“特朗普税改政策”的溢出效应及中国的应对策略

张锦冬，皇甫建华，余 磊

(1.首都经济贸易大学 经济学院，北京 100070；2.中国石油规划总院，北京 100083)

一、问题的提出

2017年12月22日，特朗普政府在“让美国再次伟大起来”以及“美国优先”理念的指引下签署了《减税和就业法案》，以期重塑美国的国际竞争力和领导力。税改内容主要包括以下三个方面：一是个人所得税。保留了七个所得税等级，最高个人所得税率由39.6%降至37%。二是公司所得税。最高税率从35%降至21%；取消AMT制度；为鼓励境外资本回流，规定回流本国的境外资金只需一次性支付15.5%的现金和8%的设备税；引入税基侵蚀规则。三是跨境所得税。主张从目前的“全球”税制向“属地”税制转变，在属地税制体系下，不会对海外利润再次征税。作为结构性减税，特朗普税改的减税力度较大，在降低税率的同时，废除了部分抵扣项目，引入了税基侵蚀规则，相对于公平其更重视效率。相较于20世纪80年代以来美国实施过的三次大规模的减税，即里根、小布什以及奥巴马政府的税改，具体内容见表1。特朗普税改催生于“让美国再次伟大起来”和“美国优先”战略，而非单纯的刺激经济增长。特朗普政府希望通过税改扭转美国综合经济实力的下降趋势，同时调整美国失衡的经济结构。[1]里根政府时期个人所得税税率有着较大的降低空间，并且出现了新的经济增长点——信息技术，“滞胀”催生了里根政府的减税政策；克林顿政府遗留下巨额财政盈余，为小布什政府实施减税奠定了基础，互联网泡沫的破裂促使小布什政府施行减税政策；奥巴马政府为刺激经济复苏、摆脱金融危机，也施行了减税政策。而此时美国并未显现经济问题，但降税空间较小且蕴藏着巨额赤字和债务危机问题。特朗普税改使美国成为税收洼地，各国为争夺国际资本竞相效仿降税，加剧了全球税收竞争，为世界经济复苏增加了更多的不确定性。因此，本文结合特朗普税改，以利润转移的视角构建国际税收竞争模型，探究特朗普税改溢出效应的作用机制及减税竞争的赤字约束问题，并通过一般均衡模型对溢出效应进行长短期定量分析，以期在系统性掌握特朗普税改政策对世界经济产生冲击的基础上，为中国应对特朗普税改提供前瞻性引导意见。

表1 美国三次大规模的减税对比

超级大国税收政策的过大变动必然产生溢出效应，影响其他国家的经济。[2]国内外学者采用实践分析和理论分析两种研究方法对大国税收政策变动所产生的影响进行了分析和界定。在理论分析方面，国际税收竞争理论模型和实证研究已趋于完善。York通过构建国际税收竞争的一般均衡模型，指出国际税收竞争将损害所有国家的经济。[3]Janeba等建立了国际税收竞争模型得出结论：恶性税收竞争会导致各国陷入“囚徒困境”。[4]Stöwhase分析了跨国公司在不同规模的司法管辖区之间进行利润转移时的资本税收竞争，指出防止利润转移可能会导致更激烈的税收竞争。[5]蔡建勋等通过构建理论分析模型，从福利效应的视角分析了国际税收竞争的影响。[6]赵秋银等构建了多重中介结构方程模型分析税收竞争的影响，指出税收竞争通过改变要素的空间配置显著抑制了经济增长。[7]现有研究通过构建国际税收竞争理论模型都阐释了税收竞争存在弊端，不利于全球经济一体化发展。在实践方面，特朗普税改对世界和中国经济影响的研究在不断深化。李敬等在Janeba等研究的基础上构建了国际税收竞争模型，揭示了特朗普政府税改对世界主要经济体的可能影响。[8]张茉楠、李鸿阶等在分析特朗普税改产生的背景、主要内容和政策效应的基础上研究了其对世界和中国经济的影响，现有研究均指出特朗普税改可能会使美国成为税收洼地，从而引起国际税收竞争，为世界经济增添更多不确定性因素。[9-10]

综上，现有文献分别从国际税收竞争及经济溢出效应两方面对大国税收变动所产生的影响进行了较为全面的分析和评价。国际税收竞争研究已趋于完善，且结论表明税收竞争存在弊端，但实践研究尚存不足。特朗普税改为防止利润转移，引入税基侵蚀原则，但鲜有学者在国际税收竞争模型中考虑利润转移所造成的影响，以及利润转移下的赤字约束问题。更缺乏将溢出效应进行长短期定量分析的细致研究。探究特朗普税改的长短期溢出效应，有助于中国在合理掌控短期影响的同时制定长期策略，减少特朗普税改溢出效应对中国经济的影响。本文结合特朗普税改中税基侵蚀原则，基于利润转移视角构建国际税收竞争模型，探究溢出效应的作用机制以及减税的赤字约束问题。并运用一般均衡模型，模拟了特朗普税改对世界主要经济体产生的长短期溢出效应，以期为中国在掌握特朗普税改长短期溢出效应的基础之上制定前瞻性策略提供借鉴。

二、理论分析

(一)模型基本设定

本文在Stöwhase(2005)以及李敬等(2018)模型的基础之上，构建了基于利润转移视角的国际税收竞争模型。假设世界上只有两个国家：A和B。世界上存在两种类型的公司，一种是只在本国投资的国民公司，另一种是根据利润最大化原则可机动性地选择投资地点的跨国公司。对应的两国分别存在两种资本：非流动性资本和流动性资本；存在两种税基：固定税基和移动税基。两国之间只存在一个跨国公司，资本总量为KM，且全部资本均为流动资本。该跨国公司实现利润最大化的途径有两个：一是在税率较低的国家进行投资；二是通过利润转移，将利润转移至税率较低的国家。[11]该公司资本的生产函数在两个国家同为f(Ki)，且f′(Ki)>0，f″(Ki)<0。A、B两国的非流动性资本为KA、KB。假设流动性资本KM在A国的比例为g，g∈[0,1]，那么A国的流动性资本为gKM，B国的流动性资本为(1-g)KM。

(二)基于跨国公司收益最大化的模型

假设跨国公司流动性资本在A国的净收益率为PA，B国的净收益率为PB。两个国家的企业所得税税率分别为TA和TB，且TA>TB，各国为减少本国税基侵蚀，加强了对公司利润转移活动的监管力度。因此，公司为掩盖其侵蚀税基行为，在进行利润转移活动时会有额外的资源成本产生。假设利润转移成本与本国的移动税基成线性相关，A国利润转移成本为：

C=θ(α，β)gKM

(1)

(2)

其中，β∈[0,+∞)，β的大小与全球化程度及各个国家的税法有关。β变低存在两种情况：一是全球化程度的加剧，为公司提供了大量机会进行利润转移；二是在国家税法中存在一些漏洞，从而使利润转移变得更加容易。α∈[0,1]代表A国移动税基中进行利润转移的比例。利润转移中所产生的资源成本是α的凸函数。

根据以上假设，此时公司的总收益为：

π=(1-TA)PAgKM+(1-TB)PB(1-g)KM+(TA-TB)αΡΑgKM-θ(α,β)gKM

(3)

令跨国公司总收益对α求偏导得0，即：

(4)

(5)

从(5)式中可以看出，跨国公司是否进行利润转移活动取决于两国之间税率的差异、外生参数β以及A国的净收益率PA。(TA-TB)及PA与α成正比，β与α成反比。即A、B两国税率相差越大，A国的净收益率越高，公司的利润转移活动则越频繁；全球化程度越低，国家税法的漏洞越少，公司的利润转移活动则越少。

1.短期内跨国公司的利润函数

短期内，由于资本投资产生收益需要一定的时间，为逃避高额税收，投机心理会促使跨国公司在筹划长期资本投资计划的同时，试图选取利润转移的方式进行避税。当该公司通过资本投资和利润转移两种方式规避高额税收，实现利润最大化时，此时α≠0。令公司总收益式(3)对g求偏导得0，即：

(6)

将式(5)代入式(6)得：

(1-TA)PA-(1-TB)PB+θ(α,β)=0

(7)

如果式(7)中(1-TA)PA-(1-TB)PB+θ(α,β)>0，即(∂π/∂g)>0,公司总收益π是g的单调递增函数。g取值越大，公司的总收益越大；当(1-TA)PA-(1-TB)PB+θ(α,β)<0，即(∂π/∂g)<0,公司总收益π是g的单调递减函数时，g取值越小，公司的总收益越大。当(∂π/∂g)=0时，利润转移所得收益等于利润转移成本，公司总收益π与g取值无关。由此可知，公司总收益不仅取决于两个国家的企业所得税率以及资本回报率，还取决于α、β，由公式(5)可知α取决于税率和参数β以及PA。因此，跨国公司如何在两个国家分配资本以及是否进行利润转移不仅取决于两个国家的企业所得税率、资本回报率，还取决于国家参与全球化的程度以及税收等相关法律是否存在漏洞。

2.长期内跨国公司的利润函数

由于国际税收法律的不断完善及全球化程度的不断提高，各国携手共同打击税收侵蚀，导致利润转移的成本不断提高，长期采取利润转移的方式避税风险较大，且一旦暴露将会对企业形象产生很大的负面影响，因此，长期内企业为实现利润最大化会倾向于采取资本投资的方式。当该公司只进行资本投资而不进行利润转移时，即α=0。将公司总收益π对g求偏导得：

(8)

如果式(8)中(1-TA)PA-(1-TB)PB>0，即(∂π/∂g)>0,公司总收益π是g的单调递增函数，因此g取值越大，公司的总收益越大。此时，g将取最大值1，即所有流动资本将分配在A国。反之,当(1-TA)PA-(1-TB)PB<0时，即(∂π/∂g)<0,公司总收益π是g的单调递减函数，因此g取值越小，公司的总收益越大。此时，g将取最小值0，即公司所有流动性资本将分配在B国。因此，企业是否在两个国家进行资本投资，不仅取决于企业所得税税率的高低，还要受到资本回报率的影响。

(三)利润转移下的赤字约束条件

由于国家之间各自的条件限制，每个国家都有自己的最低限额税率，即A国为削弱对手愿意降到的最低税率，它决定了政府吸引流动税基的潜力。决定企业是否在该国进行投资的因素有很多，除去企业所得税的高低，还要受到市场规模、政治环境、贸易开放程度、自然资源供应、企业异质性等方面的影响。两国在进行减税竞争的同时，会引起流动性资本的移动和利润的转移两种活动。但是对于一个公司来说，资本转移更多的是一项长期投资，要考虑政治环境、资本回报率、资金风险等综合因素的影响，相反利润转移则属于投机行为，短期内风险收益比相对资本转移大。因此，短期内企业会优先考虑利润转移活动规避税收，达到企业利润最大化。那么，假设公司短期内只能考虑通过利润转移活动规避税收，A国为了争夺更多的资本流入，增加税收，将税率从TA1降至TA2。此时当A国利润转移导致税收的增加不能弥补固定税基减少的税收不足时，会导致赤字扩张，此时A国的税收损失为：

D=(AA1-TA2)PA-TA2PB△α(1-g)KM

(9)

当D=0时可得：

(10)

由式(10)可知，当其他国家进行利润转移的流动性资本与本国固定资本的比例大于(TA1-TA2)/TA2时，则不会引起赤字的扩张，反之则会引起赤字扩张。针对特朗普企业所得税从37%降低至21%，可知当减税导致其他国家进行利润转移至美国的总额占美国固定资本收益的66.7%时，美国的赤字才不会进一步扩张。但目前财政赤字已成为困扰美国经济的主要问题之一，由财政赤字造成的巨额债务亦使美国应接不暇，面临着债务危机的风险。[12]因此，面对巨额赤字和过高债务问题，美国参与税收竞争的空间则十分有限。

三、溢出效应分析

(一)模型选择及基本原理

GTAP模型是由美国普渡大学基于新古典理论而设计的一个多区域、多部门、可计算的一般均衡(CGE)模型，具有完全竞争和规模收益不变的特点。利用GTAP模型分析特朗普税改主要基于税收政策的溢出效应原理，即在开放经济条件下，一个超级大国税收政策的变动对本国经济产生影响的同时还会产生跨境效应，对其他国家经济产生影响，直到下一次全球经济市场出清，从而可计算得出对其他国家经济活动影响的结果。GTAP模型被广泛应用于全球税收分析、国际贸易政策、环境治理等领域。在GTAP模型中可以根据自己的研究需求，利用GTAPagg软件对生产要素、国家和地区以及产业部门进行分类，然后运用RunGTAP软件设定冲击变量和选择不同的求解方式进行情景模拟，从而得出模拟结果。

(二)模型相关数据设定

为简化模型分析、提高模型精度，本文对GTAP模型进行以下处理：(1)GTAP10.0中模型的数据基准为2014年，为进一步提升模型预测的精确性，本文使用2017年的人口、GDP数据对数据库进行更新，并采用动态递归的方式，将更新后的数据库进行递归，在此基础上对特朗普税改的溢出效应进行模拟和分析。(2)为了对比分析特朗普税改对世界主要经济体的溢出效应，将GTAP10.0模型中涉及的141个国家和地区的数据集聚为6个国家或地区，分别为中国、美国、日本、英国、欧洲(除英国)、世界其他区域。将产业分为农作物、畜牧产品、矿产资源、食物加工、纺织业、轻工业、重工业、公共事业与建筑业、交通与通讯、其他服务业。(3)为长短期相结合系统性分析特朗普税改的溢出效应，将模型分为短期和长期两种情景。短期情景下，由于工资存在粘性，假设劳动力工资不会发生变化，而劳动力会发生变化，将原来默认闭合中外生的熟练工人就业及非熟练工人就业内生化，而工人的实际工资外生化。长期的情景模拟下采用默认闭合。(4)特朗普税改的最大亮点是降低企业所得税，因此，为简化模型，本文仅模拟美国企业所得税从35%到21%(降低14%)对世界经济的影响。

(三)模拟分析

1.特朗普税改对世界经济短期影响的情景模拟

表2显示了美国将企业所得税降低14%，对世界经济短期影响的情景模拟。短期内，特朗普政府的减税政策将使美国经济增长5.58%，投资增长18.15%，总进口增长11.83%，投资回报率增长13.54%，贸易条件优化2.39%，但会对总出口产生负面影响。由于美国的发展阶段和产业结构与日本、英国、欧盟等世界主要经济体相似，美国税改对日本、英国、欧盟等世界主要经济体的影响要大于对其余国家与地区经济的总的影响。此外，美国作为中国的第二大贸易伙伴，第一大出口市场和第六大进口来源地，中美之间的经济联系日益密切，美国减税将会通过贸易、资本流动、债务关系等多种渠道给中国经济带来影响，使中国经济增速降低0.378%。特朗普税改对其他国家的经济指标均产生了负面效应，但由于减税刺激了国内的消费需求，导致美国进口增加，从而间接地对其他国家的总出口产生了正面拉动作用。可见，短期内，特朗普税改政策可谓是以邻为壑，对美国经济产生巨大正面影响的同时，使其他国家经济遭到不同程度的损失，尤其是经济结构和发展阶段相似的发达国家及贸易往来密切的中国，而对世界其他国家和地区经济影响要相对较小。

表2 特朗普税改对世界主要经济体的短期影响 单位：%

由表3的模拟结果可知，短期内，除农作物、矿产及资源行业外，特朗普税改对美国出口产业将产生正面提升作用，其中对公共事业与建筑行业的促进作用最为明显，增长率为11.69%。对于其他国家而言，短期内特朗普税改的抑制作用主要集中体现在公共事业与建筑业、交通与通讯业和其他服务业，而对其他行业将会产生不同程度的促进作用。因此，总体来看，短期内特朗普税改政策不仅会促进本国出口行业产量增加，还会间接对世界其他主要经济体的行业产量产生正面提振作用。

表3 特朗普税改对世界主要经济体各行业产量的短期影响 单位：%

2.特朗普税改对世界经济长期影响的情景模拟

表4显示了美国将企业所得税降低14%对世界经济长期影响的情景模拟。与短期影响具有趋势一致性，长期内，特朗普政府的减税政策将会继续对美国经济产生积极作用，但对其他国家均产生不同程度的负面作用。相较于短期，长期内特朗普税改对美国经济的促进作用及对世界其他经济体的抑制作用将趋于缓和，溢出效应也会较为温和。本文认为，长短期溢出效应的不同可能是由于特朗普税改是结构性减税，其目标侧重于吸引海外留存利润流入，美国海外留存利润具有集中性，主要聚集在苹果、谷歌等商业巨头企业。而全球企业中的佼佼者不会因为税收的单方面变化而进行大规模资金转移。因此，短期内资金可能会出现较大的流动，但长期内特朗普减税所导致的国际资本争夺大战不具有持久性，各国的减税竞争浪潮也会逐渐消退，减税所产生的溢出效应也会日渐减弱消失。根据表5的模拟结果可知，由于特朗普税改会抑制美国出口，促进世界其他经济体总出口，因此长期内，特朗普税改并不利于美国出口行业产出的增长，反而会对世界其他经济体大部分出口行业产量产生不同程度的正面提升作用。美国公共事业与建筑业及其他服务业产出将会增加1.683%和0.0519%，而其他行业产出则会减少，因此，公共事业与建筑业将会成为美国吸引资本流入的主要行业。

表4 特朗普税改对世界主要经济体的长期影响 单位：%

表5 特朗普税改对世界主要经济体各行业产量的长期影响 单位：%

四、研究结论及中国的应对策略

(一)研究结论

本文基于构建利润转移视角的国际税收竞争模型，并运用一般均衡模型对特朗普税改的溢出效应进行了长短期定量分析，得出以下结论：

1.影响资本流动和利润转移的因素具有多维性

流动资本在两国之间的分配及企业是否采取利润转移活动，不仅取决于企业所得税的高低，还要受到资本回报率、国家参与全球化的程度以及税收等相关法律的影响。由于巨额赤字的约束及深层次的债务危机问题，美国参与国际税收竞争的空间十分有限。

2.特朗普税改对世界主要经济体的溢出效应具有多重性

一方面，特朗普税改是以邻为壑的政策，对美国内部经济产生提振作用的同时，会对世界其他经济体产生负面影响，尤其是产业结构和经济发展水平相近的欧盟、日本、英国等经济体。另一方面，由于减税刺激了美国国内的消费需求，美国便会通过增加进口来满足过多的国内消费需求，进口增加，出口减少。进口增加间接刺激了其他国家和地区出口及长期行业产量的增加，而出口的萎靡则抑制了美国行业产量的长期增长。

(二)中国的应对策略

短期内，特朗普减税可能会引起追求利润最大化的跨国公司在筹备资本投资方案的同时采取利润转移的方式进行避税，国际资本外流的同时还侵蚀了税基，对经济影响较大。中美两国有着密切的经济贸易联系，特朗普税改会从贸易、资本流动、利润转移等多种途径对中国经济产生较大的影响，导致中国经济增速减少0.379%。但是长期内，由于全球化程度的提高，国际税收的不断完善，以及国际间达成携手共同打击税基侵蚀的共识，利润转移成本及风险不断增加，同时基于维护公司品牌形象，跨国公司会倾向于采取资本投资的方式获取更高的利润。而国际资本投资不仅要受税收的影响，还要受到资本回报率的影响。同时，美国赤字的不断扩大，导致投资者对美国的经济预期走低，特朗普税改对本国短期的正面效应及对中国及世界经济的负面影响将会逐渐减弱。为有效应对特朗普税改的溢出效应，实现中国经济高质量发展，稳中求进，全面迈进小康社会，本文结合上述研究结论，从中国政府的角度出发，针对规避特朗普税改负面溢出效应提出以下建议：

1.构建国际税务交互管理体制

为了推进国际税收一体化进程，提高国际税收透明度,应构建国际税务交互管理体制。以开放性的姿态，加强国际合作，鼓励各国税务机构加强信息交换，消除信息不对称，多边合作抵御单边主义，充分结合大数据等技术促进信息共享。与国际社会携手共同打击税收侵蚀和利润转移，维护公平的税收秩序。推动建设国际税务相关部门，承担国际税务交互窗口，统筹国际税务规划与合作，监管国际税收侵蚀与利润转移等市场乱象，以解决多边税务争议。如今，跨国公司的避税工具和手段独辟蹊径，层出不穷，例如利用国家间对公司居民身份定义的不同进行套利；转移无形资产至低税收国家进行避税；跨境电子商务利用管辖区的不确定性进行避税，巧用税收协定进行避税等。同时，避税机制的复杂性导致税务机构短期难以找到解决方法，进一步延长了跨国公司“合理避税”的时间。充足的企业及相关数据信息结合现代技术，可大大节约和缩短探析避税运作机制的时间，避免税务监管的滞后性。但单一国家的信息具有不完全性和局限性，涉及跨国公司税收的信息散落于不同国家和地区，具有碎片性、隐匿性和封闭性，客观上制约和增加了各国获取跨国企业税收相关信息的难度，各国之间信息共享可以最大限度地实现信息的完全性，打击税基侵蚀行为。因此，应推动构建国际税务交互管理体制，构建国际统一的、完善的跨国公司税收信息共享体系，打破信息孤岛，多边合作抵御单边主义，有效整合散落于不同国家税务机构的数据信息，依托大数据、云计算、虚拟化技术等形成局部的、一定范围的数据信息共享平台。进一步深化国际合作，拓展国际税务合作网络，实现国家间税务信息的自由流动，共同协作打击税收侵蚀和利润转移活动。

2.强化企业税收激励法制保障

为了加强并规范税收管理工作和秩序，应强化资本税收激励法制保障。简化缴税流程，加强税收数字化，进一步推进增值税改革，清理规范涉企收费，降低企业税收负担及隐形成本。重点扶持中小型民营企业，给予消费税和企业所得税等方面的优惠政策，为中小型民营企业松绑减税，充分调动民间投资的积极性，为民营企业制定更加优惠的信贷支持，定向提供更多的业务机会，简化重大项目的审批流程，重拾民营企业的信心，转变政府职能，少干预，多协调，发挥市场的主观能动性。同时，应建立偷税避税惩罚机制，制定纳税激励措施，激励依法纳税，加强打击避税行为。进一步修订反避税管理规程，引入第三方稽查机构定期核查，创新反避税管理方式，减少税收漏洞，有效提高执法透明度。借鉴国际税收管理的优秀经验，例如实施反避税指令，建立避税天堂黑名单，设立国际避税情报交换部门等，合理运用国际税收管理经验，提升国际税收的管理效率和水平。以法律形式保障外商的平等利益，落实公平待遇，鼓励公平竞争，禁止强制技术转让,优化外商投资营商环境。激发市场活力，提高资本回报率，吸引外资流入的同时减少税基侵蚀和利润转移。

3.完善税改冲击应急运行机制

为了弱化税改的负面影响，应完善税改冲击应急运行机制。短期谨慎应对：特朗普税改的短期负面冲击可能会导致利益受损的经济体通过降税争夺国际资本，从而对中国经济产生叠加影响。应时刻关注各国税收变动态势，高度重视其政策变动，提前制定应对策略，做好税改冲击常态化、多元化的准备，制定完备的应急方案，既要通过谈判寻求合作，也要适当经济反制，避免被动。但不可过分对特朗普税改政策做出回应，避免由于特朗普税改短期对经济的不利冲击而冲动卷入税收竞争，改变国内消费结构是消除税改冲击的破题关键。长期从容应对：根据本国经济情况进行宏观调控，进一步深化改革，将国内潜在市场转换为现实需求，促进中国从“消费大国”向“消费强国”转变，培育新型消费，扩容服务消费，释放农村消费潜力，推进多元化消费，充分拉动国内消费，推进和鼓励投资、消费、出口“三驾马车”齐头并进。