易地扶贫搬迁社区的社会稳定风险防范与化解

王振

〔摘要〕 易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的重要手段，既要做到搬迁群众“搬得出”，更要保证其“稳得住”“能致富”。易地扶贫搬迁主体利益的多元性和复杂性决定了必须要重视搬迁社区治理。易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解是搬迁社区社会治理的重要内容，要明确“防范什么”“谁来防范”“怎样化解”三大重点任务，同时要从构建长效治理机制、精准识别风险因素、增强基层治理能力和分类施策把握重点等方面采取有效措施，保障易地扶贫搬迁社区社会稳定风险治理的有效性和长效性，从而实现巩固拓展促进脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。

〔关键词〕 易地扶贫搬迁;社区治理;风险防范;化解

打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会目标，是党中央作出的战略部署和庄严承诺，事关第一个百年奋斗目标能否如期实现。易地扶贫搬迁是脱贫攻坚“五个一批”工程的重要内容，也是解决“一方水土养活不了一方人”的治本之策。易地扶贫搬迁作为政策性移民行动，既要实现移民搬迁，更要实现移民后的脱贫致富。如何实现易地扶贫搬迁贫困农户“搬得出”“稳得住”“能致富”，直接关系到易地扶贫搬迁社区的脱贫攻坚和乡村振兴战略实施的成效。可以说，易地扶贫搬迁社区的社会稳定是实现“稳得住”“能致富”的重要前提。截至2020年3月，《易地扶贫搬迁“十三五”规划》计划搬迁约1 000万人的任务已全部完成，全国22个省（区、市）已建成集中安置区3.9万个，建成安置住房260多万套，“十三五”规划的搬迁建设任务已基本完成，有930万贫困人口乔迁新居，走出了大山和自然条件恶劣的地方，有920万人通过搬迁实现脱贫，各地工作重心已从工程建设全面转向搬迁群众后续扶持 〔1 〕。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作。脱贫攻坚意在补足乡村发展的短板，而乡村振兴则是乡村更高层次的发展要求。易地扶贫搬迁要求实现“搬得出”“稳得住”“能致富”，第一阶段“搬得出”的任务已经基本完成，但是影响搬迁群体稳定持续脱贫的“稳得住”“能致富”等问题不容轻视。在易地扶贫搬迁的三大目标中，能否实现“稳得住”与“能致富”，成为影响易地扶贫搬迁效果和脱贫攻坚成果可持续性的重要因素。因此，加强易地扶贫搬迁社区治理，特别是防范和化解影响易地扶贫搬迁社区社会稳定风险，成为做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作的重要内容。易地扶贫搬迁是一个长期而复杂的人口—资源—社会—经济—环境系统重新调整与衔接的系统工程，搬迁后的移民融合和恢复生产生活阶段，是引发各类社会风险的关键时期 〔2 〕。基于此，笔者以易地扶贫搬迁后社区社会稳定风险防范与化解为主题，意在分析当前易地扶贫搬迁后的社区在社会稳定风险防范与化解方面的重点、难点与思路，以期为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提供有益借鉴。

一、易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解的重点

当前，已有关于易地扶贫搬迁后的社区社会风险研究显示：社会融入风险、市场衔接风险、生计持续风险和心理依赖风险等风险是需要重点关注的问题，政治风险、土地风险和生态风险等风险可能会叠加出现。从社会稳定的角度考察上述風险，均属于影响搬迁社区社会稳定风险的因素。围绕易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解这一主题，笔者认为应坚持目标导向和问题导向并举，重点从“防范什么”“谁来防范”“如何化解”三个维度加以明确考察。

（一）明确防范内容：精准识别影响易地扶贫搬迁社区社会稳定的风险因素

从宏观层面看。全国易地扶贫搬迁群体人口接近1 000万，分布在22个省份，安置社区近4万个。如此规模庞大的人口和社区，利益诉求多元，影响社区社会稳定的风险点分散且复杂。因此，易地扶贫搬迁社区要以易地扶贫搬迁全过程为主线，实现“全周期管理”。首先要精准识别影响易地扶贫搬迁社区社会稳定的主要风险因素，重点针对土地、住房、社区融入、社区公共事务参与和社区居民的就业就医就学等关键因素进行深度了解和分类归纳，构建影响易地扶贫搬迁社区社会稳定的风险指标体系。因此，宏观层面的考察要注重从制度和机制的角度，审视易地扶贫搬迁后社区社会稳定风险治理的性质、特征、类别和治理机制与方式等内容。

从中观层面看。易地扶贫搬迁实质上是政府主导下的农村贫困群体（包括同步搬迁非贫困群体）城镇化、社区化和市民化发展的变迁过程。易地扶贫搬迁任务重且利益群体复杂多样，易引发以下风险点：搬迁群体能否适应新的生产生活环境？能否融入新社区？就业就医就学情况如何？同时，搬迁社区能否提供均等且便利的公共服务？社区能否实现包容性而非排斥性治理？目前的社区治理力量（即基层党组织、自治组织和驻村工作队等）有无将问题解决在社区的能力？进而多元化的利益诉求与稳定性的扶持政策之间出现错位怎么办？因此，中观层面的考察要注重立足易地扶贫搬迁后的社区社会环境，坚持以搬迁后的居民需求为导向，重点关注居民的普遍性需求，从政治参与、产业发展、社会保障和内生发展能力等维度实现福利的“增量”发展。

从微观层面看。易地扶贫搬迁社区居民在政府帮助下实现了生产生活空间的转变，而本身的生计能力仍有待提升。在这种情况下，搬迁社区居民容易产生“福利依赖”，即在现有福利政策下，一些搬迁社区居民产生了“我弱我有理”等惰性思维。而一旦相关扶持政策出现变动，搬迁社区居民就容易从“获得感”变为“失去感”，心理落差的失衡与自身生计能力的不足也是需要重点关注的风险点。因此，微观层面的社会稳定风险要在关注普遍性需求的基础上，重点考察易地扶贫搬迁后社区居民的个性化需求，尤其重视消极因素的“减量”变化。同时，“搬得出”和“能致富”只是易地扶贫搬迁的近期核心目标，而从乡村发展的长远角度看，易地扶贫搬迁社区的社会稳定与治理体系的完善和治理能力的提升密切相关。因此，微观层面的易地扶贫搬迁社区社会稳定风险治理需要从经济发展和社会建设两个角度加以考察。就经济发展角度而言，搬迁社区要在“脱贫不脱政策”的要求下，将易地扶贫搬迁政策与产业扶贫、教育扶贫等具体扶贫措施结合，以“扶贫政策群”协同发力的方式实现易地扶贫搬迁农户的生计持续向好，实现“不返贫”“能致富”。就社会建设角度而言，搬迁社区要注重在乡村扶贫和乡村振兴有效衔接的政策框架下，对搬迁社区的治理内容、治理方式和治理效果等有所侧重。

（二）规范责任主体：精准把握易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解的参与主体

2013年以来，中国特色的精准扶贫行动在成效和经验方面取得了重大进展，其中政府主导、市场运作和社会参与的大扶贫格局既是中国脱贫攻坚的重要经验，也是中国为贫困治理提供的本土化解决方案。易地扶贫搬迁后社区社会稳定风险防范与化解也离不开已有的贫困治理经验。

防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定风险，首先要明确责任主体。各级党政力量特别是搬迁社区党政部门是搬迁社区社会稳定风险防范与化解的主导性力量，它们既是“增量公共产品”的主要提供者，又是社会发展福利分配的主要协调者。就搬迁社区而言，社区党组织、自治组织和驻村工作队等是最直接的责任主体。除此之外，扶贫企业、社会组织等社会力量在防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定风险过程中也发挥着重要作用。因此，搬迁社区在社会稳定风险防范与化解过程中，要在瞄准风险点的基础上，注重构建政府、市场和社会三方协作的治理格局，从而从产业发展、社会融入和社区自治等领域实现搬迁后居民的“稳得住”“能致富”，继而实现搬迁社区从脱贫攻坚向乡村振兴的转变。

（三）确定化解原则：精准构建多元主体参与的易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解机制

从政策角度看。构建易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解机制首先要做到“合法”与“合理”相结合。合法是指要围绕国家和地方出台的为巩固易地扶贫搬迁成果的政策工具、治理策略、实施路径等进行调查研究，明确政府、市场和社会等力量的功能，构建政府主导、多元主体参与的风险防范与化解机制，并形成有效的组合性政策。合理是指要尊重搬迁群体由于生产生活习惯产生的合理要求，而不能采取机械主义“一刀切”策略。同时，搬迁社区党政机构要注重发挥搬迁社区居民参与社区治理的积极性和主动性，转变治理理念，建设服务型和参与型搬迁社区，实现搬迁社区的共治共建共享。

从主体角度看。如何充分发挥脱贫攻坚中形成的工作机制作用，同时建立包括社区干部、社区居民和相关企业在内的搬迁社区社会稳定风险防范与化解机制，是实现搬迁社区风险治理长效化的关键所在。社区干部是搬迁社区社会稳定风险治理的直接责任主体，也是主导性力量，而社区居民、市场力量和社会组织等则是社会稳定风险治理的直接受益主体，两者是主导性与主体性关系。因此，如何撬动社区干部、社区居民和企业力量以及社会组织等不同主体的积极性，构建起“共建共治共享”的治理机制是搬迁社区社会稳定风险治理需要解决的现实问题。易地扶贫搬迁社区社会稳定风险治理领域也要避免陷入“人散、线断、网破”的境地，逐步构建起“队伍常驻、条块清晰、网络密集、防治结合、以防为主”的风险治理体系。

从成效角度看。易地扶贫搬迁社区社会稳定风险治理成效既能反映出脱贫攻坚成效的稳定性，又能体现出乡村振兴成效的持续性。因此，搬迁社区的社会稳定风险治理要坚持结果导向与过程导向相结合，前者表现为政府部门要将易地扶贫搬迁社区综合治理特别是社会稳定风险治理列入基层社区治理效果考核体系，实现国家治理力量的持續下沉;后者表现为要注重引入第三方评估机构，针对搬迁社区社会稳定风险治理过程进行跟踪式评估，把握搬迁社区发展的阶段性特征，提供政策性建议，促进搬迁社区治理方式持续创新。同时，易地扶贫搬迁后社区社会稳定风险治理机制的成效，要分阶段、分类别进行考察，在搬迁社区建设前期，社会稳定风险防范与化解的重点是搬迁造成的生计转型问题，而在搬迁社区建设的中后期，则要突出解决可能出现的社区融入、公共事务参与和公共服务质与量双提升等城市社区问题。

二、易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解的难点

（一）全面精确识别影响易地搬迁社区社会稳定风险的因素较为困难

风险的根本特征在于不确定性，即人们无法完全依赖现有经验对未来的风险作出周全判断并提出解决对策。因此，风险识别既是风险治理的前提条件，也是风险治理的关键环节，同时需要较强的科学性思维和扎实的基层工作经验。与其他城乡社区相对稳定的生产生活环境不同，易地扶贫搬迁社区在搬迁后社区居民在生产生活方面都面临着重构性变迁的不确定性问题。防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定风险的重点在“防患于未然”，这就需要易地扶贫搬迁社区做好风险因素的精准全面识别。与对贫困群体的精准识别有所不同的是，易地扶贫搬迁社区社会稳定风险因素的识别难度更大，其中既有普遍性因素，也有特殊性因素;既有显性因素，也有隐性因素;既有来自脱贫群众的诉求，也有来自同步搬迁的非贫困群体诉求。搬迁社区群众来源的多元性和新生产生活状态适应的长期性决定着影响社会稳定风险因素的多样性和复杂性。特别值得注意的是，搬迁社区社会稳定风险识别的多样性和复杂性是社区风险治理必须面对的客观存在，而基层社区干部对社会稳定风险识别的能力也有待提升。因此，搬迁社区社会稳定风险识别面临着主客观方面的双重压力。

（二）易地搬迁社区的基层组织自身防范与化解风险的能力有限

当前，易地扶贫搬迁社区的重点任务是巩固拓展脱贫成果，综合性的巩固拓展指标在实践中容易被单一化为收入性指标，重产业轻治理现象突出。同时，易地扶贫搬迁社区的治理力量仍显薄弱，社区党组织、自治组织和驻村工作队等基层组织一方面要加大对脱贫攻坚后续问题的解决力度，另一方面要精准识别并解决影响搬迁社区社会稳定的风险点。这些问题对搬迁社区基层组织提出了严峻挑战。在保证脱贫攻坚成效的同时，如何实现对有限的人财物资源的最优配置，做好搬迁社区社会稳定风险因素识别和有效解决，成为摆在搬迁社区基层组织面前的困难之一。目前，每个易地扶贫搬迁的集中安置社区平均有200户左右居民，上千人口。有限的基层治理力量与复杂的风险因素解决之间难以形成有效耦合效应。同时，搬迁社区的社区党组织、自治组织从过去依靠“熟人关系”治理村庄到现在依靠正规制度服务村庄，无论是观念转变还是能力提升，这都是一个巨大的挑战。而驻村工作队的流动性较强，参与社区治理的深度和广度均会受到一定影响。

（三）易地搬迁社区防范与化解社会稳定风险的治理机制尚不健全

脱贫攻坚形成的有机统一、协同发力的“有为政府”“有效市场”“有序社会”，使伴随贫困治理而展开的基层治理体系和治理能力建设较以往均有较大提升。但易地扶贫搬迁社区社会稳定风险防范与化解议题尚未系统性地纳入基层治理范畴，相关政策措施较为分散，风险治理的整体性和系统性较弱，未能形成专门防范与化解社会稳定风险的治理机制，而是分散依附于政府其他治理工作当中。当前，易地扶贫搬迁社区的后续综合性发展政策相继出台，但仍不能忽视“一搬了之”的思想误区。治理机制的不健全是影响搬迁社区社会稳定风险治理的重要障碍，最后可能形成风险社会中“有组织地不负责任”现象。因此，如何将易地扶贫搬迁社区社会稳定风险治理纳入治理体系和治理能力建设范畴，并设计相对完善的应对策略，是易地扶贫搬迁后社会治理的迫切需要。

三、易地扶贫搬迁社区社会稳定风险治理思路

易地扶贫搬迁社区作为我国精准扶贫的直接产物，已取得巨大成就，但同时我们也应看到其所面临的社会稳定风险，时刻保持风险意识，从防范与化解社会稳定风险的角度，做好应对和化解风险挑战的准备，打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

（一）加强顶层设计，建立长效机制

易地扶贫搬迁涉及的群体众多，利益诉求多元，它不仅是贫困群体在地理位置上的迁移，还是生产生活方式的重建、城乡格局的重构和社会关系的重塑，加强搬迁社区社会治理关乎易地扶贫搬迁的稳定性和持续性。易地扶贫搬迁后社区的社会稳定风险治理是社会治理的重要组成部分，要从顶层设计的角度构建风险治理长效机制。当前，国家层面的易地扶贫搬迁后续帮扶政策体系已初步建立，各地首先要在此基础上细化分解后续扶持任务，实现帮扶政策和风险治理的精准化。其次，在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的时期，各级政府和相关部门要着眼长远，加强顶层设计，注重探索并建立防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定风险的长效机制。在县级层面，要建立易地扶贫搬迁社区社会稳定风险预警和处置机制，预判风险来源和可能产生的影响。在搬迁社区层面，要构建起政府引导、社区为主的社区社会稳定风险治理机制，畅通政策宣讲、稳定就业、社区融入和利益表达渠道。同时，要将社区务工人员所在的企业等市场主体纳入防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定风险机制当中，实现政府、市场和社会等不同主体的多元合作与协同共进。

（二）精准识别风险，分类施策解决

易地扶贫搬迁社区要在巩固脱贫成果的同时，利用已有基层治理力量和治理模式与手段，加强对影响社区社会稳定风险的识别，做到对风险因素的有效识别和有效施策。在风险识别和分类方面，易地扶贫搬迁社区要重点关注影响易地扶贫搬迁社区社会稳定的自然风险、社会风险、经济风险、环境风险和健康风险等多种风险。还可借鉴精准扶贫贫困户建档立卡方法，针对不同群体的不同风险因素建档立卡，突出普遍性风险因素，重视特殊性风险因素，特别是要关注就业不稳定群体、就学就医不方便群体等困难群体。值得注意的是，易地扶贫搬迁后的社区，带有较强的乡村社会向城市社会转型的过渡性质，不同年龄段的易地扶贫搬迁居民呈现出传统与现代生产生活方式交织叠加的特征。为此，搬迁社区的社会稳定风险治理既要突出乡村治理的特点，又要做好城市社区治理的认识和行动准备;既要构建现代社区治理的政策体系与工作机制，又要充分利用传统乡土文化对搬迁社区居民的作用机制。

（三）突出民生导向，实现精准施策

防范化解风险，重在解决民生问题。首先，在精准识别风险因素与来源的基础上，基层治理主体要把握影响搬迁社区社会稳定风险的重点难点，坚持目标导向与问题导向相结合，推动社区发展资源和治理力量的进一步下沉，有效解决影响社区社会稳定的公共服务均等化、便利化和现代化等突出民生问题，实现搬迁后社区居民福利的增量化发展，不断提高搬迁社区居民的获得感和幸福感，增强搬迁社区居民对社区的认同感和归属感。其次，由于影响易地扶贫搬迁社区社会稳定的关键因素之一是经济收入，要注意在搬迁社区持续开展“脱贫不脱政策”的后续扶持工作，特别是要针对搬迁社区居民的自身特点提供持续而有差别的技能培训，以实现就近就业和持续就业。同时，要将易地扶贫搬迁的后续扶持工作与乡村振兴相结合，充分运用乡村振兴的政策红利，实现搬迁社区居民的真正脱贫。最后，社区治理各主体要承担起易地扶贫搬迁后社区治理责任，明确各自的工作任务、目标和方式，创新基层治理方法，实现治理主体的协作共治。社区作为搬迁后居民享受公共服务的主要空间，要注重搬迁社区居民的社区社会融入，开展丰富多样的文化活动促进搬迁居民的社区融入和社会融合，加快形成良好的搬迁社区共同体。此外，在搬迁社区自治组织的选举和参与等方面，要注意吸纳不同群体参与社区治理，推动搬迁社区治理力量的多元化和包容性发展。

（四）完善治理体系，强化监督考核

防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定风险，要强化基层搬迁社区组织的主体责任，将搬迁社区防范与化解社会稳定风险纳入治理体系和治理能力考核范畴。考核体系的设计要注重政策性、技术性和操作性三个原则，政策性即突出搬迁社区社会稳定风险治理的有效性和长效性，提高风险治理议题的重要性、紧迫性和长期性认识。技术性即突出考核体系中指标来源的多元性、丰富性和包容性，避免考核指标与实践操作的脱节，实现“面向大多数，照顾少部分”的目标。操作性即从考核指标的设计上要避免造成基层新形式主义问题，实现“指标成体系，基层可操作”的要求。同时，针对搬迁社区要尽快出台与其他扶贫模式有区别的社区干部考核体系，根据搬迁社区发展的阶段性特征，适时调整考核指标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 “十三五”易地扶贫搬迁建设任务基本完成  930万贫困人口乔迁新居〔N〕.人民日报，2020-03-07（01）.

〔2〕劉 静，陈美球，刘洋洋，等.易地扶贫搬迁社会风险及其防控对策〔J〕.江西农业学报，2017（06）：141-145.

责任编辑 徐 芳