我国生态环境监管制度优化研究

摘 要：党的十九届五中全会提出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，建设人与自然和谐共生的现代化。生态环境监管是一个系统工程，关系到方方面面，我们必须遵循习近平新时代中国特色社会主义思想，在国家层面加强顶层设计和组织领导，坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，通过加强科学技术创新、建立健全生态环境监管法律法规、拓宽人民群众参与、建设全天性生态环境监管平台等完善生态环境监管。

关键词：生态文明建设;生态环境监管;监管体制

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.10.052

习近平总书记提出，“绿水青山就是金山银山。” 党的十九届五中全会提出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，建设人与自然和谐共生的现代化。然而旧的生态环境监管体制已经渐渐滞后于生态文明建设实际，因此，改革生态环境监管体制，为生态文明建设提供人民需要的制度保障，显得迫在眉睫。

1 生态环境监管体制的含义与构成

1.1 生态环境监管体制的含义

监管指的是监督和管理，监督有考察、督促的含义，而管理是为了推动某项工作能够顺利完成，有保管、料理的含义，因此，生态环境监管指的是为了实现人与生态环境关系的协调和平衡，采取有效的监督和管理方式来促进人与生态环境之间的友好相处，确保生态资源能够得到有效的开发与利用，以防生态环境破坏对社会、经济、环境的可持续发展造成消极的影响作用，是对一系列监督和管理手段与行为的统称。

1.2 我国现有生态环境监管体制的构成

依据我国《环境保护法》第七条规定，国务院环境保护部门对于全国的环境保护工作具有统一管理权，地方政府对当地的环境保护工作具有监督管理权，享有优先权限。同时，环境相关部门可以依照法律规定对环境保护工作实施监督管理。县级的土地、林木業、农业水利等相关部门，依照法律对资源进行保护与监管。党的十九大报告提出要设立自然资产管理和自然生态监管机构，就是为了进一步加强我国生态环境监管体制，履行生态环境保护职责，更好地推进生态文明建设。

我国现行的生态环境监管体制是中央与地方共同发力的管理模式，中央为统管部门、地方为分级部门、两种部门共同进行生态环境监督管理职能。《环境保护法》确定了我国的监管体制组成：统管部门是指环境保护行政主管部门;分管部门有国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，负责对污染防治实施监督管理，县级以上人民政府的有关部门，如土地、矿产、林业、农业、水利部门也相继成立环境保护监督机构，负责对自然资源保护实施。我国生态环境监管部门从无到有，从弱到强，进行了不断改革，体制职能逐步完善。1984年成立了国家环境保护局，将环境保护工作独立出来;2008年7月，国家环境保护局升格为环境保护部，成为国务院组成部门，进一步扩大了相关职能职责。2018年3月，通过优化与重组建立了生态环境部，形成了新的监管形势，使中央与地方的监管权责更加明确，形成了中国特色的生态环境监管体系。

2 我国现有生态环境监管体制的实施现状

2.1 我国现有生态环境监管的内容

我国的生态环境监管体制与我国多城市的国情相符合，中央为主、地方监管为辅相结合。一方面，我国生态环境监管体制规定给予中央领导权、地方自主权，使两者能够共同发挥监管作用，在中央设置了生态环境部，地方设立了相应的生态环境局，实施环境保护与监管工作，对我国生态环境进行合理的宏观调控，同时提升地方生态环境部门的工作积极性。另一方面，将统一监管和地方的部门分工监管结合起来，中央发挥统一管理职能，根据我国的相关法律法规对地方生态环境工作进行监管与指导，各级地方政府生态环境监管部门受中央管辖，完成生态环境保护工作，进行统一管理与监管。我国生态环境监管体制旨在发挥中央与地方的作用，将两者紧紧联系在一起，中央发挥调控功能，地方发挥监督与督促的整改功用，两者相互结合，相互影响，共同奠定了我国生态环境监管的框架。

2.2 我国现有生态环境监管的方式

我国生态环境管理属于“现象”治理，往往习惯于“哪里有污染哪里治理”模式，较少注重从根源上减少原料的消耗，在过程中注重可循环资源、从产出上减少废弃物的排放，从而达成生态环境治理与预防的目的。生态环境监管问题方面，只强调发现污染的现象才去采取措施治理污染措施，招致生态环境治理的技术难度大，治理的本钱更高，很难完成经济效益、社会效益和生态效益三者的协调，同时也对生态环境造成了不易修复式的毁坏。生态环境监管队伍建设方面，随着时代的快速发展，生态环境监管的范围不断扩大，有的地方政府生态环境监管部门人员队伍建设不到位，监管人员不足，监管手段匮乏，约束力和制裁能力不足，跟不上时代发展的要求，缺乏必备的理论知识和实际经验，使得生态环境监管显得力不从心，导致地方生态环境部门在地方经济上与环境保护发生利益冲突时，处于被动地位，牺牲环境利益，为“经济利益”让道。

2.3 我国现有生态环境监管的效果

在环境违法案的数据上，同比增长的数据越来越大，这说明了我国生态环境监管的压力越来越大，更加凸显出生态环境监管体制改革的必要性。比如，2020年1月10日，山东省生态环境厅召开2020年度首场新闻发布会，全面通报2019年全省生态环境执法情况，2019年山东省各级生态环境部门立案查处环境违法案件16585件，罚款金额10.98亿元，办理移送拘留案件572件、环境污染犯罪案件120件，处罚数量和金额位居全国前列。可见，我国生态环境部门加大了对环境违法问题的惩罚力度，但是仍然缺乏从根源上解决环境问题的手段与预防机制。因此，我国生态环境监管必须坚持高压态势，保持铁腕治污，严厉打击、严罚重惩，坚定制止和惩罚毁坏生态环境的行为，为我国生态环境监管创造良好的氛围，减少环境保护的压力。

3 我国现有生态环境监管体制实施障碍

3.1 地方政府、相关部门的监管职责落实不到位

我国生态环境监管实行以“中央为中心，地方为主导”的监督管理模式。在中央的指导下，各地方政府生态环境部门有权依据《环境保护法》开展相关的生态环境监管工作，但是由于地方行政、政治、经济、环境之间的关系相互交错，地方生态环境监管部门无法快速有效地建立起完善监管流程。纵观地方政府部门处理污染事件的报道，由群众举报而发现污染问题的占90%，这充分说明了地方政府生态环境监管不到位。究其原因，主要是地方政府生态环境监管能力薄弱，各部门生态环境监管职能横向扩散，上下级环保部门纵向区分、跨地域环保部门地区联络难，不能及时有效发挥作用。生态环境保护的主体多样，执法主体分别在林业、土地、水利、海洋资源等资源开发部门，环保部门难以实施并联监管。

3.2 生态环境监管受到地方保护主义的影响

生态环境执法始终面临一些新情况新问题，因为地方生态环境监管体制不健全等多种因素的制约，在环境执法中很多问题都没有得到很好地解决，法律依据难、执法根据难、违法纠正难等现象仍然比较突出。比如，2018年4月，山西省洪洞县三维集团长年违反法律倾倒工业废渣和排放生产污水，对方圆几里的村庄造成严重的污染。在这一污染事件中，当地环保部门负责人对环境问题表示无奈，认为他们政府监管部门也有难处，因为企业与村庄有利益的瓜葛，这体现了地方生态环境监管工作的难处。这起事件的背后，充分反映了地方保护主义对环境监管提出的挑战。当然，有的地方政府注重经济发展而忽视环境保护，强调“发展优先，保护在后”“特事特办”，以地方政府名义出台“土政策”“土规定”，在人民群众的眼皮下保护环境违法行为，给环境执法和监督管理设置阻碍，导致不少“特权”企业一直游离于环境监管之外。

3.3 跨区域和跨流域的环境问题对环境监管提出新的要求

我国将生态文明建设纳入“五位一体”建设以來，不断调整生态环境监管机制与机构，以适应发展要求。但是对于跨区域、跨流域的生态环境污染问题，目前我国环境监管部门仍然很难有效解决。纵观各种污染案例，水污染、土壤污染占据大部分，由工业企业造成污染的数不胜数。生态环境监管更重要的是做到预防工作，要想让企业不敢污染、不能污染，就需要协调地方政府各部门之间的关系，统筹解决跨区域、跨流域的生态环境污染的问题，完善我国的生态环境监管体制。

3.4 生态环境监管的队伍建设落后

“为政之要，莫先于用人”。要发挥生态环境监管体制的作用，队伍建设显得十分重要，要求监管人员自身能力过硬，才能更好地为人民服务。比如，2019年6月，上蔡县一个空气质量监测站距离当地村民刘女士家的麦田较近，有关部门担心她用收割机割麦会造成扬尘，影响了空气质量监测数据，因此，当地监管部门禁止她用收割机，而只能用手割麦。这件事件充分说明了地方监管队伍建设存在问题。

4 我国生态环境监管体制的优化路径

4.1 以科学技术推动生态环境监管

完善的生态环境监管体制需要科学技术的支持，有了科学技术的支持，才能更好地发挥作用。科学技术的不断发展有助于从源头上解决污染问题，从而很好地完成环境保护任务。通过科学技术创新，利用更加科学环保的生产技术，利用科学设备来加强对生态环境的实时监测，是加强生态环境监管的必然要求。利用科学技术对生态环境的监管分为对人和组织的检查与管理。一是通过科学技术，创立对环境监管人员的检查，建立个人绩效考核制度。考核不仅能促进人能动的积极性，更能保护人的危机意识，从而避免当权者违法乱纪的行为，为他们设置自我检查的警戒线。二是对组织部门的检查，建立完善的生态环境监管体制，通过网络等科学技术，做到及时发现问题，快速解决问题，达到减少污染、减少利益损失的目的。

4.2 建立健全生态环境监管法律法规

对我国新时代生态环境保护法做出改变敲响了改革的钟声。目前我国生态环境保护法包括中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国森林法等，涉及种类多、细节多，但也对地方政府各个部门之间的协作产生了一定的挑战，尤其是对解决跨区域、跨流域环境违法行为、地方保护主义等问题产生了一定难度，因此，我们要建立健全生态环境监管法律法规，有据可依、有法可依，提高生态环境监管的效率。

4.3 鼓励人民群众参与生态环境监管

监管以监为主，只有发挥了监督的作用，才能从源头上改变环境污染的发生，极大地降低污染造成的危害。而监管不仅仅是政府单独发力，而是要充分发挥人民群众的积极性，以政府部门监管为主，人民群众监管为辅，如此联合监管才能发挥生态环境监管的效用。因此，要在法律普遍承认的基础上建立公民举报制度，提升人民群众的环境保护意识和法律意识，提高人民群众知法、守法、懂法的自觉性，鼓励人民群众参与到生态环境监管工作中，才能充分发挥人民群众的监督作用，主动监督企业环境违法行为，奠定我国生态环境监管的社会基础。

4.4 建设全天性生态环境监管平台

地方政府监管是生态环境监管的先行军，因此，确立地方生态环境监管体制，要发挥网络优势，通过科学技术整合信息，开发生态环境举报、处理等相关软件，发展地方政府生态环境检测设备，运用无人机等高科技设备，不断增强政府提前发现污染问题的能力，建立全天性、全时段、全面性的生态环境监管平台。

参考文献

[1]徐宜可.探析我国生态环境监管体制改革法律问题[J].法制与经济，2018，（06）：68-69.

[2]刘静.我国环境规 制效率测评研究[D].西安：西安理工大学，2010.

基金项目：国家社科基金一般项目“农村人居环境与居民健康治理研究”（20BKS009）。

作者简介：冼解琪（1979- ），女，苗族，广西桂林人，桂林理工大学公共管理与传媒学院教师，主要从事生态治理研究。