作为公共服务平台的县级融媒体中心:一种基层治理的视角

■ 蒋 锐 俞 虹

自2018年9月中宣部在浙江省湖州市长兴县召开县级融媒体中心建设现场推进会并“要求2020年底基本实现在全国的全覆盖”以来,县级融媒体中心建设便成为落实党的宣传思想工作的热点话题,也是衡量我国媒体融合进展的重要指标。2020年10月召开的中国共产党十九届五中全会将“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展目标之一,并指出“社会治理特别是基层治理水平”是其重要着力点,而县级融媒体中心是基层社会多功能的“转换口”与“适配器”,致力于做联结党中央与人民群众的“桥梁”和“纽带”①,县级融媒体中心有条件成为基层治理的信息流动平台与公共服务平台,在“引导群众、服务群众”②方面发挥巨大作用。功能定位如何更新拓展？人事制度如何进一步优化？建设理念如何实现根本性升级？这些是本研究将要回应的问题。

一、溯源与依据:县级融媒体中心通过基层公共服务实现公共性价值

新闻界对自身公共性的追求由来已久。1923年美国报纸主编协会发布的最早的一部新闻业伦理规约——《新闻事业规程》(Canons of Journalism),就提出了“报纸要对公共利益负责”③这一宗旨；1947年发表的《一个自由而负责的新闻界》报告也指出了媒体的公共性特质:新闻界是发达社会的一种公共机构,一种使用机器的公共机构,并且是一种随着新工具的发明所起的作用日趋扩大的公共机构④。与此同时,该报告还建议新闻从业者将自己看作在从事一种职业性公共服务。⑤可见,传媒业对其公共性价值的认定经历了长期的合议,这也为中国特色新闻传播制度下的县级融媒体中心建设提供了学理依据。

(一)拓展公共服务领域是县级融媒体中心建设的基本要求

2019年1月,中共中央宣传部、国家广播电视总局发布的《县级融媒体中心建设规范》(以下简称《规范》)将“县级融媒体中心”定义为“开展媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等业务的融合媒体平台”。一方面,公共服务在县级融媒体中心的业务范围中占据重要位置；另一方面,现有规范把公共服务与其他功能相并列,认为公共服务是其中一个类别。事实上,公共服务与百姓民生的天然连接可使其涵盖更多的功能诉求,《规范》亦对“公共服务”进行了延伸与拓展,指出“应按照‘媒体+’的理念,从单纯的新闻宣传向公共服务领域拓展,……将媒体与政务、服务等业务相结合,提供多样化综合服务,满足用户多样化的需求,开展‘媒体+政务’‘媒体+服务’等业务”；“应开展综合服务业务,面向用户提供政务服务、生活服务、社交传播、教育培训等服务”。需要注意的是,《规范》中的“公共服务”无论是作为县级融媒体的功能,还是作为新闻宣传之外的业务版块,均停留在实务层面,忽略了其对媒体深层次价值的践行与彰显。事实上,县级融媒体中心建设可以将传媒业的公共性价值融入到公共性服务中去,在传媒业过度市场化与商业化的今天找准立足点,正视市场导向与资本逻辑对基层公共传播的影响,通过公共服务领域的拓展以及对公共价值的追求来应对传统新闻业面临的危机,给那些“赚不了钱”的公共议题保住一份自留地。

(二)分担政府的公共服务职能是县级媒体事业单位改革的方向

公共服务一直是政府部门与事业单位合作的重要版块,公共服务提供机制中政府和事业单位的有效分工实质就是政府承担必要的公共服务提供职能和公共行政责任,以弥补市场失灵,而事业单位的介入可以分摊政府部门在一些公共服务领域中产生的成本,解决运行效率低的问题,同时避免政府失灵的发生,提高社会参与度⑥。

县级融媒体中心的平台包容性胜过以往的县级单一类别媒体,既有的事业单位体制能否契洽这一全新的媒介组织样貌,中国媒体长期沿照的“一元体制、二元运作”模式会否倒逼更多探索与尝试,这都需要从事业单位体制改革方面予以回应。调研发现,人事制度调整和组织架构创新是当前县级融媒体中心建设面临的两大难题:前者已形成的共识包括打破体制内外的身份界限,灵活任用体制,鼓励从业队伍年轻化等；后者则没有统一模板,区位相邻的各地存在着截然不同的做法,比如长兴传媒集团融媒体中心按照媒体类别与业务分工分为综合部、制作部、技术部、采访(图片)部、大型活动(专题)部、广播部、电视部、报刊部、新媒体部、外联部；安吉新闻集团融媒体新闻中心则根据内容性质分为制播综合部、百姓连线工作室、民生部、时政部等。这些组织架构的确立基于对自身资源条件的认识与整合,尽管表现形态不同,但在对接政府需求、分担政府压力,最终实现人事制度与组织架构的优化上是殊途同归的。

(三)通过地方性信息服务参与基层治理

县级融媒体中心建设的现实基底是“四级办台(报)”中的县级媒体,尽管各地情况差异较大,但都有较好的群众基础,地域指征突出,能够直接感知基层动向。“县级融媒体中心建设(能够)整合县级广播电视、报刊、新媒体等资源,发挥党和政府的执政优势,将媒体服务、民生服务和政务服务整合在一起,向基层群众提供用得上、用得起、用得好的信息服务。”⑦

县级融媒体中心在直接服务基层群众的同时,也可为当地政府与企业提供信息服务,积极探索成为政府各部门信息资源的集成平台,通过打通整合各机构主体的信息推动行政效率的提升与企业的健康发展。比如安吉新闻集团推出的“爱安吉”App就是一款汇集了当地政府部门的新闻资讯以及叠加诸多公共服务的综合性智慧平台,如预约挂号、安吉美食、车票预定等,安吉县政府各部门将自身业务信息汇总至该平台,不再单独开发App。这样一来加快了本地各类资讯数据的整合,节约了信息流动与交换成本；二来增加了App的实用功能,增强了用户粘性,使媒介产品本身更具市场竞争力；三来本地独立研发的方式保证了数据的自主权,避免了与行业巨头的直接较量,使县级融媒体中心有望成为县域范围内的信息中转站与数据资源库,并通过地方性信息服务参与基层治理。

二、局面与挑战:依托县级融媒体中心连接基层群众省察基层社会

与大众传播时期的口语(入户走访)、文字(黑板报、报纸)、广播、电视等基层宣传或动员形式相比,县级融媒体中心不仅要实现基层传播的功能,还应进入到更广泛的基层治理中,重新连接县级及以下区域的社会人群,也包括被媒介忽视的边缘人群,并伴随技术的嵌入和资本的竞争,形塑基层社会的信息流动结构与关系互动空间。

(一)融媒体框架下对公共服务的多层次多角度探索

县级融媒体中心是主流价值传播的“最后一公里”,是党和政府声音能否有效到达基层百姓的关键环节,其建设过程亟需突破以往对包括媒体介质形态、业务范围、功能定位在内的认知,让公共服务平台的定位成为其对接基层群众和社会的突破口。

国家广电总局2020年1月印发的《关于加强广播电视公共服务体系建设的指导意见》提出要“开展(广播电视)基本公共服务省级和县级标准化建设试点”,这是将广播电视等媒体作为基础设施与基本公共服务供给基层百姓,并将地方信息化建设纳入基础社会资源的体现,而在以往,传媒类业务通常被视为生产生活之外的附加性文娱服务。在媒体融合的背景下,以往有明确界限的报纸、广播、电视等媒体都将打通,联合输出数字化的内容产品,融媒体中心平台也会经由其地方性信息管理服务介入到基层治理的层面,比如通过“指尖上的政务服务中心”打造地方党委政府和人民群众之间的沟通桥梁,成为基层社会治理的重要手段。⑧

另一方面,由县级广电进化而来的融媒体中心应从新闻宣传平台调整为地方信息化服务平台,不能只把自己当媒体,要通过创新盈利模式提高自身造血能力。当然,这一试探势必会遇到困难,比如用纯粹媒体思维去碰撞更开放的定位会产生落差感与不适应感。再者突破媒介差别的内容逻辑会使传播变得扁平化,毕竟以往按照介质特点来进行的传播活动,是有组织逻辑和既定权威性的,现在却面临着挑战,这就需要追问现有架构层级的约束进而寻求突破空间。

(二)地方性公共服务的多元供给主体竞争态势正在形成

县级融媒体中心建设一方面需要有自我革新的决心,包括组织架构、功能定位、人事制度等在内的内向性调整；另一方面还遭遇着多元主体抢滩业务的外围竞争,这一态势的形成与国家政策的推动和社会发展的客观要求不无关联。

近年来,国家出台的多部法律法规都明确支持与鼓励公共服务供给的多元主体参与。2016年第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》第48条“国家鼓励社会资本依法投入公共文化服务,拓宽公共文化服务资金来源渠道”,给予社会资本进入公共文化服务领域的合法性；第49条“国家采取政府购买服务等措施,支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务”,鼓励政府向多元供给主体购买公共文化服务等行为。2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》指出,建立健全基本公共服务标准体系的基本原则之一是政府主导,多元参与,即突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位,同时充分发挥市场机制作用,推动基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。⑨国家广电总局2020年印发的《关于加强广播电视公共服务体系建设的指导意见》指出,“坚持政府在基本公共服务中的主体地位,发挥市场机制的积极作用,调动各类社会力量参与,……使公共服务主体更加多元、机制更加灵活”也明确了这一原则。

有望成为基层治理重要信息枢纽的县级融媒体中心,其竞争对手既包括电信、联通、移动等央企,也包括阿里、腾讯、华为等行业巨头,此外更高一级的市、省媒体也与其存在竞合关系。这一局面在实际调研中已初现端倪,比如安吉正在开发的“数字余村综合管理平台”和腾讯布局多年的“为村”平台在业务定位上有相似之处,均旨在服务于智慧农村建设和乡村振兴；新闻资讯业务方面,今日头条、微信公众号等在基层百姓中的强势地位也不言而喻。在此情形下,县级融媒体中心更应挖掘自身优势,深入了解当地政府和百姓,争取得到政府支持,但要“摆脱输血”,直面市场竞争还要“自我造血”。

(三)发挥本地化优势前提下亟需突破县域边界

县域范围的基层传播是兼具地域性和网络连通性的。信息与传播技术的直接的、共时的、瞬间引发的、无处不在的影响导致城市不再是有着自身边界的中心场所。如果将这里的“城市”理解为一个有边界的空间的话,网络时代的县域空间边界也同样面临瓦解,守住县域的信息自体循环成为一个伪命题。不过目前仍有相当一部分县域空间游离于技术变革与主流话语空间之外,尽管手机和互联网已经普及,但技术还远远没有实现对生产生活秩序的深度嵌入,毕竟即使有这些(技术)支援,还需要本地人大量主动的活动,媒介才能发挥有效的支持作用,这一情形给县级融媒体中心的本地化传播留下了极大的想象空间。

调研发现,一些正在尝试的做法既发挥了在地化优势,也积极寻求对空间边界的突破。比如安吉新闻集团研发的“游视界”App,一方面运用区块链技术打通县域间合作,实现县域旅游资源的整合,如果停留在某个县的话,很难形成集群效应与规模影响力,也难以在产业链上有所作为,但是打破区域限制就有可能；另一方面,可以克服城市旅行社、携程、艺龙等大型旅游服务商的高门槛,把各县的旅游资源挖掘联动,虽然过程中也面临各地县级媒体发展不平衡、理念成熟度不同导致的沟通合作不畅等问题,但并不影响其在突破县域空间界限方面的创新性价值。

三、实现与可能:县级融媒体中心成为基层公共服务平台的路径创新

能够真正“用”起来是县级融媒体中心建设的最终目标。除了确定服务本地群众的核心任务,做好信息宣传工作外,县级融媒体中心还应丰富自身功能:利用新技术收集基层一手数据,建设数据集成平台,更好地协助县级单位电子政务的开展；依据基层群众需求拓展便民服务,……最终建立连接基层群众与政府的公共服务一体化平台,让县级融媒体中心真正“用”起来。

(一)牢牢抓住基层舆论这个立足之本

群众路线是党的根本路线。习近平总书记在2018年8月召开的全国宣传思想工作会议上指出:要加强传播手段和话语方式创新,让党的创新理论“飞入寻常百姓家”；要扎实抓好县级融媒体中心建设,更好引导群众、服务群众。县级融媒体中心作为最基层的主流媒体,与当地政府、老百姓的连接度是其他社会组织很难企及的,理应主动出击,牢牢抓住基层舆论这个立足之本,占领基层舆论的高地。

除了服务当地政府的中心工作(经济发展、乡村振兴、民生、公益等),县级融媒体中心还可以开展建设性的舆论监督,提出中肯的意见,使得地县级的直接问政常态化。以长兴传媒集团为例,他们制作了大量政府支持的纪实类专题片、纪录片,并联动央媒省媒,助力当地政府的政策宣推；长兴台的《直击问政》节目签约8个评论员、观察员,通过全媒体平台播出,在舆论监督方面形成了较大影响。

(二)横向与纵向结合开展业务合作

县级处在“四级办台(报)”框架的最末端,接受上级媒体的技术支持与内容分发,也进行着地方性内容输出；而在横向的县域范围内,县级融媒体中心是一个信息集合中枢,与地方性政府、企业、其他公共事业单位存在形式多样的竞争与合作。从某种程度上讲,县级融媒体中心是分发与共享基层各类数据的最适宜平台,因而它不仅仅是信息的传播者,还是国家治理的参与者与服务商。

图1 县级融媒体中心业务关联机构

(三)2B与2C并举致力基层公共服务

传统媒体那种依靠贩卖版面时段的盈利模式已经无法适应新媒体环境下的用户需求,调研发现,硬广告营收的萎缩是各县级融媒体中心正在遭遇也无法回避的问题。在此情形下,探索更广泛的业务渠道与更多元的商业模式成了未来发展的重要命题。

由图2可以看到,2C的部分直接服务当地百姓,在夯实传统新闻资讯业务的同时创新业务版块,包括开发服务生活的信息产品等；2B的部分则服务当地政府部门与企业,包括政府配套信息服务、数据技术服务以及服务于地方经济发展的营销策划服务等。在调研中了解到,长兴传媒集团已与当地49个政府部门开展了智慧平台项目合作,营收中的60%来自政府购买服务,除了同级政府,还包括乡镇政府购买的活动创意策划与旅游资源宣推执行等项目。

图2 县级融媒体中心的公共服务业务(2B与2C)

县级融媒体中心建设既是政策驱动的产物,也是互联网信息社会发展到一定阶段中国特色社会主义治理体系完善的客观要求。当前县级融媒体中心相关研究以政策咀嚼和案例分享居多,更深层次的媒介与社会理论层面触及较少,过程中暴露出来的各种问题如地区发展不平衡导致标准化落实不一、原有单位人事体制固化阻碍观念创新等日益凸显。县级融媒体中心建设需要政策落实的智慧以及经验业务之外更本质的探讨,才能做到从实际出发,理解每一个县级融媒体中心建设的差异性和复杂性。此外,不同历史时期下的县级融媒体建设工作重心与内容也有不同的表现,经验也在不断刷新,所以要在对根本性问题有所认识的基础上,保持开放与随时更新的态度,对变化与挑战有所准备。

注释:

① 郑保卫、张喆喆:《县级融媒体中心建设:成效·问题·对策》,《中国出版》,2019年第16期,第4页。

② 在2018年8月21—22日召开的全国宣传思想工作会议上,习近平发表讲话指出:“要扎实抓好县级融媒体中心建设,更好引导群众、服务群众。”

③ [美]弗雷德里克·S·西伯特、西奥多·彼得森、威尔伯·施拉姆:《传媒的四种理论》,戴鑫译,中国人民大学出版社2008年版,第73-74页。

④⑤ [美]新闻自由委员会:《一个自由而负责的新闻界》,展江、王征、王涛译,中国人民大学出版社2004年版,第65、56页。

⑥ 陈振明等:《公共服务导论》,北京大学出版社2011年版,第134页。

⑦⑧ 张丽萍:《加快推进县级融媒体中心建设》,《光明日报》,2019年2月19日,第7版。

⑨ 新华社:《国家发展改革委有关负责人就〈关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见〉答记者问》,新华网,http://www.xinhuanet.com/2018-12/12/c_1123843947.htm,2018年12月12日。