生态环境地方立法中的公众参与法律机制研究

范海玉　张思茵

摘 要：公众参与在提高生态环境地方立法质量方面具有重要地位。强化生态环境地方立法公众参与法律机制建设，是维护公众环境利益，促进环境管理的必然要求，也是公众行使政治权利和环境权的重要体现。以现行中央和地方立法法律规范、环境法律规范为依据，结合地方立法公众参与法制实践现状，应当通过完善全过程、常态化的公众参与机制，健全公众参与的沟通反馈机制，推动公众参与的激励补偿机制，严格考核监督与责任机制，建立大数据应用法律机制等确保公众参与权利的实现。

关键词：生态环境;地方立法;公众参与;法律机制

中图分类号：D912.6     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）02-0082-07

一、研究缘起

2015年《立法法》修改，授予设区的市地方立法权，自此全国284个设区市在“城乡建设与管理、環境保护、历史文化保护等方面的事项”这一法定权限内，均可依法行使立法权。从“较大的市”到“设区的市”这一立法体制的改革，既体现了立法主体的扩围，也意味着立法权限的限缩。[1]（P104）一方面，立法权扩容对于满足地方改革发展和城市建设方面的立法需求，推动地方法治建设具有重要意义，与此同时也引发了理论和实务界关于设区的市立法能力、立法质量等诸多担忧和质疑。[2]在全面依法治国背景下，抓住提高立法质量这个关键，对于地方立法而言最重要的途径就是强化公众参与，以民主立法促进科学立法。另一方面，在法定的权限范围内，生态环境保护作为三大事项之一，既是国家战略重点推动的领域，又是与社会公众基本生存和发展权益紧密相关的内容，生态环境地方立法质量的高低，直接影响人民的现实利益和国家的长远发展，必然要求充分保障公众参与权利的行使。在《立法法》通过20周年以及设区的市扩容立法5周年之际，结合地方立法的新趋势和新特点，进一步探寻生态环境地方立法公众参与法律机制建设这一议题，对于确保立法坚持人民主体地位、反映人民生态环境利益和诉求，切实推进地方环境法治建设，十分必要。

近年来，随着京津冀协同发展战略的深入实施，河北省在依靠公众参与开展生态环境领域地方立法和区域协同立法方面取得了显著成果，自2015年以来已颁布实施生态环境地方性法规和地方政府规章共50件，为区域生态环境治理提供了有力保障。基于此，本文以河北省为例，系统分析生态环境地方立法公众参与的理论基础与规范依据，结合实践现状提出完善公众参与法律机制的具体进路，以期为生态环境地方立法提供有益参考。

二、公众参与生态环境

地方立法的理论基础

公众参与生态环境地方立法具有正当性，其理论基础包含事理与法理两个层次，即环境利益的特殊性与环境权利的基础性。完善生态环境地方立法公众参与法律机制必须对事理与法理进行全面分析。

（一）事理基础

公众参与生态环境地方立法从更宽泛角度是对环境事务参与的一种形式，其目的在于实现环境利益。环境利益是良好自然环境对人的需要的一种满足，[3]（P153）与其他基于私人物品所享有的利益相比具有特殊性，主要体现在作为环境利益客体的自然环境的公共物品属性、环境行为的外部性两方面。自然环境不同于在占有和使用方面具有排他性特点的私人物品，是一种可以自由、直接、非排他性享用的公众共用物。[4]（P101）这一性质决定了公众对于环境的享用行为具有正的和负的两种外部性。正的外部性是指个体所实施的保护和改善环境的行为，在满足自身享受环境利益需求的同时，也使得公众可以在无需支付成本的情形下普遍受益，也即环境保护行为的公益性;负的外部性是指个人或企业基于个体利益最大化目标所开展的各种资源环境“取”“供”“用”“排”行为在超越环境资源承载力的情形下导致“公地悲剧”现象的发生，损害公众环境利益，也即环境侵害行为的公害性。环境的公共物品属性决定了环境利益是一种整体性利益，个体环境利益存在于整体环境利益之中，个体环境利益的实现无法单纯依靠某个人或某一组织的力量，而必须借助于公众的力量。而环境行为的外部性决定了环境保护或侵害行为中成本与收益在主体之间分配的非均衡性，由此在大多数情形下公众不能自发或自愿地采取保护环境行为，需要借助强制或者激励等外部力量加以推动。

从政府环境管理的角度来看，公众参与是确保政府环境决策科学性和有效性的重要手段。环境管理突出的特点在于其科学技术性和利益冲突性，前者决定了环境行政控制离不开科技专家，后者决定了各种利益的协调必须借助民主理念和公众参与环境行政过程来实现。[5]（P9）公众参与政府环境管理具有多重意义，通过公众参与表达环境利益诉求、传递环境相关信息，既能够确保政府环境决策符合公众利益，又可以减少基于信息不对称产生的政府“失灵”现象，降低环境管理成本。同时，参与行为本身可以促进公众充分理解和预测政府环境管理行为，有利于环境决策实施，公众在实践中通过监督政府和企业的环境行为可以进一步充实环境管理力量，有利于防止政府的环境不作为和企业环境违法行为等现象发生，维护公众环境利益。

（二）法理基础

公众参与生态环境地方立法具有政治权利和环境权的双重法理基础。首先，立法是以政权名义进行的活动。[6]（P58）公众参与立法活动是行使宪法赋予的“管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务的权利”的重要表现，从宪政角度来看是一种政治参与行为，体现了民主政治的要求。罗伯特·A.达尔教授曾将理想的民主程序标准总结为投票中的平等、有效地参与、明智地理解、对议程的最终控制、结论五个方面，[7]（P6）与之相对应的参与决策、全过程参与、参与机会充分和平等、是否通过民主程序进行决策的权威判定以及公民资格问题对于明确公众参与立法的程序性要求提供了一种学理标准，在公众参与法律机制构建中应当从参与主体、参与内容、参与渠道、参与程度、参与层次等方面充分加以考虑，提高参与的水平和质量。

其次，公众参与环境立法是实现环境权的内在要求。环境权构成了环境法的权利基石，具有丰富和独特的权利内涵。作为一项应然权利，环境权是一项基本人权，公民环境权从理论上讲是由环境使用权、知情权、参与权、请求权等多项子权利组成的权利系统，[8]（P135）国家的环境立法、行政执法和司法等活动都以环境权实现为最终目的。基于环境权客体的特殊性，各种基于大气、水、土壤的环境资源要素管理职能归属于不同的行政部门管理，这些部门作为国家环境保护义务的直接承担者，在治理环境过程中时常出现利益争夺和权责推诿等倾向，只顾本地区短期经济发展利益而忽视长远环境利益进行决策的现象也时有发生，极大地影响环境治理效能，因此在立法过程中必须引入公众参与机制来制止部门利益的法律化。作为一项法律权利，环境权在宪法、环境保护立法以及环境保护相关立法中均有直接或间接规定，环保公众参与权更是在《环境保护法》中进行了明确规定。环保公众参与权相对于环境权，是一项派生性、辅助性权利，[9]（P280）从性质上属于程序性环境权，既服务于环境权实施，又具有独立的价值功能，这意味着环保公众参与的权利既应当依法保障实施，又应当构建更为全面的以环境权为指向的参与机制，环境信息、环保参与和监督以及权利救济等都应当涵盖其中，因此，广义上的环保公众参与权是一项复合性权利。

综上所述，从环境利益的整体性与环境行为的外部性角度来看，公众参与生态环境地方立法既有参与主体自身意愿的因素，也有参与行为成本收益对比的影响，同时还受到组织力量和制度环境因素的影响。从公众政治权利与环境权的权利实现目的出发，公众参与生态环境地方立法法律机制的构建应当将参与主体、参与事项、参与行为、参与组织以及与之相关的信息、监督和救济等诸要素全方位考虑，确保公众对生态环境地方立法的实质性参与。

三、公众参与生态环境

地方立法的规范依据

法律通过对公众环境利益的调整达到公众环保参与法律秩序的目的，罗斯科·庞德认为，法律调整利益的方法主要包括三个层次，承认某些利益、规范利益的限度以及保障确定限度内被承认的利益。[10]（P41）我国公众参与生态环境地方立法权利的确认和保障，主要来源于立法法律规范和环境法律规范，相关法律机制的构建必须以对这些法律规范的理解和适用为前提。

（一）立法法律规范

《立法法》修改后，全国共有58个地方立法法规相继进行了制定和修订，细化和落实了上位法关于立法工作开展的要求和规定。在公众参与立法方面，《立法法》第五条原则性规定了“坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”的内容。同时在第36条规定：列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。该条还明确了需要召开论证会、听证会的具体情形。相应地在地方性法规中也对此做出了进一步规定，如《河北省地方立法条例》第4条规定：加强立法工作信息化建设，拓宽公众参与民主立法的有效途径。第36条还进一步规定了有关京津冀协同发展事项的法规案征求京津两地人大常委会有关工作机构的意见的内容。《河北省政府规章制定办法》就需要论证咨询的事项（第22条）、听证会程序（第23条）、征求意见的方法（第30条）、立法后评估（第45、46条）等内容也做出了详细规定。

通过梳理立法法律规范中有关公众参与的规定，可以发现公众参与立法具有以下特点：一是被动参与。立法公众参与程序的启动权掌握在立法机关手中，公众只有在符合相应条件的情形下方可参与，而关于“专业性较强”“需要进行可行性评价”“存在重大分歧”“涉及重大利益调整”等条件的判断具有较强的主观性，公众在参与立法方面始终处于被动地位。二是事中参与。从参与的时间来看，立法的过程包含提案、起草、审议、表决通过和公布五个环节，公众参与则主要集中于起草阶段，且通常采用立法机关公布法律草案征求公众意见的方式进行，因此主要是事中参与。三是有限参与，除了参与阶段的有限性以外，公众参与主体范围、时限、途径方面也受到相应限制。如《河北省人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量的若干规定》第12条将立法论证会的与会人员限定为“省人大常委会立法咨询专家组成员、相关领域的专家学者和有实践经验的实务工作者，以及相关单位和部门的人员”。《河北省地方立法条例》第38条将向社会公开征求意见的时间限定为“一般不少于三十日”等。四是分散参与。公民、专家和社会组织都属于“公众”，三类主体参与立法的地位平等，方式不同，对立法发挥的作用也存在差别，不同主体参与立法无论是在法律上还是实践中处于相互分散的局面。五是弹性参与。处于主导地位的立法机关在需要公众参与立法的事项上具有选择权，如《河北省政府规章制定办法》第30条关于司法行政机关“可以”公开征求社会公众的意见的規定，对于不启动公众参与程序的主体责任的缺失同样体现了公众参与立法的弹性化特点。六是单线参与。以向社会公开征求意见为例，公众通过法定途径表达意见，有关单位总结归纳相关意见并依法向决策机关报告意见的研究采纳情况，这种由公众到征求意见的机关再到决策机关的意见、信息传递是一种单线式的参与，缺乏有效的沟通反馈。

（二）环境法律规范

具体到环境立法中的公众参与，《环境保护法》专章规定了“信息公开和公众参与”的内容，第53条“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，正式从法律上确认了环保公众参与权利。《环境保护公众参与办法》第2条明确了参与的具体范围，即“参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动”。《环境影响评价法》第5条还规定了公众对于专项规划草案、建设项目环境影响报告书的参与权利。除此之外，上述三部环境立法就政府和企业环境信息公开义务、政府完善程序和提供便利等职责、公众参与的具体方式和途径做出了规定，为环保公众参与权的实施提供了全面的依据。

值得一提的是，河北省于2014年制定、2020年修订的《河北省环境保护公众参与条例》作为全国首部规范环保公众参与的地方性法规，不仅在制定颁布的时间上早于国家《环境保护公众参与办法》，而且无论是在立法活动进行过程中还是在条文设计方面都充分体现了对环保公众参与权的高度关注和切实保障。该法在立法模式上首创省部联合立法起草模式，立法过程中河北省人大常委会城建环资工委先后组织有关单位和部门人员召开4次座谈会就初稿展开集体研究讨论，并结合征集到的社会各方面意见和建议对草案进行了修改和完善。[11]（P13）正是因为立法过程充分发挥了公众参与的作用，使得该法兼具科学性和可操作性。通过第三方对条例施行情况作出的调查与评估报告显示，条例在环境信息公开工作、环境公众参与平台建设和制度完善、公众社会监督等方面均取得了显著进展，[12]（P16）在推动河北省生态文明建设和法治建设方面发挥了重要作用。

从内容上看，《河北省环境保护公众参与条例》除了细化上位法关于公众参与内涵和外延、参与方式和途径等内容外，还进一步强化了政府和企业的环境信息公开责任，比如增加政府编制本部门信息公开指南和政府环境信息公开目录的规定（第10条），增加重点排污单位未按规定公开环境信息的按日连续处罚责任（第40条）等，同时还规定了系列促进和保障公众参与的措施，如对环保公众参与工作的财政经费支持（第35条），对机构或者人员环境保护公众参与工作的考核评价（第36条），支持和引导社会组织开展环保公众参与活动（第38条）等，为保障公众依法有序参与河北省生态环境立法实践提供了充分的法律依据。

四、公众参与生态环境地方立法的

实践现状与机制完善

着眼于依靠公众参与提升生态环境地方立法质量、保障公众环境利益这一目标，除了从理论和规范方面明确制度确立的正当性、合法性依据外，还应当加强实施机制建设，推动公众参与法律制度的动态化运行。客观审视生态环境地方立法公众参与法制实践现状，是完善公众参与法律机制的基础。

（一）公众参与生态环境地方立法的成就与不足

以立法法律规范和环境法律规范为依据，河北省在生态环境地方立法中公众参与法制建设方面取得了积极显著的成就，省级立法及各设区的市立法方面均确立、实施了立法项目征集、立法草案公开、立法专家顾问、立法听证会、立法座谈会、立法论证会、立法基层联系点、立法后评估等公众参与各项制度。[13]（P50-52）例如唐山市专门制定了《唐山市地方性法规草案征求意见工作规程》《唐山市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》《唐山市人民代表大会常务委员会关于市委、市人大、市政府立法沟通的工作规程》《唐山市人大常委会立法专家顾问规则》《唐山市人大常委会立法听证工作规则》《唐山市人大常委会立法规划和立法计划编制工作规则》等系列法规文件，形成了体系化、规范化的地方立法公众参与制度。

在生态环境地方立法方面，河北省在立法程序和立法内容上也充分贯彻了公众参与的要求。以《河北省大气污染防治条例》《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》两部地方性法规为例。2016年《河北省大气污染防治条例》修订在河北省生态环境立法公众参与方面发挥了积极的示范作用，河北省人大常委会在立法过程中开展了广泛和扎实的调研、论证、修改工作，多次通过民主协商、征求人大代表和有关机关意见、拓宽公众参与立法渠道以及联合京津协同立法等方式提高立法质量，通过刊发草案全文、召开专家论证会、创新开展网上与现场立法听证会及多地调研等途径广泛汇集民意。据统计，公开征求意见过程中曾收到意见和建议1200余条，立法听证过程中网上听证共有600余人开展互动交流，收到意见和建议289条，网站点击率达6.8万人次，[14]（P261）河北省在立法程序上推进公众参与工作由此可见一斑。2020年7月30日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》在内容上重点借鉴了《上海市生活垃圾管理条例》，明确规定遵循全民参与的基本原则，并设专章规定了生活垃圾分类的社会参与，通过科学教育、宣传动员、激励指导等措施充分调动公众参与垃圾分类的积极性，还在“保障与服务”一章中规定了公众有权举报生活垃圾分类投放、收集、运输和处置中的违法行为。因垃圾分类与公众生活联系最为紧密，法规实施也最依赖公众参与行为，河北省生活垃圾分类立法在内容上可谓充分体现了公众参与内容。

与公众参与法治建设取得的成就相比，公众在生态环境地方立法方面的参与度和参与水平方面还存在较大提升空间。根据“京津冀区域生态环境协同治理政策法律问题研究”课题组2016年在北京、天津和河北省11个设区的市开展问卷调查的数据显示，84%的受访者表示愿意参加环保活动，46%的受访者表示一直或经常使用环保购物袋，48%的受访者表示偶尔会使用环保购物袋，可见社会民众的环保意识和行为状况基础良好。而在环境保护的立法关注度方面则与之相反，关注国家环境立法的受访者仅占比37%，还有14%的受访者从未关注，在环境执法效果满意度、政府环境监测数据信任度以及对环境污染行为可采取的有效手段认识等方面，相关的数据同样不甚理想。[15]（P28）基于公眾对环境立法的关注度不高、对环境信息数据的信任度不足等因素，其在参与生态环境地方立法以及行使环保公众参与权过程中难免出现积极性不高、参与作用不大等问题。

（二）以法律机制完善提升公众参与生态环境地方立法水平

前文关于公众参与生态环境地方立法事理与法理、规范依据的分析，既表明了公众参与在地方立法中的重要地位，同时也为完善相应法律机制指明了方向。公众的意愿和能力对参与效果和水平具有重要影响，而参与主体的意愿和能力又受到多方面的制约。比如公众对立法者的习惯性依赖心理、对相关部门与立法机关的信任度和期望值，环境立法与公众利益的直接相关性，公众参与立法的成本负担，公众意见采纳与回应的程度等都影响公众参与地方立法的意愿，即便在参与意愿较高的情况下，能否真正参与生态环境地方立法还取决于公众掌握的信息充分性、参与渠道的畅通性以及相关的知识水平等因素。这些因素多数为客观性的外部性因素，有待于构建相应的法律机制加以改进，而对于公众自身的心理和文化素质等主观方面的因素同样需要通过法律机制建设实现转变和提升。因此，提升公众参与生态环境地方立法的水平，就需要从上述制约因素入手，着力完善以下五个方面的法律机制：

1.完善全过程、常态化的公众参与机制。公众能否充分参与生态环境地方立法活动取决于立法机关或者有关部门是否启动立法公众参与程序，这种被动参与的模式不利于公众意见的表达。实践中公民参与立法的阶段主要局限于起草阶段，立法草案公布后公民对立法所提出的意见只能体现在具体内容上的个别调整，对立法的方向欠缺有效的控制。[16]（P64）加之公众环境知识水平的有限性以及立法草案或立法计划公开征求意见的时限较短难以保障相关意见的切实反映，因此必须建立全过程常态化的公众参与法律机制。在程序上，从立法项目征集、立法调研、起草、论证、审议、表决通过到立法评估的全部阶段，均应当采用适当的形式吸纳公众参与，尤其是在立法计划项目征集方面，应当常态化开放公众参与通道，并适时就公众提出的意见和反映的问题进行归纳与总结，研究立法项目的可行性问题。同时，加强公众在立法评估方面的参与度，推动立法前评估与立法后评估相结合，启动和实施评估工作应当体现公众的意见和诉求，并将公众参与作为立法评估的重要指标。

2.健全公众参与的沟通反馈机制。单线式的公众参与既不利于调动公众的积极性，也无法发挥公众参与实效。生态环境地方立法中要形成良性、有序的公众参与制度，有必要进一步加强立法机关及相关职能部门关于背景介绍、内容说明以及意见回应的工作。生态环境立法具有较强的专业性，对相关术语、立法目的以及相关义务性条款的理解都将影响公众的意见和选择，要避免公众参与陷入形式化倾向，必须健全沟通反馈机制。在草案公开、立法说明工作已经相对成熟稳定的情形下，当前需重点加强立法主体积极回应反馈公众意见方面的职责，明确对公众意见研究采纳情况的说明和公开等要求，这既是增强公众主体性意识的要求，也是防止立法腐败，[17]（P6）形成健康互信的政民关系的有效方式。

3.推动公众参与的激励补偿机制。改变公众对生态环境地方立法关注度和参与度不高的现状，需要通过激励和补偿等方式强化公众参与的正向引导。从成本收益的角度上讲，公众对生态环境立法的参与度不高，主要因为此类立法对公民利益的影响是间接性和潜在性的，公民、专家等参与主体因参加立法调研或立法听证等程序需要自行承担邮寄、交通等费用，甚至可能因参与立法导致误工损失，这些直接显性的成本支出一定程度上影响了公众参与意愿。通过对各类参与主体进行适当的物质奖励和精神奖励，合理补偿因参与立法程序产生的费用支出，引导相关单位为职工参与立法提供便利和支持，能够有效激发公众参与生态环境地方立法的热情，增强公众的参与获得感。

4.严格考核监督与责任机制。为保障环保公众参与权的实施，需要加强对立法主体或职能部门、企业主体履行信息公开义务情况的监督。对于企业拒不公开相应环境信息的行为严格执行落实法律责任，强化对立法主体、职能部门的刚性约束，进一步细化公众参与立法的程序性规定和法律责任设定，实行政府信息公开的绩效考核与评价机制，对应当设立公众参与程序而未设立的立法人员及机构，依法追究主体责任。同时还应当加强对立法主体或职能部门遵守立法公众参与程序的监督。在部门起草阶段立法机关通过提前介入等方式，监督、促进职能部门充分听取社会公众意见，在批准或备案阶段加强上级立法机关对于研究采纳公众意见情况的审查和把关，以权力制衡手段推动立法公众参与。

5.建立大数据应用法律机制。大数据技术的发展为破解生态环境地方立法中参与主体的分散性、参与途径的有限性以及参与方式的单线性等困局提供了行之有效的解决手段。将大数据应用于地方立法公众参与中，能够发挥其在处理技术、挖掘技术、共享技术以及可视化等方面的优势。[18]（P77-78）相较于传统问卷调查、现场听证、基层走访等形式，大数据技术能够扩大参与主体的范围、降低參与成本、丰富参与形式、提高参与效果，对于大多数中青年群体而言运用大数据平台征求意见的方式也更为符合其行为习惯。在生态环境立法方面，区域之间因环境的交互影响在立法方面需要充分考虑相邻地区的立法情况和公众的意见，数据共享可为此提供有力支持。因此，生态环境地方立法应当积极推广应用大数据开展公众参与，建立生态环境法律法规数据库、建立环境信息与公众参与共享平台并加强大数据应用相关法律规范建设。

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Research on the Legal Mechanism of Public Participation in Local Ecological Environment Legislation

— in the case of Hebei Province

FAN Hai-yu，ZHANG Si-yin

（Research Center for the Rule of Law in National Governance，Hebei University，Baoding 071002，China）

Abstract：Public participation plays an important role in improving the quality of local ecological environment legislation. Strengthening legal mechanism construction about public participation in local legislation on ecological environment is an inevitable requirement for safeguarding public environmental interests and promoting environmental management. It is also an important manifestation of the publics political and environmental rights. Based on the current central and local legislative laws and regulations，environmental laws and regulations，combined with the current status of local public participation in the legal system. In order to ensure the realization of public participation rights，it is necessary to improve the whole-process，normalized public participation mechanism，improve the communication feedback mechanism for public participation，and promote incentives and compensation mechanisms for public participation，strict evaluation，supervision and accountability mechanisms，and establish big data application legal mechanisms.

Key Words：ecological environment;local legislation;public participation;legal mechanism

責任编辑：赵 哲

收稿日期： 2020-12-11

基金项目： 河北省社会科学基金项目“河北省公众参与地方政府立法机制研究”（HB15FX042）

作者简介： 范海玉，河北大学国家治理法治化研究中心研究员、河北大学法学院教授，主要研究方向为宪法与行政法研究;张思茵，河北大学法学院经济法学专业博士研究生，主要研究方向为经济法、环境资源法研究。