。在中国共产党的发展历程中也同样，党的领导人在多种情况下使用“法规”“党法”“党规”这些概念[4]来描述党早期的管理活动。比如，“党内法规”这一概念的出现，是因为党认识到张国焘的行为严重破坏党的秩序并违犯党的纪律，因此，党的日常管理工作必须重申“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”四项最重要的纪律，同时，“还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。规则、纪律是党在日常工作中自然而然出现的一种管理工具、手段，其目的是实现组织的有效运行。

在新民主主义革命时期，承担着规范党员和党组织行为的“规则”具体表现为纲领、党章、法、议决案、条例等。党的二大制定的党章无论是在形式上还是内容上都具备了党内法规的基本特点：条文规定明确、具体。在党的六大党章中，对民主集中制进行了明确规定，如“下级一定要切实执行共产国际委员会和党的决议”等。这一时期的党内法规，除了党的章程，还有“党法”“决议案”“条例”等形式。如1923年中共三大制定的《中央执行委员会组织法》、1925年通过的《组织问题议决案》、1931年通过的《中央巡视条例》等[5][6]。

新民主主义革命时期，中国共产党建规立矩的实践不断发展的内在动因是组织规模的发展和组织任务的变化。党组织成立之后，关于党费的征收、移交、使用等，需要用制度加以规范。四·一二反革命政变后，出现了很多经不起考验的党员，退党、出卖党的行为时有发生，而在革命形势积极向上的时候又容易出现投机分子，这就需要以制度的形式对党员的“出和入”进行规范。同时，在党的工作必须秘密进行的时候，怎么传递文件、如何在信件中表达思想和指令等，这些具体细致的规定是确保革命者生命和革命活动正常进行的保障。和任何一个掌握公权力的组织一样，革命时期的党，也面临着腐败的困扰，加强党内纪律和监督的法令成为抵制腐败的重要手段。在延安时期，伴随着党员数量的迅速增加和党组织的壮大，又需要一系列的行为规范和组织制度来规范全党的行为，提高党组织的活动水平。各个阶段革命形势的变幻与发展，需要中国共产党提出正确的路线方针并用党内法规加以规定，例如党的七大确立了毛泽东思想为党的指导思想，并通过修订党的章程将毛泽东思想的指导地位确立下来，变成全党都要遵循的纲领性规则。这些“党内法规”都指向规范党的组织运行的制度和纪律，这说明，只要作为组织的政党要开展活动，就必须依照一定的“规矩”“章程”。

（二）政治伦理视角下的党内法规实践

中华人民共和国成立后，中国共产党所面临的任务比革命时期更加复杂，不仅要对内实现有效管理还要对外承担起国家公权力的行使。尽管在革命时期中国共产党已经要面对公权力的制约和反腐败，但是中华人民共和国成立之后，这一问题就变成一个政治制度设计中必须要考虑的问题。在人类政治文明发展的进程中，如何对权力进行制约和规范，促使统治阶层能够始终服从和服务于公共利益，是一个共性的难题。破解难题的方法从个体行为所遵从的权威的来源可以分为两类：一类是来自于内部——自省和赞扬;另一类来自外部——他律和约束。自省来源于美德伦理的范畴，强调的是“我应该是什么样的人”;他律则来源于规范伦理的范畴，即“我应该做什么”[7]。

在中华人民共和国成立之后，党内法规从侧重组织管理走向侧重政治伦理的表达。十一届三中全会是党和国家前途命運的重要转折，党的工作重心从“阶级斗争”转移到社会主义现代化建设上来，党的自我革新重新启动。经历“文革”十年后，党中央深刻认识到加强党内法规和制度建设的极端重要性，由此开始健全党规党纪，严肃党纪，恢复党和国家正常政治生活[8]。1978年，中央纪律检查委员会恢复工作;1980年，《关于党内政治生活的若干准则》制定颁布，这部《准则》对林彪、“四人帮”肆意践踏“党规党纪”的行为进行了批判，并提出“《准则》是全体党员都要认真学习、自觉遵守的党内法规”。2011年，胡锦涛在十七届中央纪委第六次全体会议上强调指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”这些论述所聚焦的，都是制度与权力的内在关系，凸显了以党章为核心的党内法规制度体系对于管党治党的重要性。党内法规制度建设是中国共产党在中国特色社会主义道路探索中，认识到依规治党管党重要性的理论自觉和实践自觉。

（三）党的十八大以来，党内法规实践充分发展

党的十八大以前，党内法规制定工作遵循“成熟一个，制定一个”的探索型立规方式推进[9]，党内法规制度建设相对零散，有什么样的需求就制定什么样的党内法规，党内法规制定领域存在碎片化、随意化、应急化倾向，党的建设各领域法规覆盖不全面、比例不平衡现象比较严重[10]。党内法规制度建设的横向逻辑表现出党的组织建设、反腐倡廉建设方面已形成比较系统完备的法规制度体系，但党的领导和党的工作、思想、作风等方面的法规制度建设相对滞后，体系尚未成型[11]。为解决这些问题，党的十八大以来党内法规制度体系建设遵从急用先立原则，抓住核心方面和关键环节，集中力量重点推进，既立柱架梁，也添砖加瓦[12]。并明确了“1+4”的结构：党章为最高依据，组织法规制度、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规为基本结构，这一结构也是党成立以来，首次在宏观上的体系规划[13];并且，从党内法规的制定主体、行为方式（党的领导+党的自身建设）、监督体系进行了基于党的工作内在逻辑的整体性设计，不断规范党的组织活动和党员行为，也大大提高了党内法规制度建设的水平。这一时期的党内法规制度实践凸显政治伦理要求，既有反映规范伦理要求的监督、处分类法规，又有反映美德伦理的廉洁、自律类法规。

党的十八大以来，党内法规制度建设的内涵和外延不断丰富，工作链条不断延伸，工作格局不断拓展。党的十八大以前，党内法规制度建设主要指的是党内法规制定工作，党的十八大以后，党内法规制度建设从制定向前延伸至规划、设计，向后延伸至备案审查;备案审查之后还拓展了清理环节和解释环节。2012-2014年开展的第一次清理工作，对新中国成立至2012年6月的党内法规进行全面彻底的清理，清理工作力度很大，为下一步党内法规制度建设提供了坚实的基础。解决了原有的党内法规存在的不一致、不协调问题。清理之后的环节是党内法规的解释环节，同时党内法规的研究也是党内法规制度建设的重要环节。可以看出，党的十八大以来党内法规制度建设每一个环节都取得了非常大的进展，为党内法规研究提供了丰富的实践素材。

党的十八届四中全会将党内法规制度建设纳入中国特色社会主义法治的体系框架中，着力推进依法治国和依规治党这两条国家治理的路径一体并行。在党中央的高度重视下，围绕着“服从服务于依法治国、依规治党大局”的时代使命，党内法规制度建设显现了鲜明的时代特色：整体性、战略性、协调性、有序性等[14][15]，注重顶层设计和长远规划以期“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”[16]。

二、党内法规理论研究：解读与尝试建构并行

（一）习近平关于党内法规制度的重要论述具有实践和理论两重属性

党的十八大以来，习近平针对党内法规制度建设形成数万字的重要论述，这些论述包括了党内法规制度建设的方方面面，从党内法规制度建设的顶层设计到具体的条款落实，明确了党内法规制度建设的重大理论和实践问题，为党内法规制度建设提供了思想指南和行为指引。习近平关于党内法规制度建设的重要论述既同毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛党内法规制度建设理论一脉相承，又直面时代问题予以创新，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是推进新时代党内法规制度体系建设的指导思想和行动指南。他认为，加强党内法规制度建设、实现党的治理法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并为其提供改革动力和根本保证。这些重要论述既是中国共产党在新时代探索依规治党的具体实践，同时又是党内法规制度建设的理论概括。

（二）党内法规理论研究严重滞后于党内法规实践

党内法规学的研究对象是党内法规这一政治现象和社会实践。实践是理论关照的对象，也是理论得以诞生和发展的基础，有了对党组织活动和党员行为进行规范的实践活动，才有了以这一政治现象和社会实践为对象的理论研究。党的十八大以后的党内法规理论研究经历了一些波折。在起步阶段，研究者们注重对于“党内法规”这一概念的辨析，不同的学者从各自学科角度对这一概念进行了论述。一些学者建议从概念界定入手，厘清“规”与“法”、“内”与“外”的关系，确定党内法规基础理论的范畴;另一些学者则从不同角度论述这一概念的合理性，如“软法性质”“约定俗成”等。也因为“法”字，给党内法规这一概念使用带来了诸多争议。一些研究尽量少用或不用“党内法规”这一概念，另一些研究是用其他概念代替“党内法规”。这使得一段时间以来，党内法规研究拘泥于理论世界概念辨析，而忽视了实践层面这一政治现象存在的客观实际。

党内法规研究是一项实务性非常强的研究，过度关注概念本身反而使得研究脱离了现实，在理论的层面构建理论，没有注意到实践中这样使用的深层次原因和现实需求，无法建立理论研究和实践的联系，也就谈不上理论研究对实践工作的指导和引领。这本质上是对党内法规研究特点和属性的不理解。对于基本概念的讨论随着党内法规实践对理论研究的迫切需求渐渐显得不那么重要，这一概念越来越多地出现在中央文件、会议、领导人的讲话中，依规管党治党实践的快速发展使得党内法规成为一个不得不被重視的社会政治现象，相比较于纯理论层面的概念辨析，学者们更加注重对实践的关照，并开始反思中国特色社会主义法治体系和西方法治体系的根本区别，着手构建中国特色的政党、国家、社会关系调整的法规制度体系。

（三）理论研究还不能够对实践产生规范、引领的作用

党的十八大以来的党内法规制度建设进入了顶层设计和整体规划的有序、系统推进阶段，党内法规实践也对党内法规理论研究提出了迫切需求。除了对习近平党内法规制度建设重要论述的研究，学者们的研究深入到党内法规制度建设的具体实践，并对这一时期党内法规制度建设的特点进行了不同角度的总结。一些学者从发生学视角追溯了党内法规制度建设的起源、历程以及经验教训，指出新时代党内法规制度建设面临的种种问题，并从理论上探讨这些问题的解决对策。

党内法规制度建设的实践为理论研究提供经验依据和研究问题的同时，也希望获得理论研究的先导和指引，因为党内法规理论研究处于整个党内法规制度建设的基础地位。但事实上，党内法规研究长期以来一直是党内法规制度建设的短板，相较于蓬勃发展的党内法规实践，党内法规理论研究严重滞后。理论研究不仅仅滞后于党内法规实践，还滞后于实务研究。比如对党内法规的概念、基本特点、制定权限、制定原则、与国家法的关系、制度体系的形态等基本问题的解决，都是实务部门在制定党内法规五年规划、党内法规立法的过程中，必须要面对并对之有基本界定而得出的研究成果，而不是来源于理论研究。党的十八大以后，党内法规研究人员少、成果少、平台少、交流少的状况有所改观，但党内法规自身体系、党内法规与国家法律的关系等基础理论问题还没有解决，党内法规的学科属性以及基本理论，如调整对象、研究方法、范畴、渊源、关系等都还有待进一步研究。

从研究质量上来看，党内法规理论研究在很长时间内，很大程度上取决于国家、党和社会对于党内法规的认识和重视程度，取决于党内法规建设的实践状况。党的十八大以前，全国范围内没有专门的党内法规研究机构，党内法规专业科研人员寥寥无几，研究成果也低迷徘徊。党的十八大以后，这种情况有所改观，表现为党中央高度重视党内法规研究的政策支持，推动党内法规研究机构的成立，国家社科基金增列党内法规研究项目，立项基金也实现了从无到有[17]。

三、未来研究展望：基于学科发展规律的分析

党内法规学的研究对象，首先是社会现象而不是自然现象。研究依规治党这一特定社会现象，不仅包括“规”，更重要的是“治”。也正是因为党内法规学是一门基于实践需求的学科，来自实践的规范也是理论研究需要遵循的。

（一）党内法规实践的政治属性是理论研究必须正视的问题

与其他学科相比较，党内法规研究的政治属性非常突出。从政治建设的高度把握党内法规研究的出发点和落脚点，更好地服从服务于加强党的全面领导，坚持党要管党从严治党是党内法规研究的立场。作为一个马克思主义政党，政治属性是根本属性，党内法规的研究对象是中国共产党党内法规制度建设这一政治现象，其中既包括作为行为表现的建设过程，也包括作为文本表现形式的法规制度体系。研究党内法规制度体系及其运行，要明确中国共产党作为执政党的政治属性及其运作规律。现有的政治制度、政治体系是研究的起点和基石，从事党内法规研究不能随心所欲地开展研究，也不能照搬西方政治制度、政治体制下的政党执政理论。

党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求[18]，法的政治性质和实施运用的首要前提是政治正确，因此不会有超乎国情、超越阶段的法治体系和法治道路[19]。习近平指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论。”[20]公法领域内的争论只是政治争论的延伸。在中国共产党的领导下，通过全面从严治党、依规治党实现当下的治理目标（小康社会）以及未来的共同理想（共产主义社会）是党内法规实践最基本的政治功能。党内法规体系属于中国特色社会主义法治体系中的一部分[21]，工具属性是其内涵的重要构成。以党权的合法运用来支持法律秩序，是党治国家在特定历史时期内走向现代法治国家的必经阶段[22]。党内法规的理论研究要明确党内法规实践的工具属性，即党内法规实践是中国共产党以政党力量和政党资源实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，而这个治理体系和治理能力的现代化是在社会主义并且是社会主义初级阶段的大框架下实现的。

（二）党内法规学的研究要在汲取多学科研究成果的同時开拓创新

党内法规研究还要积极进行理论和实践的创新。没有哪一个国家的执政党建设能够为党内法规研究提供现成的研究成果，党内法规研究必须立足中国实际，立足中国共产党的实际。同样，也没有哪一个学科能为党内法规研究提供现成的研究成果，无论是马克思主义学科、法学学科、党建学科、政治学学科，都不能直接为党内法规研究提供现成的研究指引，必须在多学科融合的基础上进行创新探索。在研究内容上，要重点加强党内法规基础理论研究，着力构建党内法规理论体系，在这样一个大的理论体系和框架中，能够更加准确地把握党内法规制度建设的特点，并对未来实践和研究趋势进行预判。

在研究视野上，综合运用多学科的知识进行跨学科深入研究。党内法规研究建立在多学科理论研究的基础上，法学、党史党建、政治学、马克思主义理论以及其他学科都能为党内法规研究提供理论上的指引，为夯实党内法规研究基础贡献力量。党建基础理论能够从党的产生、组织体系、性质、遵旨、目标等方面阐释党内法规制度建设;政治学基础理论能够从政党政治活动的本质和表现形式等方面对党内法规制度建设作出理论阐释;法学基础理论能从价值、功能等方面为党内法规制度建设提供理论参鉴;而马克思基本理论更是理解党内法规制度作为上层建筑的特点和属性的理论指引。在学科共建的基础上才能提高党内法规研究的深度和系统性，才能完成本学科的重大基础理论构建问题。

（三）党内法规理论研究要为实践提供先导和引领

相较于其他学科，党内法规学科属于实践性非常强的学科，脱离实务的党内法规研究没有任何立足点和现实意义。问题导向是党内法规研究理论结合实际的突破口，实践当中存在的问题是党内法规研究的着眼点，即通过解决现实问题而完成理论创新。实务部门对问题的解决和理论研究对问题的透析是理论联系实际的契合点。理论研究要保持高度的学术敏感，及时跟踪实践需求和实践进展，立足实践、服务实践。衡量党内法规研究最直接的标准就是看理论与实践的契合度，理论研究能否为实践工作提供参考和借鉴。应坚持问题导向，保证党内法规建设切实有效。坚持以问题为导向全面从严治党，可以避免陷入纯粹理性规范的理想化境地，确保党内法规切实有效。

理论联系实际的重要途径是要跟进党内法规制度建设的重大问题，深入学习习近平关于依规治党重要论述，深入阐释党中央关于党内法规制度建设的重大判断、重大实践。如何能尽早地跟上中央层面关于党内法规实践的布局是当前理论研究亟待解决的问题。只有及时跟进才有可能为党内法规制度建设提供理论参考和决策咨询建议，从而发挥理论引领实践的功能。对于中央已经有明确判断和定论的问题，要在保持一致的基础上进行学理解释，而不是对已有定论的实践进行理论上的否定，这对于党内法规研究来说非常重要。理论联系实际还需要在学习党内法规文本的同时及时跟进基层党内法规实务，研究中国共产党如何通过党内法规制度建设保障治国理政总体布局的落实，研究中国共产党如何通过党内法规制度建设这一途径来实现党的领导和全面从严治党。总之，党内法规学术研究要把牢政治方向，与实践契合，一方面要及时跟踪和学习党中央关于全面从严治党和依规治党的重大决策部署，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是关于制度治党、依规治党的重要论述，这些对我们的研究有着方向性的指导意义。另一方面要注重跟进党内法规实践，因为党内法规从学科属性来说，属于应用领域的研究，脱离开实践的理论研究是没有生命的，也是没有意义的，更产生不了实际效果。

（四）党内法规理论研究要及时总结实践经验

提炼并总结新时代党内法规建设所显现的时代特征，中国特色，有助于从理论上深刻理解并把握习近平关于党的建设重要论述的整体性和系统性，丰富并充实中国特色社会主义党的建设相关理论。通过比较分析，在把握新时代党内法规制度建设特征的基础上，对党内法规制度建设的实践走向进行分析，可为党内法规制度建设提供理论参考和借鉴，并基于对党内法规制度建设理论研究不足的总结，提出下一步党的建设理论研究的时代任务。

以时间轴为基准的纵向比较研究，可识别和提取党内法规制度建设的“时代特征”。在纵向的历史比较研究中，提炼和总结党内法规制度建设的“时代”特征，有助于形成对政党制度建设的历史发展趋势和走向的判断，以理论引领实践，追踪实践。以其他政党党内法规制度建设为参照，以地域分布为基准的横向比较研究，则可提炼和总结中国共产党党内法规制度建设的实践特征，有助于形成基于政党制度建设的“中国特色”，丰富制度自信的理论基础。而对于新时代党内法规制度内部体系建设特征的把握，有助于深刻理解从严治党和依规治党的理论创新，认识并理解党的执政规律，提高党的执政能力，增强党内法规制度建设的科学性和针对性。

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