优化开发区域碳排放率先达峰的改革路径及价值体现

兰梓睿

关键词：优化开发区域 碳排放峰值 绿色转型 改革路径

一、引言

2015年6月，中国向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处正式递交了国家自主减排贡献方案，提出了到2030年左右碳排放达到峰值，非化石能源在一次能源中的比例提升到20%左右，碳强度以2005年为基准下降60%-65%，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右的目标。中国如何实现碳排放达峰，达峰路径的选择及行动问题再一次被提升到了新的高度，成为整个中国乃至世界关注的焦点。

2010年，国务院制定并出台了《全国主体功能区规划》（简称《规划》），《规划》中明确提出了：将我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，其中，优化开发区域是指经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。关于优化开发区域，我国许多学者从土地空间开发和环境承载力等方面进行了研究，指出优化开发区域当前人口、土地资源过于集中。当前三大优化开发区域：环渤海、长三角和珠三角经济圈聚集了全国近1/3的人口，人口密度较高，同时地区环境承载力已经超载，土地空间和环境容量已经十分紧张。还有一部分文献分别从环境、经济发展和政策等角度研究了优化开发区发展的条件、可能性和管理模式等问题。关于碳排放峰值方面的研究则国内主要集中于对峰值实现路径的模型预测和影响因素分析，分别从经济增长方式、能源消费、技术进步等角度得出会促进碳排放达峰的结论。

综合来看，目前关于优化开发区域气候问题方面的研究相对比较少，更多集中在对于土地、人口等资源承载力方面的研究，而对优化开发区域如何实现碳排放达峰，实现峰值的意义及对其他区域的作用的研究则很少。本文探讨了优化开发区域率先达峰的可能性与实现峰值的改革措施，并结合其他区域发展特点，分析优化开发区域达峰对于其他区域的带动、示范、创新推动等价值体现，为实现全国碳排放达峰提供新的思路和参考。

二、优化开发区域碳排放率先达峰的改革路径

（一）国家引导

近年来，国家出台了一系列环境保护和环境治理规划方案，其中三大优化开发区域更是被作为重点治理区域，要率先实现环境达标和碳排放达峰。比如2015年启动的环保十三五规划编制，明确提出珠三角地区要在2020年基本实现PM2.5年均浓度达标，长三角和京津冀地区要重点进行污染物治理，争取达到目前成渝现状水平，促进碳排放尽早实现峰值;同年，环保部根据“三条铁线”要求——严守空间红线、总量红线、准入红线，启动对京津冀、长三角、珠三角三大地区进行战略环境影响评价，利用空间红线约束无序开发，用总量红线分配控制重点行业污染物排放总量，用准入红线强化产业准入源头控制，这是国家明确针对三大优化开发区域进行污染物控制的直接政策规划。总的来说，国家政策方面对于优化开发区的环境问题给予了高度重视，制定了严格的环境质量目标，指明对该地区环保要加大投入，以促进地区排放尽早达峰。

国家对于优化开发区的环境气候治理和保护工作都尤为关注。由上而下的政策作为指导方针，主要能够引领地方政府作出切实有效的规划，根据地方经济、产业、能源和碳排放特点实施治理和发展措施，起到引领的作用。国家规划对优化开发区域产业、能源转型和气候环境治理提供了政策指导和经济基础，由此带来一系列技术、资源支持，这些都是目前其他区域难以拥有的条件。因此，无论是国家要求还是发展趋势，优化开发区域都将率先实现环境改善，实现碳排放达峰。

（二）地方推动

三大优化开发区域地方政府根据国家发展规划指示，针对地区经济、产业、能源和碳排放情况都做出了进一步的规划措施，具体落实地区发展战略。环渤海地区中，京津冀地区2015年6月正式启动京津冀区域大气污染治理“路线图”，即《区域大气污染防治中长期规划》，规划中明确指出将京津冀地区城市作为重点控制区，对其中的PM2.5年均浓度等主要污染物划定大气环境红线。长三角地区对于大气污染问题一直都比较重视，如上海市在2015年启动的第六轮环保三年行动计划中提出了没有退路的硬指标，计划设水、大气、土壤等8个专项和若干保障措施，总共232个项目预计投入1000亿元，同时形成了包括近200个环境服务企业的环境污染第三方治理产业集群。珠三角地区方面，广东省2014年实施的《广东省主体功能区配套环境政策》中明确了珠三角环境优先、东西两翼在发展中保护、山区保护与发展并重的分区控制原则，划定了172个饮用水源保护区。同时在《关于实施差别化环保准入促进区域协调发展的指导意见》中提出，珠三角将严控高污染高能耗项目。不再新建、扩建炼化、炼钢炼铁等项目。

当前，优化开发区域地方政府都把环境气候治理工作作为工作重点，出台了各类环保政策与措施来优化地区环境气候。地方政策措施更符合地区发展特点，通过政策能够为地区保持经济发展的同时进行产业结构转型提供切实可行的办法。

（三）企业贡献

企业作为优化开发区域发展的基础部分，对于地区碳排放达峰具有很大贡献。根据《中国企业绿色发展报告2015》介绍，目前中国企业绿色发展500强中，东部地区共有341家，其中環渤海地区105家，长三角地区121家，珠三角地区73家，优化开发区域绿色企业数量占全国的59.8%。这些企业通过完善自身绿色经营管理，加大绿色产品研发及生产技术投资等手段，促进企业进行绿色转型，为地区产业转型和减排做出了自己的贡献。比如青岛海尔制定了“绿色设计、绿色制造、绿色经营、绿色回收”战略;北京金隅股份通过制定《环境保护管理办法》《关于加强环境风险防控的意见》等，健全了公司环境保护管理制度体系。受国家和地方政策引导，越来越多的优化开发区企业加入到绿色转型的行列中来，这些企业通过实施绿色管理和开发绿色科技，不仅能提高自身生产效率，降低生产成本，还能获取许多政策补贴，利润的驱使也加速了企业的节能减排改造和绿色转型。因此，由于众多企业实施绿色转型，加大绿色科技投入所做出的贡献，优化开发区将更有条件率先实现碳排放峰值。

三、优化开发区域碳排放率先达峰的价值体现

优化开发区域在全国范围内率先达峰符合国家整体规划和地区产业发展的需要，已成为目前全国减排发展的必然趋势。其优先达峰不仅是本地区经济产业发展转型的要求，还对其他非优化开发区发展存在很大影响，并体现了示范、带动和创新等方面的价值。

（一）示范价值

作为国内首批实现峰值的地区，优化开发区域一直在探索适合本地区产业、经济、能源低碳转型的发展道路和模式。2014年提出的京津冀一体化，正是通过三地区经济、产业和能源优势互补，推进地区产业转型与能源升级，从而更早实现地区碳排放峰值，改善环境质量。如江苏省则采取部分地区优先实施低碳发展，率先实现碳排放峰值，从而为全省达峰提供经验，镇江就是典型代表。镇江将城市定位为“现代山水花园城市”和文化旅游名城，着重在空间布局中体现低碳理念，积极发展低碳产业，实行产业转型，成效显著，目前已确定能在2020年之前实现当地碳排放峰值。这些优化开发区在走出一条实现峰值的发展道路的同时，也为其他非优化开发区达峰提供了宝贵的经验和信息。

京津冀地区在调整产业结构和实施减排措施时重点考虑到三地产业特点互补，一定程度上可以为一些地域接近、产业互补的地区减排提供参考，比如东北三省、陕甘宁地区在制定减排措施时可以注重区域协同发展，通过产业和能源结构的优势互补更合理有效实现峰值;上海市第三产业发达，有关部门针对餐饮娱乐等行业制定了相关排放标准，加强对服务业排放的监管限制，一些服务业比较发达的其他城市和地区也可以借鉴学习，比如旅游业发达的三亚、西安，娱乐产业发达的长沙等;江苏镇江的经验也为其他省实现碳排放达峰提供了可行的模式，比如河南的省会郑州、福建厦门等，这些城市在省内的发展水平都很高，可以优先实施低碳发展，做全省达峰的排头兵。

（二）带动价值

优化开发区域普遍将高技术、创新型产业放在优先发展的位置，重视绿色低碳科技创新和应用，在率先实现峰值后，这些科技成果可以通过各种形式推广应用到其他地区的环保减排当中。比如跨省合作绿色项目，由优化开发区域的企业或政府提供低碳技术，其他地区则提供人力、土地等资源，双方合作互惠互利的同时也完成了低碳技术的引进;在企业层面上，优化开发区达峰后当地企业已基本实现低碳转型，生产效率和利润大幅提高，这些企业可以通过政策引导与非其他地区企业进行合作，自己拓展其他地区业务的同时也能为落后企业提高生产效率和资金，促进落后企业加速绿色转型和改造。

同时，优化开发区域实现峰值为周边地区产业转型带来了机遇。实现峰值后的优化开发区域产业迈入高技术高效率的新阶段，当地对产品的需求会得到充分满足，地区产业容量變小会促使本地部分企业向其他地区转移，为其他地区带来技术等资源的同时，也会通过竞争促进当地企业加快绿色转型。

（三）创新价值

碳排放达峰以及绿色转型等问题的解决需要大量的创新政策工具实施以及绿色创新技术的应用。优化开发区域作为率先达峰地区不仅可以成为国家推进创新型政策工具的试点地区，还可以为推进绿色创新技术提供保障条件。具体说，优化开发区域的环渤海地区、长三角经济区、珠三角经济区从历史经验来看一般都是政策工具的先行试点地区，如果国家针对率先达峰问题在该区域推进创新型政策工具，不管是创新政策工具的推行还是政策实施后的及时反馈，优化开发区域都能积极地响应。

此外，优化开发区域的三个区域经济实力雄厚而且高等院校众多，不仅可以为开发绿色创新技术提供大量的基础投资，还可以为绿色创新技术的开发难题提供技术支持，做到产学研一体化。碳排放达峰问题也是技术创新问题，优化开发区无论在政策创新还是在技术创新方面都起到了一定的创新作用。

四、结论与政策建议

优化开发区域无论从国家规划战略上还是发展能力与趋势上都需要而且必定会率先实现碳排放达峰。同时，优化开发区域在达峰前后也会对其他非优化开发区域的发展产生一定影响，在率先达峰后可以为其他地区达峰提供可借鉴经验与信息，同时也能提供绿色科技、新能源开发和资金等方面的支持，但达峰之前会吸收其他地区的资源，影响其他地区经济和产业发展，有一定的制约作用。在优化开发区域对其他地区的作用方面有以下建议：

第一，优化开发区域在探索适合的绿色发展模式时，也要考虑如何更好地对其他地区发挥示范作用，提供更切实可行的发展经验。在政府层面，优化开发区域政府也应多与其他地区政府就地区实现峰值多进行政策交流学习，指导地区政府更有效地科学引导当地企业转型，更充分地为其他地区实现峰值提供经验与信息;企业层面，优化开发区域可以在进行本地区产业转型时引进其他地区的企业或引导本地企业与其他地区企业进行低碳转型方面的合作，互惠互利的同时也让其他地区参与到自身实现达峰的发展过程，从而让其他地区更好地学习达峰经验，帮助后达峰地区加快实现峰值。

第二，在实现峰值后，优化开发区域可以通过一系列政策引导本地低碳技术和新能源企业向其他地区转移，同时通过一些形式带动其他地区企业绿色转型，更好地发挥带动作用。优化开发区域在自身实现产业绿色转型后，应鼓励本地企业到其他地区开展业务或者与其他地区企业进行项目合作，为其他地区企业绿色发展提供技术、资金等资源支持。同时，推出一些企业转移补贴，或与其他地区政府联合对转移企业在税收等方面提供优惠，从而引导部分高技术低碳企业向非优化开发区域转移，为当地绿色发展带来机遇，提供支持。