基于福利经济学分析城乡居民基本养老保险的政策效果

伍 星

一、现有文献综述

我国现行的养老保险制度是“三支柱”体系，“第一支柱”为基本养老保险，“第二支柱”为企业年金和职业年金，“第三支柱”为个人储蓄型养老保险和商业养老保险。随着中国城镇化的发展，国务院在2014年通过合并新型农村社会基本养老保险和新型城镇居民社会养老保险，建立城乡居民基本养老保险制度。所以，现在的基本养老保险指的是城乡居民基本养老保险（以下简称“城居保”）和职工基本养老保险。

目前，城居保制度出台已有7年，城居保的政策效果学术界主要从基础养老金、制度的保障水平以及可持续性发展三个层面进行研究。

基础养老金层面，李文军以“物价变动率、经济增长率和居民工资增长率”为指标，提出了7种基础养老金调整方案，结果发现，调整幅度为物价上涨率+经济增长率的50%+居民工资增长率的50%是最适宜调整城乡居民基础养老金的常态机制[1]。张盈华、于萌在研究基础养老金最低标准调整机制时提出，根据“两条线”的变动和趋势，以消费物价指数、职工基本养老金增长率和农村居民人均可支配收入增长率作为参数，调整后发现基础养老金最低标准增长比原来更不易受其他因素波动影响，同时给国家财政补贴带来的压力基本不变[2]。

制度的保障水平层面，薛惠元、仙蜜花在构建模型进行测算后发现，城居保制度只能保障较高档次缴费同时缴费年限较长的老年居民的基本生活需求，而无法保障较低档次缴费和缴费年限较短的老年居民的基本生活[3]。郭光芝、曾益利用双效应面板ELES模型基于需求视角，提出城居保制度可参照运行成熟的城镇职工基本养老保险制度去调整制度标准，城乡居民基本养老金的增速应高于居民需求的增长率[4]。

可持续性发展层面，王敏、李济博认为如果按照现在的居民基本养老金补贴标准的增长幅度（10%）来测算，未来部分地区的城乡居民基本养老保险财政压力会不断增加，带来不确定风险[5]。刘威、刘昌平根据人口流动、城镇化和老龄化因素推测，在国家财政的补贴下城居保制度将有5.62万亿元的结余，因此需要进行制度边际改革，发挥多参数的综合效力，寻求多样化的资金来源，缩小居民差距以提高公平性[6]。

综上，学界对于城居保的地区差异研究不多，特别是从经济发展水平角度去对城居保地域水平和差异的研究更少。如今我国养老保险制度改革更加注重从形式公平走向实质公平，评价地区间城居保的现状，找出不同经济水平下的差距及其原因，深入分析当前养老保障制度改革的现状，积极探究区域特色的发展路径，对于逐步完善城居保制度具有深远的意义。

二、城乡居民基本养老保险运行成效

据全国第七次人口普查统计数据，2020年我国60岁及以上人口为2.64亿人，占总人口的18.7%，其中65周岁及以上老年人口有1.9亿人，占总人口的13.5%。到2050年，中国将进入深度老龄化社会。十九大报告要求“兜底线、织密网、建机制，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，城居保的待遇水平需适应经济发展水平而逐渐提高，经济社会发展成果需与参保人共享。由于我国不同地区经济社会发展水平有一定差距，导致各地城居保制度面临的外部环境也存在较大差异。因此，在分析我国不同地区城居保执行效果时，将31个省（自治区、直辖市，以下统称“省区市”）按地理位置分为东部、中部和西部地区。

（一）覆盖范围不断延伸，少数省区市参保人数负增长

全覆盖是城居保的基本原则，目前在制度上实现了全覆盖，但要想在2021年实现人员的全覆盖，仍面临不小的挑战。《2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年末，我国参加城居保人数5.4亿人，占养老保险参保人数的50%以上。通过整理《中国统计年鉴》发现，多数省区市的城居保参保人数稳步上升。据统计，2019至2020年间参保人数的增长量比城居保制度建立后的前三年（2014—2016年）增长量的总和还要多。

与此同时，从图1中也看出了少数省区市的参保人数下降，其中东部地区参保人数同比下降的省区市最多，同比上升和同比下降最大幅度的省区市都出现在西部。参保人数下降的原因主要有两个，一是人口老龄化趋势加快，满龄领取养老金人数增加，参保人数（60周岁以下）下降，二是城镇化进程加快，一部分由农村流入城镇的居民在城镇中有稳定的工作，养老保险由城居保转入城镇职工养老保险。

图1 2018—2019年分地区参保人数同比增长或下降图

（二）待遇水平不断提高，各省区市之间差别较大

地区经济发展水平各不相同，从整体来说，高低排序为东部＞中部＞西部。养老保险待遇水平主要从两部分来看：一是基础养老金。2021年以来，各地区的基础养老金在国家规定的至少人均88元/月基础上都有所提高（见表1），但大部分地区的基础养老金水平都偏低，同时因为地区经济发展水平差距大，导致居民最终领到的养老金也相差甚远。比如，上海是人均1200元/月，广州是237元/月，如果上海居民以第三档次900元/年缴费，15年后每个月可以领取的养老金是1329元左右，而广州居民以第三档次的900元/年缴费，15年后每月仅能领到418元左右。同样作为一线城市，退休后领到的养老金差距极大。再比如，西部的青海（175元）、宁夏（150元）、新疆（150元）基础养老金标准均远超东部的河北（108元）、辽宁（108元）。

二是个人缴费标准、档次和财政补贴。近年来，各地的个人缴费标准及档次不断调整，财政补贴都有不同幅度的上升。从全国来看（表1），西部涵盖了最多超过12档的地区，从侧面反映了地方居民收入差距的大小，档次越多，说明该地区的居民收入水平差距越大。2020年起，全国有16个地区提高最低个人缴费标准，有8个地区增设高档次个人缴费标准。各地区缴费档次和补助标准不尽相同，即便有些地区设置的档次相同，但各地政府财政补助也会有差别。从表2可以看出，东部的福建、中部的黑龙江和西部的甘肃缴费档次和个人缴费最高标准均为12档和3000元，而补助分别为200元、140元和90元。

表1 31个省区市个人缴费标准及档次(单位:元)

表2 31个省区市财政补助标准(单位:元)

（三）养老基金规模不断扩大，保值增值仍存在困难

2020年，全国城居保基金结余9758.6亿元，庞大的规模下隐藏着当期结余“两级分化”的情况（见图2）。《中国养老金精算报告2019—2050》指出，广东是2019年当期结余排在第1位的省市区，它的当期结余约相当于第二至第十位省市区的总和。2020年全国只有东部的广东、北京、浙江、江苏、上海、福建和山东实现了养老金上缴多于下拨。东部经济发达地区的养老保险基金结余较多，而部分省区市养老保险基金早已收不抵支，在实行全国统筹的条件下，仅有50%省区市的养老保险基金可支付月数在9个月之上。

图2 2014年—2020年全国城乡居民基本养老保险基金收支状况图（单位:亿元）

养老金支付压力大，公共财政无法全部填补缺口。城居保的基金进入市场大约5年，累计收益近850.69亿元。根据《基本养老保险基金投资管理办法》，基本养老保险基金投资股票和股票型基金的比例可以达到30%，但目前投资渠道基本只有存于银行或购买国债。虽然很安全，但面对物价上涨和货币贬值，基金运营效率相对较低，体量巨大的养老保险基金如果没有升值，那就基本等于贬值。在受疫情影响较大的情况下，2020年的基本养老保险基金权益投资收益额仍达到了1135.77亿元。截至2020年末，基本养老保险基金累计投资收益有1986.46亿元，年均投资收益率为6.89%，可见，养老保险基金在投资方面还有巨大的上升空间。

从城居保总的运行成效来看，它在保障“老有所依”、助力“精准扶贫、精准脱贫”、“收入调节分配、缩小差距”、增强“安全感和幸福感”等方面发挥了积极作用。即便如此，城居保制度还存在着参保人数负增长、待遇调整机制有待完善、地区间养老金差别较大、养老基金保值增值仍存在困难等问题。

三、城乡居民基本养老保险的福利经济学视角分析

福利经济学通过社会福利的观点或者福利最大化的原则，给经济体系的运行作出社会评价及政策建议，其中供给需求模型，是通过同一平面坐标图中的供给曲线和需求曲线，在同一坐标系上相交的点，去反映一个状态下的均衡价格，从而去协助厂商或政府做出正确决策的一种模型。供给需求模型中有一个基本因素是消费者剩余。消费者剩余是指消费者购买某种商品时所愿意支付的最高

价格减去某种商品的实际市场价格，在本文中是指居民对于购入城居保所愿意支付的价格减去实际支付的价格。通过构建城居保的福利经济学供求均衡模型，考虑政府补贴因素，然后比较前后消费者剩余的多少得出居民实际获得的福利是否增加的结论。

（一）城乡居民基本养老保险的供求均衡模型

在供给方面，当养老保险在较大范围总报酬不改变的发展进程时，它的供给曲线是一条水平直线。它的位置则看最少的平均总成本。因为城居保没有严格的规定必须参保，参保人数和总人数的的比值也不确定，假设存在参保人数为零的情况，此时的供给曲线和纵轴相交。如下图3，供给曲线是S0，它交纵轴于A。为了实现百分百覆盖率，吸引居民参保和降低居民经济压力，在制度的设计上增加了集体补助、政府补贴。集体补助、政府补贴的增加，说明政府和社会的供给增加，所以S1是增加了政府补贴后的供给曲线（目前大多数省区市实际中没有集体补助一项，在此仅讨论政府补贴），如图3所示，S1交纵轴于B，其中P为价格，Q为数量。

在需求方面，由于城居保是非强制性参与，所以居民的投保意愿会受投保成本高低的影响，投保成本升高则需求下降，投保成本下降则需求上升。所以，养老保险市场的需求曲线也像普通商品市场一样会出现价格与数量反向移动的特点。如图3所示，城居保的需求曲线为D0，与纵轴相交于点C，与横轴交于点H。以下就是我们所需要的城居保的供需均衡模型。如图3所示，D0与S0相交于点E，与S1相交于点F。由此可以就建立的城居保福利经济学供给需求模型来进行分析。

图3 城乡居民基本养老保险供给需求曲线

（二）城乡居民基本养老保险的福利经济学分析

文章中指的所有福利是居民消费者剩余的福利，也就是居民对于购入城居保所愿意支付的价格减去实际支付的价格。从消费者剩余的角度来看，在没有实施政府补贴前，居民的消费者剩余为S△CAE，在实施政府补贴后，居民的消费者剩余为S△CBF。显而易见，居民消费者剩余的增加为梯形ABFE的面积。这就说明了，实施政府补贴后，居民的消费者剩余增加，得到的福利也增加了。

由于城居保资金筹集特点，政府的补贴成本在进行分析时是一个非常重要的因素。新旧养老保险制度区别最大的就是政府补贴占比增加，所以在城居保中，政府的影响力更大一些。通过与低保政策相结合，对那些丧失劳动力的居民，地方政府会提供补贴或全部负担来保障他们的基本生活。2014年城居保收入中，国家财政补助为1498亿元，占总收入的65%，到2019年国家财政补助已达3000亿元。由于城居保政策的实施会加大政府的支出，因而文章在研究前后福利变动的时候，还要考虑到政府补贴的成本。所以，居民实际上所取得的福利为：居民的消费者剩余-政府的补贴成本。

图4中，政府补贴后的供给曲线是S1，则政府补贴成本为矩形ABFG面积，所以居民获得的福利为S△CBF减去矩形ABFG的面积，即S△CAE减去S△EFG。，如此便会出现三种情况：1.S△CAE＞S△EFG，则福利增加；2.S△CAE＜S△EFG，则福利减少;3.S△CAE＝S△EFG，则福利不变。因为投保成本的变化会导致养老保险需求弹性发生变化，所以S△CAE与S△EFG也会随之发生变化。而投保成本与政府补助的多少具有负相关性，因此政府补助会直接影响养老保险的需求弹性。近年来，政府补助不断增加，各种渠道的补贴、补助和资助也逐渐增多，并且随着居民对老年生活的保障问题越来越重视，因此需求量对于价格的敏感度下降，需求弹性变小。

图4 养老保险的供求曲线

图5 养老保险的新供求曲线

综上，政府补助会直接影响养老保险的需求弹性，养老保险需求曲线弹性的变化也会影响居民消费者剩余的增减，需求弹性变大，消费者剩余减少，居民获得的福利相应减少，需求弹性变小，消费者剩余增加，居民获得的福利随之增加。

在研究居民福利增减问题时需要注意的是，政府补助受不同地区之间经济社会发展水平以及地方政策和财政支持力度的影响，已经出现明显的地区差异。城居保制度规定，中央财政对中西部地区的参保居民给予全额补助，对东部地区补助50%。这样“一视同仁”的财政补助政策实际上只解决了大区域的差异问题，而忽略了小区域之间发展的不平衡，从而产生新矛盾。根据相关调查分析，我国东部的天津、北京、上海、河北和西部的西藏、青海、甘肃、贵州、宁夏、云南、新疆的保障水平最高，居民福利水平最高，中部的保障水平属于中等偏下，居民福利水平较低，东部部分经济较发达的省份如浙江、江苏反而福利水平比中西部更低。因此，中央的基础养老金财政补助倾斜政策对部分东部居民来说是不公平的。

四、结论与讨论

（一）结论

1.城乡居民基本养老保险在各省区市推行效果不尽相同

从整体上来说，东部和西部的基础养老金普遍比中部高，经济发展水平越高的省区市财政补助也越高。养老保险基金当期结余呈现“两级分化”现象，东部经济发达地区的结余较多。

2.城乡居民基本养老保险带来的福利已经出现明显的区域差异

在分析时发现，一定程度上福利增加取决于政府补助。政府补助越多，居民获得的福利随之增加，政府补助越少，居民获得的福利相应减少。

3.同个区域内部福利水平也存在一定差异

由于个人账户是“个人缴费+财政补贴+集体补助+其他资助”，东部省份的缴费补贴由省、市、县三级财政按比例分担，经济好的地区会在原有基础上增加缴费补贴，比如广东还有社会捐助。

（二）讨论

1.提高养老保险统筹层次，优化财政补贴方案

城乡居民基本养老保险的统筹按高低排序分别是全国、省级、市级、县级。基础养老金差距过大的原因之一就是养老保险统筹层次过低，使得即便在同一区域内部的养老金也出现较大差异。提高养老保险统筹层次路径可以分三步走。首先，由省级设立总账户，下级市、区、县、镇、乡分别设置子账户，基础养老金由省级统一调度和使用。其次，建立城居保基金中央调剂制度，进行“统账分管”，填补部分省区市养老金缺口。最后，实现全国养老保险“统收统支”。提高城居保的统筹层次可以缩小因经济发展水平和政府补贴标准不一致产生的基础养老金地域间的差异。

通过对城居保供需模型分析可知，各地政府的补贴导致地区间福利和保障水平产生较大差异。财政补贴的比例应采用动态调整方案，在保证同个地区内部基础养老金一样的标准下，经济实力强的地方政府自行承担补贴，经济实力较弱的地方政府由上一级政府部分补贴。鼓励企业捐助，利用税收优惠等政策激励企业捐助，同时由政府或者引进第三方机构，制定一套养老保险捐助金管理制度，使捐助的资金得到严格的管控和有效的利用。

2.建立基础养老金动态调整机制，完善缴费制度激励机制

根据目前社会经济发展速度看，每2年调整一次更有利于提高居民的福利水平和保障水平。中央依据物价水平、各地区的政府承担能力和低保标准制定地区最低标准线，各地政府根据当地居民收入涨幅和消费价格指数等进行周期性调整，建立基础养老金的增长机制，缩小城居保制度的省际待遇差距。

调整完善缴费制度的激励机制，首先要提高缴费年限。适当提高最低缴费年限或延长缴费年限，建立待遇长期增长机制。其次是设置合理的缴费标准和缴费档次。考虑到本地居民收入增长情况，每2年一调整，强化基础养老金和缴费年限、缴费档次之间的关联性。再者真正实现“多缴多得、长缴多得”。对于“长缴”的参保人，按缴费年限相应增加基础养老金补贴，同时提高个人账户优惠记账利率。对于“多缴”的参保人，设置递进制补贴方式，增加缴费年限补助金。最后增加差异性补贴。把定额补贴改为定比补贴，按规定的补贴比率给予高档次缴费居民更高的补贴额度，以激励居民选择更高的档次参保。

3.提高养老保险基金收益，实现稳定保值稳步增值

人社部和社保基金会数据显示，2020年基本养老保险基金合同规模为1.24万亿元，权益投资收益额1135.77亿元，投资收益率10.95%，远高于往年年均投资收益率6.89%，保值增值步履稳健且有进步。目前，养老基金规模与股票总市值比例低于10%，还可以逐步扩大其投资范围来增加收益。同时，还需注意培养专业型人才以便实现专业化管理，管理主体要做到公开透明，给群众吃下“定心丸”。

寻求多渠道的基金筹集方式，以充实社会保险基金。政府应该寻求更多渠道、路径的养老保险基金补充筹集方式，可以提高离退休人员养老金的计发月份及参保人员的平均缴费年限。跟上“网络直播带货”的新经济浪潮，社会经济组织、慈善公益组织等可以通过“互联网+慈善”的方式推动网络公开资助。扩大养老保险基金的入市规模，提高养老保险基金保值增值效率或者通过划转国有资本等方式充实社会保障基金，以便于缓解资金偿付压力与养老保险基金所面临的收支失衡风险。