黄河“几”字弯区域高质量发展研究

安树伟,张双悦

(1.首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院,北京 100070;2.城市群系统演化与可持续发展的决策模拟研究北京市重点实验室,北京 100070)

继2019年9月18日习近平总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上首次提出“黄河流域生态保护和高质量发展”[1]的重要论述之后,中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》再一次提出要“推动黄河流域生态保护和高质量发展”[2]。由此可见,“推动黄河流域生态保护和高质量发展”,不仅是实现我国东中西部地区协调发展的必然选择,也是缩小南北差距,实现南北方区域共同发展这一命题的应有之义。

当前,学术界的研究主要集中在黄河流域整体的降水变化趋势[3]、水资源可再生评价与管理制度的构建[4-5]、经济发展与空间分异[6-8],“黄河战略”的内涵、重大意义、科学思路、主要问题、重大发展方向与相关举措等方面[9-11]。关于黄河“几”字弯区域的研究,最初学术界主要称其为黄河“几字湾经济区”或“黄河几字湾战略经济区”[12]。随后,遵循“界定范围——现实基础或资源禀赋——战略意义”的思路,对这一区域给予了简要的分析[13-15],但鲜有结合新时代的新战略和新格局,对该区域加以系统的研究。关于黄河“几”字弯区域的范围,大多数学者都认为应当是指黄河流域的上、中游地区的部分区域。本文以自然形成的黄河流域为主体,以行政区划的完整性和国家已经出台的相关城市群规划为依据,参考胡正塬[12]对于该区域的范围界定,将黄河“几”字弯区域范围界定为“3+12”(1)“3”是指太原、呼和浩特、银川3个省会(自治区首府)城市;“12”是指宁夏的吴忠、中卫、石嘴山;内蒙古的乌海、巴彦淖尔、包头、鄂尔多斯;陕西的榆林、延安;山西的朔州、忻州、吕梁,共12个城市。个城市。自1980年代以来,黄河“几”字弯区域就是我国重要的能源重化工基地,具有重要的战略地位。2019年,黄河“几”字弯区域面积39.03万平方公里、地区生产总值27 628.49亿元、常住人口3 328.34万人、人口密度85.28人/平方公里。由此可见,该区域是支撑黄河流域经济转型升级、促进高质量发展的重要增长极。也正因为此,本文试图在前述黄河“几”字弯区域范围界定的基础上,阐述这一区域高质量发展面临的困境、战略重点与对策。

一、黄河“几”字弯区域高质量发展面临的困境

黄河“几”字弯区域的高质量发展不仅是经济、社会的高质量发展,而且还应是生态的高质量发展。然而,从现实方面来看,黄河“几”字弯区域既面临着生态环境保护压力大的问题,也面临着核心城市带动能力较弱、产业升级水平较差、协同联动程度较低、市场并未充分发挥在资源配置中的决定性作用及公共服务亦未实现高水平的均等化等方面的问题。具体讲,主要表现在以下六个方面:

(一)水资源匮乏、大气污染严重,生态环境保护压力大

黄河“几”字弯区域属于北方防风固沙带,是我国黄土高原的重要生态屏障,毛乌素沙漠纵贯全境,大陆性季风气候显著[16]。这一区域常年降水量在200～350 mm,蒸发量却高达2 000 mm,水资源极度匮乏。不仅如此,而且黄河“几”字弯区域所在省(自治区)沙化土地面积为43.85万平方公里,远高于下游地区的山东(0.68万平方公里)与河南(0.59万平方公里);水土流失治理面积为30.02万平方公里,高于下游地区的山东(4.01万平方公里)与河南(3.67万平方公里)(2)相关数据来源于《中国环境统计年鉴(2018)》。,生态环境恶劣,是典型的生态脆弱地区[12]；这是其一。其二,黄河“几”字弯区域环境保护压力较大。统计显示,2018年除鄂尔多斯、巴彦淖尔、榆林、吴忠、中卫外,黄河“几”字弯区域其余城市的PM2.5年平均浓度值均高于国家标准,所有城市的PM10年平均浓度值均高于国家标准(见图1)。由此可见,黄河“几”字弯区域实现高质量发展仍面临着较大的生态环境保护压力。

图1 2018年黄河“几”字弯区域主要颗粒物浓度[1]注:①缺少延安市相关数据。资料来源:亚洲清洁空气中心中国办公室.大气中国2019[Z]

(二)核心城市数量少、规模小,带动能力差、辐射范围小

发挥核心城市辐射带动作用,有助于推动“几”字弯区域高质量发展。2018年黄河“几”字弯区域的城市规模等级呈金字塔现象,较为合理(见表1)。应当说这是实现高质量发展的基础,但从另一方面讲,2008—2019年,虽然黄河“几”字弯区域地区生产总值年均增长率达到8.77%,但是核心城市太原、呼和浩特、包头、银川的地区生产总值占这一区域的比重却一直维持在较低水平(见下页图2)。使用断裂点理论,并参考赵雪雁等[17]的方法,太原的辐射范围主要包括朔州、忻州、吕梁;呼和浩特的辐射范围主要是包头;包头的辐射范围主要包括呼和浩特与鄂尔多斯;银川的辐射范围主要包括吴忠、中卫、石嘴山与乌海。这表明在现阶段,核心城市数量少、规模小,且辐射作用十分有限,即仅局限于本省(自治区)范围内,带动能力较差(见图3)。因此,从现在开始,应进一步提升核心城市辐射带动力,加快构建核心城市引领、大中小城市协调发展的新格局。

表1 2018年黄河“几”字弯区域城市规模等级

图2 2008—2019年黄河“几”字弯区域核心城市地区生产总值的比重资料来源:根据2009—2019年《中国城市统计年鉴》《山西统计年鉴》《宁夏统计年鉴》《内蒙古统计年鉴》和2019年各地级市国民经济和社会发展统计公报整理计算

图3 黄河“几”字弯区域核心城市的断裂点

(三)主导产业同质性强、竞争力弱,产业结构不合理

当前,黄河“几”字弯区域第二产业比重较高,主导产业同质性强,产业升级面临重重困难。首先,从各产业增加值来看,2008—2019年,黄河“几”字弯区域第二和第三产业增加值从6 368.84亿元、3 980.59亿元分别增加到13 263.27亿元、12 930.85亿元,按名义价格计算,年均增长率分别达到6.90%、11.31%。其次,从产业结构看,第二产业与工业增加值占地区生产总值的比重从58.13%、52.46%分别下降到48.01%、33.55%,第三产业增加值的比重则从36.33%增加到46.80%(下页图4)。虽然产业结构渐趋合理,但仍未从根本上改变第二产业偏高的格局。再次,从主导产业来看,黄河“几”字弯区域内大多数城市的主导产业均以装备制造、传统能源化工为主,是一个典型的同质化区域。可以肯定地说,这是与其资源禀赋密切相关的(见表2)。一方面,资源禀赋决定了各城市主导产业的选择,促进了黄河“几”字弯区域的发展;另一方面,客观存在的资源禀赋又促使部分城市逐步陷入“资源诅咒”陷阱。因此,黄河“几”字弯区域要想实现高质量发展,必须进一步发挥产业对于经济发展的基础和支撑作用,打造分工合理的产业体系,进一步增加创造就业机会、集聚人口的可能[18]。

图4 2008—2019年黄河“几”字弯区域的三次产业增加值[1]注:①缺少2019年各地级市工业增加值数据。资料来源:根据2009—2019年《中国城市统计年鉴》和2019年各地级市国民经济和社会发展统计公报整理计算

表2 黄河“几”字弯区域内各城市主导产业

(四)政策协同度低,无法保障产业、交通、生态的联动、联通与共治

产业协同是区域协同发展的基础和根本[19]。然而,通过计算黄河“几”字弯区域各城市的区位商可以发现,2018年,太原、呼和浩特、银川专业化水平较高的产业各有3个,包头有2个,其余中小城市专业化水平较高的产业较少,各城市产业的专业化程度相差不大,互补性较弱(见下页表3)。同时,目前仅有山西转型综合改革示范区管理委员会出台了《山西转型综合改革示范区合作共建园区实施办法》,由此可见,城市间的园区共建及合作进程较缓慢,产业协同程度较低。

生态协同治理是区域协同联动的根本要求。然而,目前黄河“几”字弯区域尚未构建起生态联合治理机制与跨区域环境治理联动机制,因而很难实现各城市之间的利益协调,达到生态协同治理的根本要求。

政策协同是区域内各城市产业、交通、生态等协同联动的根本保障。然而,目前在黄河“几”字弯区域仅有“文化协同发展联盟”(4)央广网.黄河几字弯文化协同发展联盟在西安成立 共商黄河流域高质量发展大计[OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1674085250682615266&wfr=spider&for=pc. 发布时间，2020年8月4日。一项政策出台,而且也只是在协议上初步确立了文化协同发展的大方向,并没有走向实践,其余与产业、交通、生态联动等相关的政策并未出台。由此表明,黄河“几”字弯区域政策协同程度较低,距离高质量发展的基本要求还有很长的一段路要走。

表3 2018年黄河“几”字弯区域三次产业、制造业与生产性服务业区位商

表4 黄河“几”字弯区域各城市之间的综合距离[1]

(五)市场化水平低于黄河流域下游地区与全国平均水平,无法充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

随着市场化进程的加快,市场将在资源配置中逐渐起决定性作用。然而,在2008—2016年,黄河“几”字弯区域所在的内蒙古、山西、陕西、宁夏四个省(自治区)的市场化水平均明显低于下游地区的山东与河南,也低于全国平均水平(见下页图5)。因此,这一区域想要实现高质量发展,必须进一步简政放权,优化营商环境,大力培育市场中介组织,打破要素与产品流动的壁垒,健全要素市场与产品市场的运行机制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

图5 2008—2016年黄河流域市场化指数 资料来源:王小鲁,樊 纲,胡李鹏.中国分省份市场化指数报告(2018)[M].北京:社会科学文献出版社,2019:3-4.

(六)公共服务水平参差不齐,距离“以人为本”的目标尚有一定差距

公共财政支出作为保障基础设施建设、实现基本公共服务均等化的重要途径,既是衡量政府对于公共服务建设重视程度的重要指标[21],也是实现“以人为本”目标一个非常重要的手段。然而,统计显示,2014—2018年,黄河“几”字弯区域用于教育、社会保障和就业、医疗卫生的一般预算支出占地方财政一般预算支出的比重虽在不断增加,但部分城市在部分年份这一比重尚不足10.00%(如银川),由此可见,政府对于公共服务的重视程度仍显不足(见图6)。虽然核心城市太原、呼和浩特、包头、银川的每万人拥有医院、卫生院床位数略高于中小城市,但每万人拥有的普通中学数却低于中小城市;与下游的山东及河南相比,虽然黄河“几”字弯区域每万人拥有医院、卫生院床位数略高于两省,但每万人拥有的普通中学数仅高于山东,却略低于河南。这表明在黄河“几”字弯区域,虽然医疗卫生水平较下游地区而言相对较好,但各城市公共服务水平仍然偏低、教育资源依旧相对稀缺(见下页图7、图8、表5)。因此,这一区域应在公平性的原则下,促进大中小城市之间公共服务高水平的均等化发展,切实满足人民群众对于美好生活的向往。

图6 2014—2018年黄河“几”字弯区域用于教育、社会保障和就业、医疗卫生的一般预算支出占地方财政一般预算支出的比重资料来源:根据2015—2019年《山西统计年鉴》《宁夏统计年鉴》《内蒙古统计年鉴》和2019年各地级市国民经济和社会发展统计公报整理计算

图7 2014—2019年黄河“几”字弯区域每万人拥有医院、卫生院床位数资料来源:同图6

图8 2014—2019年黄河“几”字弯区域每万人拥有普通中学数[1]注:①缺少2019年朔州市、中卫市相关数据。资料来源:同图6

年份黄河“几”字弯区域山东河南 每万人拥有医院、卫生院床位数(张/万人)每万人拥有普通中学数(所/万人)每万人拥有医院、卫生院床位数(张/万人)每万人拥有普通中学数(所/万人)每万人拥有医院、卫生院床位数(张/万人)每万人拥有普通中学数(所/万人) 201450.580.5347.000.3545.750.56 201552.150.5248.870.3547.530.56 201654.150.5150.190.3550.740.56 201748.770.5044.960.3644.110.55 201850.520.4945.500.3748.280.56

二、黄河“几”字弯区域高质量发展的战略重点

黄河“几”字弯区域高质量发展的战略重点,就是要解决区域内发展的不平衡与不协同问题。因此,应积极培育太原都市圈和呼(和浩特)包(头)都市圈,加快资源型经济区域转型,逐步完善城市功能,构建“网格化”的交通运输空间布局,逐步形成区域内、省(自治区)间区域联动发展的新格局。

(一)培育太原都市圈和呼(和浩特)包(头)都市圈,构建“双圈联动”新格局

建设现代化都市圈不仅是“十四五”时期的重点,也是黄河“几”字弯区域的战略重点。因此,应以服务丝绸之路经济带建设和促进区域高质量协调发展为导向,按照协同联动、共建共享的原则,加快培育太原都市圈和呼(和浩特)包(头)都市圈。尽快确立核心城市的地位,强化其龙头带动作用;在稳步提升核心城市集聚能力的同时,打破“点”状分布状态,畅通要素联系与城市间的联系,以扩散力辐射带动都市圈内中小城市的发展。同时,为中小城市功能的提升提供优质环境,力求形成分工合理的现代化产业体系。以更广阔的经济腹地为基础,打造“双圈联动”的新格局,协同带动黄河“几”字弯区域高质量发展。

(二)加快资源型经济区域转型,建设国家老工业基地转型示范区

黄河“几”字弯区域既是我国重要的能源重化工基地,也是典型的资源型经济区域。当前,该区域共有资源型城市9座(5)包括榆林、延安、石嘴山、包头、乌海、鄂尔多斯、朔州、忻州、吕梁。,老工业基地2座(6)包括石嘴山、包头。,其中,石嘴山与包头既是资源型城市,又是老工业基地。因此,应在强化生态保护的前提条件下,分类指导资源型城市转型,支持老工业基地转型发展。

具体来说,对于忻州、吕梁等成熟型资源型城市(7)《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》根据资源保障能力和经济社会可持续发展能力,把全国资源型城市分为四类:即成长型城市、成熟型城市、衰退型城市、再生型城市。,应提高技术水平,培育龙头企业,打造具备优势的新兴产业集群,通过创新突破向新型老工业基地迈进;对于朔州、鄂尔多斯、延安、榆林等成长型资源型城市,应以科学的、创新的眼光合理规划现有资源的开采强度,加快新型工业化的发展步伐,打造新兴产业链条;对于石嘴山、乌海等衰退型资源型城市,应在国家政策支持下,全面提高资源利用效率,完善资源价格形成机制,加快产业结构调整步伐,提升城市再生发展能力;对于包头等再生型资源型城市,应在摆脱资源依赖的基础上,进一步提升现代服务业发展水平与主导产业的带动能力,增强城市集聚与辐射带动能力,逐步增强城市的可持续发展能力。对于老工业基地石嘴山和包头,需在防止资源枯竭的基础上,优化区域产业链布局,积极打造国家老工业基地转型示范区[22]。

(三)逐步完善各类城市功能,尽快形成核心城市与中小城市的利益合作与共享机制

城市功能主要包括产业发展、吸纳就业、公共服务、人口聚集等功能,其中,产业发展是城市功能提升的原动力[23]。目前,黄河“几”字弯区域虽有较多就业岗位,但仍然难以集聚人才,归根到底就是城市功能不完善,尤其是缺少高质量的公共服务体系。同时,由于核心城市与中小城市公共服务能力不均等,进一步导致各城市间人口集聚能力的不均等。因此,必须尽快完善各类城市功能。

对于核心城市而言,重点是加快完善高质量、智能化的公共服务体系,以此吸引更多优质企业落地生根,带动就业岗位的增加,并以产业高端化的企业带动专业化分工与创新,推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。在强化生态保护的前提下,以差异化的功能定位,协调好各核心城市的关系,重点支持太原打造国家智能制造试点示范区,呼和浩特打造中国草原文化核心区和区域性重要金融交易结算中心,包头打造创新型企业孵化基地和具备全球影响的“稀土+”产业中心,银川打造“互联网+医疗健康”示范区。

对于中等城市,要坚持“承接”与“培育”齐头并进,适度承接核心城市的劳动密集型产业,科学谋划、错位发展特色产业,着力打造若干资源精深加工中心和一流的高端能源化工产业示范基地,并以较高标准的产业支撑与公共服务体系,创造就业岗位,打造优质环境,集聚优秀人才[24]。对于小城市,要发挥比较优势,增强交通基础设施与基本公共服务设施的供给能力,提高城市综合承载力,完善核心城市与中小城市的利益合作与共享机制。

(四)构建“网格化”的交通运输空间布局,促进省(自治区)之间协同联动发展

黄河没有航运之利,且黄河“几”字弯本身的弯曲走向,致使这一区域没有长大铁路干线、能源输送通道等组合在一起的强大的综合性运输通道[25]。因此,要想实现这一区域的协同联动,必须加快跨区域的交通基础设施建设。在省(自治区)内,按照零换乘的要求,在太原都市圈、呼(和浩特)包(头)都市圈内部，积极推动大数据、“互联网+”技术与现代化交通体系建设的融合发展,切实提升交通运输效率与市民出行效率。重点扩建核心城市机场,加快开通核心城市与中小城市之间的高铁(包括城际)与动车,尽快提升国道和省道的运输能力。

在省(自治区)之间,要加强西部陆海新通道与丝绸之路经济带的衔接,尽早规划并新建延安—榆林—鄂尔多斯的客运专线;提升包头—银川、张(家口)大(同)、大(同)西(安)客运专线的运输能力,在加开太原—呼和浩特动车的基础上,论证客运专线开通的可能性,进一步强化晋蒙区域合作与联系。积极参与“十纵十横”大通道、“八纵八横”客运专线主通道建设,贯穿二连浩特—湛江、包头—防城港、临河—磨憨、青岛—拉萨等运输通道;构筑呼(和浩特)南(宁)通道、包(头)银(川)海(口)通道、青(岛)银(川)通道等。彻底打通“断头路”,拓宽“瓶颈路”,尽快形成系统完备、高效实用的“网格化”交通运输空间格局。

三、黄河“几”字弯区域高质量发展的政策建议

推动黄河“几”字弯区域高质量发展,必须立足区域资源禀赋,加强生态环境保护,将生态保护红利转化为高质量发展红利;提高经济市场化程度,让市场在黄河“几”字弯区域资源配置中发挥决定性作用;积极探索区域合作的新模式,逐步提升对外开放能力,切实推动黄河“几”字弯区域形成内外联通的高质量发展新格局。

(一)加强生态环境保护,尽快将黄河流域生态红利转换为高质量发展红利

考虑到黄河“几”字弯区域自然和经济社会的现状,就目前而言,应以生态环境保护为立足点,科学开展林草植被保护和建设,提高植被覆盖率,完善自然保护地体系建设,保护区域内生物多样性。具体而言,上游宁夏段应统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程建设,提升水源涵养能力,守好生态环境生命线;中游应突出抓好水土保持和污染治理,以自然恢复为主,减少人为干预;对汾河等污染严重的支流,应下大气力加以治理[26]。在区际以及流域之间,应创新生态保护的对口协作新方式,建立健全黄河流域毗邻省(自治区)市对接机制与市场化、多元化的生态补偿机制[27],构建生态资源保护者与受益者之间的桥梁,共筑生态屏障,切实提升生态系统的质量与稳定性,将黄河“几”字弯区域,乃至黄河流域的生态保护红利转化为高质量发展红利。

(二)破除各种障碍、转变调控手段,加快提高黄河“几”字弯区域经济市场化程度

一方面,要不断破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍,鼓励黄河“几”字弯区域企业合作,加快推进地方国有企业混合所有制改革;大力融合社会资本,积极吸引、利用民营与外来资本,逐步推进土地、资本、技术等要素在黄河“几”字弯区域的自由流动和合理配置,加快要素价格市场化改革。另一方面,要加快转变政府职能,建设职责明确、依法行政的政府治理体系,全面优化营商环境、优化服务改革,切实转变政府调控手段,提高经济市场化程度,激发市场活力[28]。

(三)积极探索区域合作的新模式,统筹推进黄河“几”字弯区域同各其他区域的互动合作发展

依托于陆桥综合运输通道建设,积极探索区域合作的新模式。即既要进一步强化黄河“几”字弯区域相关省(自治区)与中下游地区河南、山东等在项目孵化、人才培养、市场拓展等领域的互惠合作;也要鼓励黄河“几”字弯区域同黄河流域其他区域互动合作发展,积极探索“飞地经济”、跨区域产业园区、合作示范区、“生态+产业”“交通+产业”走廊建设等新模式,健全区域合作机制;更要支持延安和吕梁等革命老区通过东出的方式融入京津冀和环渤海经济区,西进的方式接轨丝绸之路经济带,南延的方式对接海上丝绸之路经济带,北拓的方式与中蒙俄经济走廊加强联系,建立健全协同开发和开放发展的新机制。

充分发挥核心城市与国家级经济技术开发区的带动作用,积极探索与国家重大战略对接的新模式。具体讲:一是要提高太原、呼和浩特、包头、银川积极对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设的区域合作支撑能力,实现投资贸易便利化,加快黄河“几”字弯区域高质量发展;二是要加快呼和浩特、巴彦淖尔、银川、石嘴山国家级经济技术开发区的转型升级,吸引优质医疗、教育、金融等服务在黄河“几”字弯区域集聚,提升区域影响力,打造引领黄河中上游地区开发开放发展的新增长极。

(四)主动对接“一带一路”,逐步提升黄河“几”字弯区域对外开放能力

坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次、更加积极主动的开放战略,推动共建“一带一路”高质量发展,强化开放大通道建设,建设更高水平的开放型经济新体制,协同促进国内国际双循环,构建新发展格局,将黄河“几”字弯区域打造为我国北方全方位对外开放的前沿阵地。为此,陕西省的重点是完善中小城市功能,在此基础上打造内陆开放高地和开发开放枢纽,发挥丝绸之路经济带重要通道、节点作用[29];内蒙古自治区的重点是提升口岸与边境城市的对外开放能力,积极搭建向北开放的重要交通枢纽,为打造面向毗邻国家的次区域合作战略支点奠定基础;宁夏回族自治区的重点是进一步加快内陆开放型经济试验区建设步伐,推动银川综合保税区与河东国际机场融合发展;山西省的重点则是积极参与“一带一路”国际能源合作,发挥中欧班列联通作用,大力推动能源装备、技术和服务高水平“走出去”,开展高质量的国际化经营[30],促进资源型经济区域转型发展。