PPP模式下高速公路资产确认问题探讨

龙雪梅 张明凯 胡元林

【摘要】在对高速公路资产确认现状进行调研的基础上， 基于高速公路经营企业视角， 从资产确认模式、确认范围及确认时点三个维度进行探讨， 发现目前高速公路资产存在确认标准不清晰、确认基础不明确、确认时点随意性强等问题， 这与我国PPP模式会计准则及其规范不够完善、资产确认缺乏统一标准及现有会计规范难以体现高速公路行业特点有关。 对此， 应完善PPP模式会计准则及相关规定， 明确高速公路资产确认标准， 加强高速公路基础设施会计业务操作指南建设。

【关键词】公路资产;高速公路;资产确认;PPP模式

【中图分类号】 F234     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）05-0076-4

将政府与社会资本合作模式（PPP模式）作为提供基础设施及服务的重要手段， 鼓励社会资本积极参与基础设施建设， 不仅有助于拓宽投融资渠道， 缓解基础设施建设快速发展所导致的资金不足问题， 还有助于通过市场机制提高基础设施建设效率。 与此相适应， 国家不断完善会计准则和制度以规范相关业务处理。 对高速公路经营企业而言， 随着PPP模式的不断创新和我国政府会计准则的实施， 其在会计处理中出现了一些新问题， 目前尚缺乏统一规范， 需要从理论上予以解释并用于实践指导。

一、高速公路资产确认模式演化及现状

高速公路资产作为高速公路经营企业的主要资产， 包括高速公路的各种财权、债权和其他权利。 按照其是否具有实物形态， 可进一步分为固定资产和无形资产。 固定资产包括高速公路工程、附属工程、防护设施、电子设备设施、公益性生物资产、交通运输工具、管理用办公设备以及其他设施等; 无形资产则是指高速公路的各种收费权、特许权及经营权等。 高速公路资产价值高、品种多、更新快， 分布广泛， 存在形态多样。 对这些资产的获取、使用、维护、处置进行全方位管理， 保证其安全完整， 提高其使用效率， 是经营企业财务管理的主要内容。

在2008年以前， 高速公路经营企业对自行建造的公路资产均确认为固定资产， 記入“公路及构筑物”科目， 并认为公路收费权依附在公路建筑实物上， 资产和收费权不可分离， 所以收费权包含在公路路产里， 以成本价值入账。 随着建设—运营—移交（BOT）运作模式的推进， 更多社会资本进入高速公路基础设施建设领域， 为规范BOT业务的会计处理， 财政部于2008年8月印发《企业会计准则解释第2号》（财会[2008]11号）， 要求企业遵照执行。 宁沪高速、皖通高速、深圳高速等高速公路上市公司执行了该项规定， 将投资建设或经营的高速公路资产确认为无形资产或金融资产; 中原高速、楚天高速等上市公司也逐步进行了会计政策调整， 将相关业务视为BOT业务来处理。 2014年后我国大力推广PPP模式， 深圳高速、东莞控股等公司纷纷引入社会资本进行高速公路建设， 进一步拓展了民营资本参与高速公路基础设施建设的空间。 至此， 高速公路资产核算呈现固定资产、无形资产、金融资产三种确认模式并存现象。

截至2019年， 申银万国行业分类显示， 我国共有21家高速公路上市公司。 通过查阅这些公司2019年年报可以发现： 将公路资产归类在“固定资产”科目核算的有6家上市公司， 二级科目通常为“公路及构筑物”“公路、桥梁大修”， 或者直接称为“××公路”“××大桥”“××路产”; 将公路资产归类在“无形资产”科目核算的有8家上市公司， 二级科目通常为“收费公路特许经营权”“路桥收费经营权”等; 将公路资产同时归类在“固定资产”与“无形资产”两个科目核算的有6家上市公司， 其中在“固定资产”中通过“公路及构筑物”或“××公路及桥梁”等二级科目核算， 在“无形资产”中通过“收费特许经营权”等二级科目核算; 还有1家上市公司（重庆路桥）的公路资产只记入“长期应收款——金融资产”科目， 以核算其高速公路综合补偿受益权。

二、高速公路资产确认存在的主要问题

物质形态相同的公路资产被确认为不同类型的资产， 导致不同公路经营企业之间或同一家公路经营企业内部提供的会计信息缺乏横向或纵向的可比性， 不利于公路经营企业加强资产管理， 也难以充分发挥会计信息在公司投融资与经营管理决策方面的参考作用。 目前公路资产确认主要存在以下问题：

1. 资产确认模式选择的困惑。 按照《企业会计准则第4号——固定资产》中固定资产的特征和条件以及《高速公路公司财务管理方法》（财工字[1997]59号）中关于固定资产的概念和分类， 将“公路及构筑物”列入固定资产是完全符合条件的。 因此， 早期企业均将高速公路资产列入固定资产核算， 虽不具有所有权， 但强调企业“控制”或代为国家经营管理。 然而， 高速公路的终极所有权属于国家， 按照2018年《收费公路管理条例（修订草案征求意见稿）》之规定， “经营性高速公路经营期届满后， 由省级人民政府收回纳入区域政府收费高速公路统一管理”以及“收费公路权益可以依法转让”， 公路经营企业并没有取得高速公路基础设施的实际控制权， 所经营的高速收费公路并非企业自有固定资产， 企业所获得的仅是有期限的向授予方收取补偿价款或向不确定使用者收费的高速公路收费权。

为适应BOT业务的发展， 《企业会计准则解释第2号》明确规定： BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产， 并针对不同情况在确认收入的同时， 分别确认为金融资产或无形资产。 当项目公司能无条件地自合同授予方收取确定金额的资金或其他金融资产， 或项目公司采取“使用者付费+可行性缺口补助”模式时， 应将BOT项目资产确认为金融资产; 当项目公司采取“使用者付费”模式， 有权利向使用者收取不确定费用时， 应将其确认为无形资产。

因此， 在高速公路资产确认模式上， 是注重有形的资产还是注重无形的权益？ 是以产权归属为依据还是强调“实际控制”， 或是从风险报酬的角度确认资产归属？ 对于以上问题， 不同的时代背景下有着不同的认知需求， 呈现出不同的资产确认模式， 而每一种确认模式均有一定的合理性。 就目前而言， 将高速公路资产具体归类为何种资产尚缺乏统一的判断依据。 同时， 现有会计处理规范主要针对BOT项目， 随着PPP运作模式的多样化， 其会计处理方法对其他PPP项目并非完全适用， 需要针对不同PPP运作模式确定相应的会计处理方法。

2. 公路收费权确认基础模糊。 对高速公路经营企业而言， 除了公路及构筑物， 其固定资产还包括安全设施、监控设施、通讯设施和收费设施， 这些设施也是保证高速公路正常运行不可缺失的部分。 从检索的21家上市公司资料来看， 上述专用设施均被确认为公司的固定资产， 绝大多数公司按照平均年限法计提折旧。 从会计处理角度来看， 这种处理方式无疑是正确的。 但如果联系BOT项目的运行特点和具体要求， 就会发现其中有不合理之处。

安全设施、监控设施、通讯设施均依附在“公路及构筑物”之上， 具有不可移动、不可分割和高耐用性的特点， 是高速公路经营企业的自有资产， 理论上期满后不用移交， 可自行处理。 考虑到特许经营期限届满移交后要保证高速公路正常使用的需要， 这三类专业设施会与高速公路及构筑物一起移交给政府部门或政府部门指定的企事业单位， 因此有必要将其视为高速公路收费权依托的实物资产。 按照《收费公路管理条例（修订草案征求意见稿）》中提及的“重新核定收费标准， 实行养护管理收费”以及《企业会计准则解释第2号》中规定的“企业为使有关基础设施保持一定的服务能力或在移交给合同授予方之前保持一定的使用状态”， 收费设施也需要随同公路及构筑物、其他设施一起移交， 并通过一定维护后达到所移交的所有专业设备约定的规模和质量。 在这种状况下， 需要无偿移交的收费设备也应属于公路收费权依托实物资产的一部分。

因此， 在实践中这四项专业设施是否是公路收费权确认的实物基础？ 作为经营企业投资建设的自有资产， 其价值是否应在公路收费权中得到体现， 又该如何体现？ 是否应无偿地移交给政府， 还是应由政府给予适当补偿？ 这些问题有待进一步明确。

3. 确认时点存在随意性。 高速公路项目建设周期一般较长， 往往跨越不同会计期间， 目前实务中在确认资产时存在三个可供选择的时点： 一是在资产负债表日采用完工百分比法分期确认特许经营权， 依据是《企业会计准则第15 号——建造合同》和《企业会计准则解释第2号》。 二是在资产达到预定可使用状态时确认， 在此时点经营企业对资产取得了使用权和收益权， 依据是《企业会计准则第4号——固定资产》。 三是在通车运营后全额确认特许经营权， 按照《收费公路管理条例》的规定， 收费公路建成后， 应按国家有关规定进行验收， 验收合格的， 方可收取车辆通行费。 鉴于BOT模式的特殊性， 高速公路在建成后需要通过政府验收才能达到资产确认条件， 此时经营企业才取得法定和实质上的经营权， 得到收取实际使用者通行费的权利。

因此， 企业应该选择在哪个时点确认资产？ 是否应该在资产负债表日分期确认特许经营权， 还是在资产达到预定可使用状态时或在政府验收合格后才能确认相关资产？ 这些问题在现有文件中尚未得到统一确切的解释。 笔者认为， 考虑到PPP运行模式的多样性及独特性， 应针对不同的运行模式确定相应的资产确认时点。

三、高速公路资产确认中的障碍分析

1. PPP模式会计准则及其规范不够完善。 自2014年以來PPP模式在我国得到了广泛运用， 并呈现出多种运作模式， 除BOT外， 还有建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）、建设—移交（BT）、管理合同（MC）、改建—运营—移交（ROT）、租赁—运营—移交（LOT）、转让—运营—移交（TOT）等运作模式。 按照资产权属， O&M、MC、LOT模式下政府方拥有资产所有权， 不涉及资产权属变更问题; TOT、ROT模式下政府方需在项目期满后通过产权变更才能获得资产所有权; BOO模式下项目公司长期拥有资产所有权; 而BOT模式下的资产属性较为复杂， 法定权属及约定权属并存， 需要根据具体情况进行分析。

虽然我国也陆续出台了一些文件， 如《企业会计准则解释第2号》规范了BOT业务会计处理， 证监会明确了BT项目核算的规定， 但由于PPP运作模式众多， 针对某一具体模式发布会计处理意见难以覆盖实务中的各种情况。 迄今为止， 我国还缺乏系统完整的针对PPP模式的会计准则与相应规范， 因此企业在实务操作时往往缺乏必要的依据， 从而引起诸多问题和困惑。 哪些项目属于PPP会计核算对象， 需要相关准则作出规范？ 目前企业会计准则已经对哪些PPP模式作出了规范， 本身不存在会计确认问题？ 这都需要有较为细致的指导和规范。

2. 资产确认缺乏统一标准。 关于高速公路资产的确认， 早期强调实物形态以及风险报酬的获取， 将资产归类为固定资产; 而近年来注重特许经营权以及实际控制权， 将公路资产的所有权明确界定为国家所有， 将其归类为无形资产或（和）金融资产。 虽然资产结构、风险认定、偿债能力等方面对经营企业影响不大， 但其对资产的后续核算与管理具有重要影响， 因此明确资产确认标准、消除确认障碍是当前迫切需要解决的问题。

目前高速公路资产确认障碍体现在两个方面：一是在对资产进行确认时是以“控制法”为依据还是以“风险报酬法”为标准？ “资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源”， 具体而言， 控制法指向企业控制资源方面， 风险报酬法则指向资产预期给企业带来经济利益方面， 公路资产的界定首先要明确确认标准。 二是不同PPP运作模式下的公路资产应该如何进行确认？ 如：O&M、MC、TOT、BOO模式下的公路资产该如何处理， LOT、ROT、BOT模式下又该如何处理？ 不同PPP运作模式下企业资产的产权属性如何确定？ PPP资产如何确认？ 如何进行初始计量和后续计量？ 为保证PPP项目的有序进行， 这类问题应该得到重视和解决。

3. 现有会计规范难以体现高速公路行业特点。 高速公路资产会计核算有其自身特色： 一是高速公路资产属于公共基础设施， 受《政府会计准则第5号——公共基础设施》的约束; 二是对高速公路经营企业而言， 其资产核算主要适用企业会计准则; 三是目前高速公路资产建设多采取PPP模式， 其确认和初始计量适用其他相关政府会计准则。

在此前提下， 高速公路资产核算在以下方面尚缺乏明确规范： 一是四项专业设备是否纳入公路收费权？ 目前高速公路经营企业均按照固定资产对四项专业设备进行核算， 但从四项专业设备的功能来看， 它们均是公共基础设施使用中不可缺少的组成部分， 并在道路PPP协议中规定了运营方必须维护道路实际状态的条款。 这四项专业设备是否应作为公路收费权确认基础尚待进一步明确。 二是是否需要将公路基础设施细分为路基、路面、桥涵、隧道等进行明细入账？ 目前的一种说法是“宜粗不宜细”， 其理由是： 基建核算时细分主要是侧重于项目建设管理， 便于控制成本， 转为固定资产增加公共基础设施后则侧重于资产的整体价值核算， 不需要再细化为工程的各组成部分分别进行核算。 但“宜粗”也会导致后续的粗放型管理， 影响资产的后续确认和再计量。 三是资产确认时点选择难以体现公路PPP特色。 如前所述， 资产确认时点存在三种选择方式， 每种方式均有其合理之处， 公路经营企业在实践中会选择对自己有利的时点进行确认， 但考虑到高速公路资产特性及PPP业务的特色（政府需要评审后才准许认可）， 应该结合高速公路行业特征， 明确其资产确认时点。

四、高速公路资产确认优化策略和建议

1. 明确高速公路资产确认标准。 PPP项目中， 公路资产的归属决定了应当由谁来确认这一资产。 可借鉴《国际财务报告解释第12号——特许经营协议》， 采取“控制”原则判断PPP项目资产归属， 而控制的核心是以资产产权为判断标准。 当满足控制条件时， 基础设施应由授予方将相关资产以公允价值为计量基础在资产负债表中予以确认， 而不得确认为运营方的不动产、厂房和设备。 高速公路特许经营服务协议的范围是产权不转移、受严格管制与控制的国家公共基础设施， 在制定PPP项目会计处理规范时， 可借鉴以上原则， 采用“控制法”对运营方的会计处理予以规范。 考虑到PPP合同的复杂性和风险性， 还需要依据PPP项目产权风险特征制定具体的项目资产归属判断标准。

同时， 修改和完善《收费公路管理条例》以及对接政府会计准则。 在明确高速公路资产产权属性的基础上， 将经营性公路的建设与运营管理全部纳入政府特许经营范畴， 为传统高速公路经营企业会计核算和会计政策调整提供理论依据， 有利于经营企业将公路资产由过去的“固定资产”追溯调整或重新分类为“无形资产”或“长期应付款——金融资产”， 也能为BOO、TOT等经营企业拥有资产所有权的PPP模式会计核算提供依据。 另外， 还要协调好政府会计准则与企业会计准则的关系， 便于社会资本与公共部门在同一会计原则下对 PPP项目资产进行会计处理， 避免重复确认或遗漏确认。

2. 继续完善PPP模式会计准则及相关规定。 一方面， 应明确PPP模式会计准则的适用范围。 高速公路PPP项目所涉及的基础设施属于国家， 产权通常不能转移。 运营方取得的仅是公共基础设施的运营权利， 通过提供相关服务收取费用， 合同期满时要无条件将公共基础设施移交给授予方。 符合以上特征的PPP项目， 如O&M、MC、LOT、BOT、TOT、ROT项目， 都是PPP模式会计准则涉及的范围; 凡是不符合這些特征的PPP项目， 如BOO、BT项目， 都不属于PPP模式会计准则核算的对象。 另一方面， 应明确不同PPP项目的资产属性和具体的会计处理方式。 在借鉴相关国际准则及他国会计准则的基础上， 界定不同PPP运作模式下资产、负债和净资产的确认、计量、记录及报告， 完整列示各类PPP运作模式在各个阶段的会计处理方法。 如：O&M、MC等运作模式不涉及基础设施的建造与所有权转让， 经营企业仅需就取得的运营服务费或管理费确认收入; 在TOT模式下， 经营企业拥有基础设施资产的所有权， 应将其作为自有固定资产入账并计提折旧， 期满移交资产时按处置固定资产处理。

3. 加强高速公路基础设施会计业务操作指南建设。 首先， 财政部或交通主管部门应尽快制定高速公路基础设施会计业务操作指南， 进一步确定高速公路特许经营权的确认基础， 界定四项专业设备与高速公路基础设施的关系， 明确四项专业设备的投资、建设和维护主体以及政府的角色。 建议将四项专业设备视为高速公路基础设施建设不可分割的一部分， 其价值在公路收费特许经营权中得到体现。 其次， 应结合PPP具体运作模式进一步明确规定高速公路资产确认时点标准。 对于不需要政府验收的项目， 应在资产建设过程中按照工程进度确认为相应资产; 对于明确规定需要政府验收的项目， 应在完工并获得政府验收后确认资产。 最后， 针对公路资产原始成本记录不完整、不完全的现状， 应以提高资产管理效益为目标， 融合高速公路工程建设阶段、特许经营阶段、资产移交阶段等全过程， 通过公路资产细分编码实现一体化管理， 既满足项目建设全过程管理需要， 又能为企业未来的智能化管理提供基础数据; 应出台高速公路资产分类的实施细则， 设置二级、三级会计科目， 满足高速公路分类、分部门精细化管理要求和会计核算要求。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 孙永尧.PPP项目运营方会计研究[ J].财会月刊，2019（9）：74 ～ 82.

[2] 刘颖民，董朝辉.政府和社会资本合作业务会计处理相关问题分析[ J].中国注册会计师，2019（10）：98 ～ 100.