政策工具视角下农民工职业教育与培训政策文本研究

谯欣怡，张玲玲

(广西大学 公共管理学院，南宁 530004)

一、问题的提出

随着我国工业化和城镇化的不断发展，农民工群体逐渐成为产业工人的重要来源。2019年我国农民工总量超过2.9亿人，比上年增长0.8%，[1]成为劳动力市场的主力军。但是我国农民工具有总量大、受教育程度不高、就业稳定性差等特点，对我国经济转型和产业结构升级产生了很大的阻碍，为此国家出台了一系列政策来提升农民工的学历与专业技能。

从现有研究看，学者对农民工职业教育与培训的研究多集中在三个方面：一是农民工职业教育与培训的重要性；二是农民工职业教育与培训的现状、存在问题及改进策略；三是农民工职业教育与培训的需求和影响因素。这些成果为我们研究农民工职业教育与培训提供了理论和实践支撑，但存在的不足是对农民工职业教育与培训政策文本的研究十分少见，仅有马金平等[2]梳理了农民工职业教育与培训政策演变历程；李萍[3]从农民工的再就业状况和职业适应能力两个维度论证了农民工职业教育与培训政策的实施效果。这些研究都没有从政策工具的视角对农民工职业教育与培训政策文本进行深入分析，进而发现政策制定存在的问题。鉴于此,本文从政策工具的视角，采用内容分析法，对国家层面颁布的农民工职业教育与培训政策文本进行收集、梳理、编码和分析，以期为农民工职业教育与培训后续政策的调整和优化提供参考和借鉴。

二、分析框架

(一)X维度:政策工具

政策工具的合理选择和使用对政策目标的有效实现起着至关重要的作用。国内外众多学者对政策工具进行了较为深入的研究，并依据不同的标准将政策工具划分为多种类型。[4]本文认为农民工职业教育与培训问题的关键在于供给与需求的矛盾，因此借鉴R.Rothwell和W.Zegveld对政策工具的分类方法，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三大类。其中，供给型政策工具对农民工职业教育与培训有直接的推动作用；需求型政策工具对农民工职业教育与培训有直接的拉动作用；而环境型政策工具对农民工职业教育与培训有着间接的影响作用(如图1所示)。

1.供给型政策工具

供给型政策工具主要表现为政策对农民工职业教育与培训的推动力，指政府通过对人才、资金、技术和基础设施等方面提供支持，完善农民工职业教育与培训的供给要素，为农民工职业教育与培训提供更为全面的资源保障。供给型政策工具可细分为资金投入、人才培养、师资建设、整合资源、科技信息支持、基础设施建设。

2.环境型政策工具

环境型政策工具主要表现为政策对农民工职业教育与培训的影响力，指政府通过金融、税收、法规管制等为农民工职业教育与培训营造有利的外界环境，间接影响并提升农民工职业教育与培训效果。环境型政策工具可细分为目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、策略性措施。

3.需求型政策工具

调到省城工作，先是租房子；房子小，我和书同房，衣物家什可以削减，书却一本都不能扔掉。等终于有了大房子，书房足够大，一壁书柜也很是气派。这才拥有真正意义的书房。坐拥书城，饮茶诵读，翛然自得，看窗外明月皎洁，清风徐徐，疏影摇动，自谓“羲皇上人”。

需求型政策工具主要表现为政策对农民工职业教育与培训的拉动力，指政府通过采购、外包、补贴等措施，盘活市场资源，减少市场的不稳定性，进而拉动和扩大农民工职业教育与培训市场的发展。需求型政策工具可细分为财政补贴、政府采购和海外交流。

(二)Y维度:政策发展过程

20世纪80年代我国才开始颁布有关农民工职业教育与培训的政策，但是数量很少。直到21世纪之后，随着国家经济快速发展和产业结构升级，农民工职业技能欠缺矛盾凸显，才逐步出台了一系列相关政策，并把农民工职业教育与培训纳入了国家现代职业教育体系。因此，本文以《2003—2010年全国农民工培训规划》和2010年中央一号文件首次提出“新生代农民工”这一概念为标志，将我国农民工职业教育与培训政策发展划分为三个阶段，即探索阶段(1988—2002年)、发展阶段(2003—2009年)和深化阶段(2010年至今)(具体每个阶段的政策文本见表1)。本文以上述三个阶段作为分析框架的Y维度，探究农民工职业教育与培训政策工具使用情况的演变历程。

(三)农民工职业教育与培训政策二维分析框架

通过对政策工具和农民工职业教育与培训发展过程两个维度进行归纳和整理，最终形成了农民工职业教育与培训政策的二维分析框架图(如图2所示)。

三、政策文本选择与编码

(一)政策文本选择

本研究对农民工职业教育与培训政策文本进行了全面收集，数据来源于中央各部委网站、北大法宝数据库和北大法意数据库。鉴于农民工职业教育与培训政策文本数量较多以及相关政策分散于其他政策之中，为确保选取的政策文本的准确性和代表性，本文按照以下原则对政策文本进行筛选:一是发文单位为国务院各部委及直属机构；二是政策文本内容与农民工职业教育与培训密切相关；三是政策文本的类型主要为通知、规划、办法、意见等，不包括有关工作报告、会议记录等。本文最终选取了32份政策文件，如表1所示。

表1 农民工职业教育与培训政策文本列表

(二)政策文本编码

Nvivo质性分析软件具有强大的编码、查询和分类功能，为研究者分析政策文本、访谈记录等提供了很大的便利性，目前被学术界广泛认可和使用。本文将32份政策文本导入Nvivo软件中，基于已构建的二维分析框架，对所有政策文本中与“农民工职业教育与培训”相关内容进行编码，以政策工具为节点，最终形成了14个节点、415个参考点(1次编码形成一个参考点)，编码示例如表2所示。

表2 农民工职业教育与培训政策文本编码示例

四、政策文本分析

依据农民工职业教育与培训政策二维分析框架，最终经过数据统计形成农民工职业教育与培训政策工具分布统计表(如表3所示)。

表3 农民工职业教育与培训政策工具分布统计表

(一)X维度分析

根据表3的统计结果显示，我国农民工职业教育与培训政策综合运用供给型、 环境型和需求型三种政策工具，全方位支持和激励农民工职业教育与培训的发展。但是，以上三种政策工具的使用情况存在显著的差异性：环境型政策工具使用最为频繁，共234次，占比为56.25%；供给型政策工具使用次之，共155次，占比为37.25%；需求型政策工具使用比例最低，共27次，仅占6.5%。这表明政府倾向于采用间接渗透的环境型政策工具，通过对市场环境的宏观调控来减少市场的不确定性，以外部影响力来促进农民工职业教育与培训的有效发展。而政府对供给型政策工具和需求型政策工具使用不足，尤其是需求型政策工具更是没有受到足够重视，可见政府对农民工职业教育与培训政策工具的选择具有一定的偏向性。每种政策工具内部结构也存在差异，具体分析如下：

环境型政策工具使用比例为56.25%，超过一半，使用过溢。环境型政策工具中各个子政策工具使用也存在不均衡。其中，法规管制使用次数最多，共计103次，表明政府更倾向于利用行政权力进行直接干预，通过规范、强制监督相关主体的行为以及各类资源的使用，促进农民工职业教育与培训的发展。如《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》指出：“对有虚报、套取、私分、截留、挪用培训补贴资金等行为的单位和个人，要根据有关规定严肃查处，并按照谁审批谁负责的原则，追究相关单位和人员的责任。”法规管制的频繁使用，一方面体现出农民工职业教育与培训环境建设和维护的必要性和急切性；另一方面，法规管制因具有高效快捷的独特优势，为农民工职业教育与培训成果有效实现提供了保障，进而受到政策制定者青睐。环境型政策工具中策略性措施使用次之，共计72次，表明政府希望通过宣传、政策支持等具体举措引导农民工职业教育与培训的实施。如《农村劳动力转移培训计划》指出:“加大宣传力度，营造重视农民工培训的良好环境。”由于环境复杂多变，策略性措施将会一直处于重要位置。环境型政策工具中目标规划使用49次，表明政府通过总体布局、统筹规划引领农民工职业教育与培训的发展方向。值得注意的是，环境型政策工具中金融支持和税收优惠使用次数较其他政策工具相差极为悬殊，分别为8次和2次，表明政府对金融支持和税收优惠重视不够，但这两类政策工具对激活市场活力，激发培训机构、职业院校、企业和社会力量参与农民工职业教育与培训的热情有着重要作用，在以后的政策制定中应加以重视。

2.供给型政策工具使用不足

供给型政策工具使用比例为37.25%，整体上使用不足。具体内部各子政策工具使用情况是，人才培养和整合资源出现次数比较多，分别是40次和36次。农民工作为劳动力市场的重要主体，其能力的高低对推进工业化、城市化等国家战略有着关键的作用。为此，政府对农民工培养给予较多的关注是值得肯定的。供给型政策工具中科技信息支持使用28次，科技信息发展为推动农民工职业教育与培训带来了极大便利性，如建立劳动力数据库、借助广播电视和远程教育现代化手段对农民工进行技能等基本知识培训，这都大大提高了农民工职业教育与培训的效率。供给型政策工具中基础设施建设和资金投入使用次数相对较少，分别为23次和19次，这表明政府对农民工职业教育与培训的资金投入依然不足，基础设施建设方面也相对薄弱。供给型政策工具中师资建设使用次数最少，仅为9次。很多培训机构都反应师资不足是影响培训的关键因素，因此政府应对此给予相应的关注。

3.需求型政策工具使用缺位

需求型政策工具使用比例仅为6.5%，使用严重不足。其中各子政策工具使用情况是，财政补贴使用16次，政府购买使用9次，海外交流使用2次。财政补贴主要通过价格补贴减轻农民工经济负担，吸引农民工参与职业教育与培训。如《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出“对参加培训的农民工给予适当的培训费补贴”。政府购买主要体现在依托各类教育培训机构，采取政府购买的方式，对农民工进行职业教育与培训，使其具备一定的技术能力。海外交流是我国农民工职业教育与培训工作“走出去”和“引进来”的重要途径，如《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》指出：“学习借鉴国外农村劳动力转移就业培训和移民培训的有益经验，开展农民工培训工作领域的国际合作与交流。”由此表明，需求型政策工具较供给型和环境型政策工具有着更为直接和更强的拉动作用，它的严重缺位暴露出市场机制在农民工职业教育与培训发展中的欠缺，也表明社会力量参与农民工培训的积极性不高，因此政府亟待加强需求型政策工具的使用，以拉动农民工职业教育与培训的发展。

(二)Y维度分析

依据表3所示，我国农民工职业教育与培训政策工具在不同的发展阶段存在明显的差异性：探索阶段政策工具使用比例为8.42%，其中金融支持、税收优惠、财政补贴、政府购买、海外发展使用次数为0；发展阶段政策工具使用比例为39.42%，其中海外交流使用次数为0；深化阶段政策工具使用比例为52.16%，所有政策工具全部使用。这表明我国农民工职业教育与培训政策在发展过程中，政策数量逐步增加，政策工具使用逐步丰富和完善。从纵向来看，在三个阶段，政策工具的选择存在一定的差异。其中，在探索阶段主要以环境型政策工具为主，供给型政策工具次之，需求型政策工具未得到体现。这一阶段，我国农民工职业教育与培训开始受到社会关注，其发展具有很大的不确定性，需要政府通过环境塑造和行政干预来规范和引导其发展，但是政策工具使用数量和种类较少，且未能在需求型政策工具方面给予一定的支持。在发展阶段，仍以环境型政策工具为主，政策工具的种类和数量明显增加，需求性政策工具开始使用。这一阶段，政府开始重视农民工职业教育与培训、农村劳动力转移、城镇化建设以及金融危机等现实问题，政府需要通过社会各界力量参与农民工职业教育与培训来提升农民工的技术能力，促进农民工就业和流动。在深化阶段，政策工具逐渐完善，环境型政策工具和供给型政策工具使用趋于接近，需求型政策工具使用明显增多。这表明我国在农民工职业教育与培训发展期间，不断调整和优化各种资源以及政策工具的合理使用。从横向来看，各类型工具中的子政策工具使用次数的增幅有差异，如法规管制、策略性措施和人才培养增幅最为显著，表明政府偏向采用行政手段来加强农民工人才的培养；金融支持、税收优惠、师资建设、政府购买和海外交流增幅不显著，表明政府在这些方面没有给予相应的重视，以后在政策制定中应有所加强。

五、结论与建议

(一)结论

1.农民工职业教育与培训政策工具使用具有显著的非均衡性

我国农民工职业教育与培训政策工具使用具有明显的非均衡性特征，主要表现在两个方面：一是政策工具整体结构非均衡化。具体表现为环境型政策工具使用过溢，供给型政策工具使用不足，需求型政策工具使用缺位。二是政策工具内部使用结构非均衡化。具体表现为环境型政策工具中主要以法规管制和策略性措施为主，而对金融支持和税收优惠政策工具使用较少；供给型政策工具中以人才培养和整合资源为主，而对师资建设政策工具使用较少。

2.农民工职业教育与培训政策工具的使用逐步丰富和完善，且呈现出阶段性特征

从三个阶段来看，我国农民工职业教育与培训政策工具的使用在逐步丰富和完善。从三种政策工具的子政策工具来看，各子政策工具使用频次均呈现出逐步增加，但增幅有差异。其中，法规管制、策略性措施和人才培养增幅最为显著，金融支持、税收优惠、师资建设、政府购买和海外交流增幅不显著。

(二)建议

1.降低环境型政策工具的使用，并合理优化其内部结构

环境型政策工具的使用和完善为农民工职业教育与培训发展提供了良好的生存环境和法规保障，但使用过多必然导致供给型和需求型政策工具使用不足，进而无法通过推力和拉力来促进农民工职业教育与培训的有效发展。因此，为了避免政策工具使用单一，充分释放其他政策工具的优点和作用，政府在今后制定政策时应降低环境型政策工具的使用次数。在环境型政策工具中，法规管制、策略性措施、目标规划已使用较多，可以减少使用，而金融支持和税收优惠并没有得到政府的重视，政府应着力从这两个方面来改善，以便制定出更合理的政策，促进农民工职业教育与培训发展。

2.适度增加供给型政策工具的使用，并主要加强师资建设

合理、充足地配置硬件资源和软件资源对农民工职业教育与培训效果具有强大的推动作用，但从现有政策来看，供给型政策工具的使用在农民工职业教育与培训发展中整体比例不高，有待适度提高。在供给型政策工具中，最大的一个短板就是师资建设严重不足，总共才使用9次，并且只是原则性提到，如“加强农民工培训专兼职师资队伍建设，鼓励高校毕业生和各类优秀人才到基层农民工培训机构服务”。这里没有实施的细则和相应的奖励办法，因此，在师资建设方面国家应出台更加具体和细致的政策以加强农民工职业教育与培训的师资队伍建设。

3.着力增加需求型政策工具的使用，发挥市场机制对农民工职业教育与培训的作用

需求型政策工具主要通过刺激市场需求来推动农民工职业教育与培训活动，现有需求型政策工具使用比重严重失调，亟须强化农民工职业教育与培训需求侧要素的供给。农民工职业教育与培训不仅需要政府力量，还需要吸纳社会多种力量参与办学，尤其是激发企业办学的积极性，因此政府应继续采用加大购买服务和财政补贴的方式来拉动社会力量参与农民工职业教育与培训。此外，可以借鉴PPP的资源整合方式，鼓励政府与行业或企业建立合作关系，打通培训市场和用人市场的通道，助力农民工技能提升和就业发展，实现双丰收。