论人民法庭参与诉源治理的困境与出路——基于对T县J镇人民法庭的考察

吴 静

（浙江省杭州市中级人民法院，浙江 杭州 310008）

引言

当下，人民法庭作为基层法院的“桥头堡”和诉源治理的前沿阵地，在化解矛盾纠纷以及完善基层社会治理方面发挥了重要作用。但随着“案多人少”“案结事不了”的矛盾日益凸显，人民法庭在矛盾纠纷源头化解、前端化解和关口把控的应然功能如今仍未得到充分释放，其参与诉源治理的质效仍有待提升。鉴于此，拟以T县J镇人民法庭为样本，对其近四年参与诉源治理的情况展开调研，通过数据对比、成因分析等方式，探究当前人民法庭参与诉源治理中面临的真实困境，并提出切实可行的针对性解决路径。

一、把脉实然：人民法庭参与诉源治理的实证考察

T县位于Z省西北部，系省会城市H市的下辖县。以T县J镇人民法庭为研究样本，一是T县的诉源治理推动力度大、实践经验丰富，能直观反映人民法庭近年参与诉源治理的现状；二是该法庭系T县法院最早设立的人民法庭之一，管理和运作相对成熟，数据较为可靠且稳定；三是该法庭受理T县三个乡镇及街道的民事案件，辖内大多属农村地区，能一定程度上折射人民法庭参与乡村诉源治理的实际状况。

（一）收结案情况

T县J镇人民法庭2017年收案614件，结案611件；2018年收案533件，结案549件；2019年收案374件，结案371件；2020年收案354件，结案352件。2018年起开始扭转2017年新收案件数增长态势（19.69%），2018年、2019年及2020年分别同比下降了13.19%、29.83%、5.35%。整体而言，2020年较2017年共减少了260件，累计下降了42.35%，新收案件数量降幅显著。

图1 T县J镇人民法庭2017-2020年收结案情况

T县J镇人民法庭近三年的新收案件数量持续下降，原因在于：一是大力推进诉源治理，主动运用“5+X”矛盾多元化解机制，强化与乡镇、调解组织等机构的联调联动，将纠纷及时化解于基层，持续深化“无讼无访”；二是配合T县法院积极开展扫黑除恶斗争，大力打击“套路贷”“职业贷”，黑恶势力所涉高利放贷乱象得到有效遏制，民间借贷纠纷也随之减少；三是加强对虚假诉讼的整治，减少虚假诉讼的发生。

（二）新收案件类型

T县J镇人民法庭在2017年至2020年期间新收案件总量为1875件，其中，受理的民间借贷纠纷案件共计1019件，占54.35%，位列第一；离婚纠纷案件共计201件，占10.72%，位列第二；买卖合同纠纷案件共计109件，占5.81%，位列第三；金融借款合同纠纷案件共计60件，占3.2%，位列第四；其他类型案件共计486件，占25.92%。

图2 T县J镇人民法庭2017—2020年新收案件类型

T县J镇人民法庭近四年受理的案件类型较为集中，特别是民间借贷纠纷和离婚纠纷就占据了总量近四分之三。之所以当地民间借贷纠纷高发，一方面是因J镇部分村落的箱包产业近年处于转型升级期，由此空置的资金大多投入民间借贷，另一方面是因当地拆迁较多，许多农民将拆迁安置获得的大笔补偿用于出借，民间借贷交易十分活跃。离婚纠纷常发的原因在于：一是婚姻观念的变迁，“合则聚，不合则散”理念蔓延，离婚不再是农村无法触碰的“禁忌”；二是当地部分夫妻当初是为分得更多拆迁利益而选择草率结婚，婚前感情基础薄弱，在遇到家庭矛盾时难以共同理性面对，往往会选择结束婚姻关系。

（三）诉前调解情况

T县J镇人民法庭2017年立案前引调案件数为195件，其中，处理后未进入诉讼程序案件数为150件；2018年立案前引调案件数为212件，处理后未进入诉讼程序案件数为169件；2019年立案前引调案件数为78件，处理后未进入诉讼程序案件数为74件；2020年立案前引调及民诉前调案件数为73件，处理后未进入诉讼程序案件数为35件。

图3 T 县 J镇人民法庭 2017—2020 年诉前调解情况

除2020年外，T县J镇人民法庭通过诉前引调程序使大部分纠纷在诉前得以成功化解，原因在于：一方面，立案员在考虑引调可能性后，通过筛选将适合诉前调解的纠纷引导进入引调程序，使引调收案数减少而诉前化解成功率上升；另一方面，法庭日益重视诉前调解工作，通过人民调解员调解、村镇联合调解、必要时法官协助调解等多种方式，提高诉前化解成功率。

（四）民事可调撤及服判息诉情况

T县J镇人民法庭2017年民事可调撤率为90.28%，服判息诉率为98.29%；2018年民事可调撤率为89.22%，服判息诉率为99.19%；2019年民事可调撤率为73.78%，服判息诉率为96.37%；2020年民事可调撤率为74.34%，服判息诉率为97.44%。

图4 T 县 J镇人民法庭 2017—2020 年民事可调撤及服判息诉情况

T县J镇人民法庭的民事可调撤率近四年来整体呈下降趋势，原因在于：一是法庭在诉中更注重发挥审判解纷职能，在引导当事人进行调解与和解后撤诉方面的重视程度仍有待提升；二是法庭收案量排名第二的离婚纠纷中，原告方大多不愿继续维持现有婚姻关系而拒绝接受调解，调解难度较大，导致实际调撤的案件数量下降；三是部分案件当事人并未在调解与协商中取得令人满意的结果，故将全部希望寄托于司法裁判，期以通过诉讼获得符合心理预期的利益。此外，T县J镇人民法庭近四年的息诉服判率始终维持在较高水准，主要是由于法官在调解、开庭及判后等环节均注重对当事人释法说理，引导当事人正确看待和处理纠纷，裁判文书中就事实认定、证据采信、裁判理由、法律适用等方面进行清晰说明，故当事人对裁判的信服度较高。

二、问题透视：人民法庭参与诉源治理的现实困境

（一）解纷资源分散低效，未调动村民自治力量

尽管T县J镇人民法庭在近年实现新收案数的“三连降”，但在欣喜之余仍然不能忽视，新收案数的下降趋势有所放缓，幅度逐渐收缩，诉源治理的成果有待进一步巩固，源头治理的工作有待进一步加强。当前，由于缺乏统一的矛盾纠纷化解平台，乡镇的解纷主体和解纷力量较为分散，各部门及各组织之间的资源和信息互不相通，导致各类解纷机制相互林立而又松散低效，致使大量矛盾纠纷在产生之初缺乏强有力的统一的矛盾纠纷化解平台予以及时解决，当事人只能将提起诉讼作为化解纠纷的“唯一出口”，从而造成许多本可以在基层平息的纠纷大量涌入人民法庭。

此外，法庭过于注重传统的案件审判工作，而忽视自身独具的乡村治理功能，并未广泛发动村民力量参与解纷格局，未能充分发挥自治在基层社会治理中的基础作用，因而众多矛盾纠纷难以得到就地化解。

（二）未发挥行业调解作用，调解工作难获全面保障

近年来，T县J镇人民法庭受理的主要案件类型较为固定，类型化特征突出，且多年来数量始终居高不下，成为法庭推动诉源治理成效向纵深发展的一大障碍。由于乡镇的行业调解组织类型与数量普遍有限，行业调解人员能力与数量受限，法庭与相关行业调解组织及人员的互动较少，致使买卖合同纠纷、金融借款合同纠纷等类型化纠纷发生后，未能充分发挥行业调解组织在化解行业纠纷方面的分层过滤作用，致使常发类型纠纷大量聚集于诉讼解纷端口。

另外，法庭的调解工作也缺乏多方面的现实保障。一是调解员数量较少。T县J镇人民调解委员会仅派驻一名人民调解员负责法庭的调解工作，在案件较多时，唯一一名调解员难以同时兼顾多个案件的调解。二是调解员能力有限。调解员碍于法律或行业知识的欠缺，在调解一些专业性较强的纠纷时显得“有心无力”。三是调解员薪资较低，囿于法庭的调解经费保障不足，调解员的办案补贴较低，难以激发其参与调解的积极性。

（三）诉前调解缺乏统一规范，诉前化解成功率有待提升

截止目前，T县J镇人民法庭并未就诉前调解制定统一规范文件或规定，致使诉前调解程序存在一定的失范现象。例如，在对“民诉前调”案件进行司法统计时，部分案件填写的结案方式“调解撤回”及“调解终止”也令人困惑不已，这两者与“调解失败”和“调解成功”的界限并未明确（如，调解终止是否算是调解失败），且系统上留存的案卷信息也未载明该案最后是否进入诉讼程序，唯有询问办案法官才得以了解案件最终去向。再者，因法庭前些年没有专门负责庭内调解事务的调解员，当时法庭的诉前调解案件是交由T县法院调解员来调解的，即便诉前调解成功的案件也是计算在T县法院而非法庭，故现有数据难以完全真实反映出法庭的诉前调解成效。

此外，T县J镇人民法庭在2020年诉前化解成功率较往年大幅缩水，其所立的诉前调解案件中仅有不足一半的纠纷在诉前得以成功化解，使得大部分纠纷因调解失败和终止而涌入诉讼程序，极大地增加法庭的审判压力。这也反映出法庭在立案时并未积极引导当事人对诉前纠纷进行非诉引流，诉前引调案件数量仍然有待增加。同时，诉前引调案件的调解措施不够有力，诉前化解成功率仍需进一步提升。

（四）可调撤潜力有待挖掘，息诉服判成果有待巩固

T县J镇人民法庭的民事可调撤率从2017年至2020年来总体呈下降趋势，这意味着越来越多诉讼程序内民事案件是以裁判方式结案，而不是以调解和撤诉的方式予以及时化解，这也给后续可能发生的二审、再审等衍生诉讼提供了生长土壤。实际上，法庭受理的案件通常来说案情较为简单，法律关系较为明确，标的额相对较低，双方当事人多为相互熟识，案件类型大多适宜调解，普遍具有较好的调解基础。特别是诉源治理被列为重点工作任务推进的近几年，法庭的民事可调撤率理应呈现不断上升的趋势，而非持续下降。这也说明，当前人民法庭对进入诉讼程序的民事案件进行调解及和解后撤诉的潜力仍然有待深挖。

即便法庭的息诉服判率近四年均维持在96%以上的较高水平，但最近两年的息诉服判率相较2017年和2018年仍有轻微下降，而非持续稳定上升。这反映了部分当事人对案件胜诉的心理预期过高，在一审判决未达到目的时坚持选择上诉以此实现理想诉讼结果。同时，也说明法庭仍然需要采取进一步措施提高当事人对裁判的可接受度，不断巩固和深化息诉服判的良好成果。

三、完善路径：人民法庭参与诉源治理的应然进路

（一）融入基层社会治理格局，发动村民自治力量参与

人民法庭扎根基层、贴近群众，在化解矛盾纠纷、维护基层稳定等方面发挥着不可替代的重要作用。但同时，基层矛盾纠纷日益错综复杂，背后往往还隐藏着乡风民俗、伦理民情等各种因素，仅仅依靠人民法庭“单打独斗”或“机械适法”，显然是行不通的，而应当是推动人民法庭积极融入社区乡村、综治网络等基层社会治理格局，促进形成全域覆盖的解纷服务网络，努力实现矛盾纠纷源头治理[1]。具体而言，可由当地党委政法委牵头建立一站式纠纷多元化解平台，引导吸纳人民调解、行业调解、乡贤调解、律师调解等优质解纷资源入驻，实现区域内解纷资源的深度融合。同时，法庭应加强与当地派出所、司法所、乡镇村委等解纷主体的联动，形成多元解纷合力，健全完善分层过滤纠纷化解模式，真正让大量矛盾纠纷预防在源头，化解在萌芽。

作为乡村社会专门司法机构的人民法庭不应仅仅满足于具体纠纷的平息，还要负担起在乡村社会重塑和实现国家法规范价值的职责[2]。人民法庭应下沉司法资源，着力构建“庭、站、点、员”四位一体的便民诉讼网络服务体系，注重在乡镇培养便民诉讼联络员骨干，吸收他们参与一定的诉讼事务，特别是参与调解工作和执行工作。同时，积极引导乡贤、族老将急公好义、回馈乡里的优秀品质，转化为化解群众矛盾、做群众工作的巨大热情[3]，充分发挥内生型权威在矛盾纠纷化解的重要作用，促进基层自治组织的自我管理与基层内部矛盾的自我消化，以乡村自治推动乡村法治与德治。

（二）充分发挥行业调解作用，全面增强调解工作各项保障

诉源治理成效的关键在于对收案量巨大的类型化纠纷进行靶向攻坚、精准施策。为贯彻落实中央政法委提出的“管领域管业务、也必须管稳定”的要求，切实提高类型化纠纷的化解效率，针对当前民间借贷、婚姻家庭、买卖合同、金融借款等领域纠纷高发态势，人民法庭要积极转变以往独自化解类型化行业纠纷的工作方法，与行业调解组织形成强大的诉前解纷合力，推动设置行业组织诉前调解程序，如由妇联组织负责对婚姻家庭纠纷进行诉前调解、银行业协会负责对金融借款合同纠纷先行调解等，以此增强诉前调解程序“过滤带”的过滤功效，发挥行业调解组织专业化的优势，最大程度实现“行业纠纷由行业解决”的良好治理效果。

人民法庭代表国家行使审判权，同时还肩负着支持其他国家机关和群众组织协调处理社会矛盾纠纷、指导人民调解参与辖区综合治理等任务[4]。为切实发挥调解组织的源头解纷功能，人民法庭应从多方面加强对调解工作的保障。其一，大力推进专职调解、委派调解、委托调解、邀请调解等工作，积极尝试政府购买服务等方式组织律师等主体参与调解，亦可吸纳退休法官等专业人士进入调解队伍，充实调解员队伍。其二，通过调解指导、庭审观摩、联席会商、典型案例指引、业务培训等方式对调解员进行专业指导，全方位提升调解员的调解能力。其三，强化调解专项资金的保障力度，通过推动“以奖代补”机制，加大调解工作奖补额度和范围，在保障调解员基本补贴的基础上，通过按件计算的方式形成“多调多得、多自动履行多得”的长效奖补机制，充分调动调解积极性，最大程度保障调解质效。

（三）建立统一诉前调解规范，强化诉前非诉机制引流作用

建立统一规范的诉前调解制度，有助于加强对法庭诉前调解工作的规范化管理，发挥诉前调解高效化解纠纷功效。人民法庭应当针对诉前调解制定统一的程序性规范，内容涵盖诉前调解应遵循的原则、适用纠纷范围、调解主体、调解程序、司法统计规范、信息索引表登记、考核指标等内容。例如，诉前调解案件应进行全面、准确的信息登记，记录诉前调解案号、当事人基本信息、案由、调解方式、调解机构或人员、结案方式，确保真实反映法庭的诉前调解情况；建立诉前调解工作考核制度，将诉前调解收案数量、诉前化解成功率、调解案件自动履行率等纳入到法庭日常考核指标，对于诉前调解成绩突出的法官、调解机构和人员予以相应奖励。

考虑到诉讼解纷方式带来的高昂诉讼成本、漫长等待时间及双方之间将产生难以调和矛盾等现实问题，可以发现，诉讼并非是化解乡村矛盾纠纷的最佳选择。与之相反，采取非诉讼纠纷解决方式，能够以最低的成本、更快的速度、更高的效率化解矛盾纠纷，并且能缓和双方当事人尖锐的矛盾冲突，将截然对立、互不相容的态势转化为相互理解、沟通协商的状态，更利于当事人未来关系的修复。故而，应当将非诉讼纠纷解决方式作为化解矛盾纠纷的第一选择，最大限度地将矛盾纠纷化解在诉前，解决在初始阶段。法庭应完善“诉非衔接”机制，加大对矛盾纠纷的诉前分流，对适宜诉前调解的案件，要主动向前来立案的当事人说明非诉讼纠纷解决方式的特点与优势，在不违背当事人意思自治原则的前提下，鼓励其优先选择和解、调解、仲裁、司法确认等非诉解决方式，以低成本、高效率的方式化解矛盾，减少进入诉讼程序的案件数量。

（四）引导促进诉中调解撤诉，多措并举促进息诉服判

尽管纠纷已然进入诉讼程序，但这并不意味着没有任何调解和撤诉的空间与余地，相反，调解与和解后撤诉仍然是以最低的成本、最快的速度兑现当事人的合法利益诉求和及时化解当事人矛盾纠纷的最佳选择。因此，人民法庭应修正运用审判方式来化解纠纷的工作理念，注重引导当事人达成调解或和解后撤诉，真正实现案结事了。为进一步提高民事可调撤率，法庭应当在案件审理的全过程贯彻“调解优先、调判结合”的工作原则，做到应调尽调，当判则判。例如，在开庭前，根据原告的诉讼请求和被告的答辩意见，组织当事人进行协商解决；庭审中，在查明案件事实的基础上了解双方各自可接受的底线，寻求双方利益的平衡点，提出切实可行的调解方案，努力促进双方达成一致意见；开庭后，可邀请当事人的代理人、当地村委等参与协助调解，从情理法多角度促成调解或和解后撤诉。

提高当事人对司法裁判的息诉服判率，有助于增强当事人自动履行裁判文书规定义务的内生动力，从源头上减少二审、再审等衍生诉讼的发生。一方面，要适当调整当事人的胜诉预期。诉前建立诉讼风险告知制度，立案时发放《诉讼风险告知书》，对不予立案和败诉的可能风险提前告知。诉中通过释法说理等方式，将当事人对案件的胜诉预期维持在合理维度，避免对胜诉预期过高，奠定息诉服判的基础。另一方面，要切实做好判后答疑工作。规范和履行判后答疑程序，能够帮助当事人准确理解裁判文书的内容，从法律层面理性对待判决的结果，促使矛盾纠纷在经过司法裁判的处理后得以真正定分止争。因此，法庭可通过制定关于判后答疑的程序性规定，明确判后答疑的适用情形、工作原则、责任主体、答疑流程、后续处理等内容。譬如，法庭的立案窗口在收到当事人提出的判后答疑申请后，由案件原承办法官负责接待当事人，并对生效裁判所涉的程序适用、证据采纳、事实认定、裁判理由等向当事人进行解答，全程做好答疑记录，并根据当事人申诉有理与无理两种情况分别作出不同处理①详见《浙江省高级人民法院关于判后答疑的若干规定（试行）》第二条、第六条及第七条。。