房地产市场运行与调控框架探析

赵艳娇

住房是保障人类社会生存和发展最为基本的物质条件，其重要性、复杂性和敏感性几乎贯穿于各国和地区经济社会发展的每一个阶段。房地产市场均衡、健康发展，要聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措（如房产税），在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（简称《建议》）明确提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。

一、房地产市场运行主体

从世界主要国家和地区的房地产业发展运行规律来看，房地产市场一般由房地产监管机构、房地产开发经营企业、房地产金融机构和房地产需求主体构成。这四类行为主体作为房地产市场运行的基础，在房地产建设、交易、消费、财税、保障以及监管等制度设计和安排下，共同保障房地产市场的有效运转。

（一）房地产监管机构

1.决策协调机构。为了制定房地产长远发展规划和调控政策，协调土地、资金等房地产相关生产要素，部分国家和地区设立了高层次的政府决策协调机构来加强市场监管，如美国的住房与城市发展部，日本的国土交通省，印度的城市发展部、住房和城市扶贫部，法国的住房与国土平等部，德国的交通、建设和城市发展部，新加坡的国家发展部等。

2.管理实施机构。由于政府决策协调机构一般不直接参与房地产建设，有些国家会在决策协调机构下设立住房建设执行机构来专门负责公共住房计划、贫民区改造等。管理实施机构一般由国有住房公司和民间非营利组织构成，如法国的低租金社会住房机构（HLM）、新加坡的建屋发展局、韩国的土地住宅公社等。

3.咨询服务机构。为了精准制定房地产市场调控政策，许多国家在决策协调机构和管理实施机构之外，增设决策咨询服务机构，并以此为基础广泛开展房地产市场调查、分析、研究和预测，为政策的制定提供统计和信息分析支持，如印度的房地产开发商协会联合会（CREDAI）、巴黎地区房租观察所（OLAP）等。

（二）房地产开发经营企业

1.房地产开发企业。在征地拆迁、土地开发、土地出让转让、房屋开发出售、房地产抵押以及房地产建设过程中会产生大量谈判协调、研究筹划、安置补偿、勘察设计、建设安装和销售维护等流程事务，它们构成了房地产开发企业经营活动的主要内容。

2.房地产中介咨询服务企业。围绕房地产产品而进行的一系列咨询、筹划、代理和服务活动，撮合买卖双方，节约交易各方的交易成本，并从节约的成本中获取佣金。

3.物业管理企业。主要对房地产物业及其设施和周边环境进行管理，提供保安、保洁、维修和保养服务，并通过收取住户或其他对象的物业管理服务费用来维持企业运营。

（三）房地产金融机构

1.以商业银行为主的金融机构。商业银行通过抵押的方式发放住房贷款，为房地产开发和住房消费提供长期稳定的金融支持，并由此形成抵押贷款一级市场和抵押贷款证券化二级市场。

2.互助合作专业住房金融机构。此类金融机构一般在政府奖励基金的帮助下，依靠契约储蓄融通大量资金，在房地产业发展中发挥重要作用。

3.专业政策性住房金融机构。各国普遍建立了由政府发起、出资创立或参股保证的政策性住房金融机构，以此来获得成本较为低廉的房地产开发建设资金，推进公共住房政策落实和支持中低收入者的保障房建设，如新加坡中央公积金局。

4.混合型住房融资机构。该类型融资机构的特点是官方融资主导与民间融资参与相结合，开创了介于欧美型和基金信贷型之间的混合型融资模式，如日本住宅金融公库。

（四）房地产需求主体

1.刚性需求群体。一般定义为初次进入住房市场的置业群体，包括青年置业人群、结婚分户人群、外来迁移人群和保障性住房人群，是各国房地产调控政策需要关注和保障的主要群体。

2.改善型需求群体。主要包括对住房的区位、面积、房屋质量或公共服务配套具有一定的改善型偏好的需求群体，在很大程度上与刚性需求群体存在交叉。

3.投资投机型需求群体。该群体在专业知识和对房地产市场的把握判断方面要明显高于其他需求主体，在同类购房需求群体中具有很强的示范效应。因此，投资投机型购房需求的大规模释放很容易裹挟其他需求群体，导致整体杠杆率进一步加大，不利于房地产市场稳定健康发展。

4.住房租赁需求群体。该群体通过租用房屋，向出租人或机构支付一定租金来满足居住需求，包括外来人口、青年学生和中低收入人群等，是各国住房保障政策需要重点关注的对象。

二、房地产市场运行监测指标

房地产市场的风险主要来源于以商业银行为首的信贷过度支持以及非理性因素推高房价等，为了保障房地产市场稳定健康发展，各国政府和专业机构在历史经验数据的基础上，制定了一系列房地产市场的运行监测指标，以便有效预防房地产市场的系统性风险。

（一）房价收入比

从购房者个体层面来看，其往往面临价格风险，即房价泡沫化，相关指标有房价收入比、房价增速与地区生产总值增速比、房价增速与人均可支配收入增速比、租金收入比等。其中，房价收入比是目前大多数国家和国际组织进行住房支付能力评价时所采用的一项指标。世界银行1989年发布的研究报告显示，在快速城市化的国家，房价收入比通常在4-6倍之间；在已充分城市化的发达国家，这一比值在2-4倍之间。国际公共政策咨询公司Demographia发布的《2020年全球房价负担能力调查报告》显示，尽管纽约、伦敦、东京等部分大城市房价收入比比较高，但大多数发达国家国内各城市房价收入比均值处于3-5倍区间，接近或略高于世界银行标准，房价处于可负担水平。我国学者普遍认为，房价收入比指标的合理上限为4.38-6.78，若超过7，价格泡沫风险就值得引起关注。图示为2015-2017年全球主要大城市的房价及房价收入比比较情况。

（二）房地产贷款占比

从金融信贷层面来看，当商业银行的贷款过多流向房地产市场时，一旦房价出现下跌，房地产作为抵押品贬值，居民和企业的抵押贷款违约风险增加，将对商业银行形成较大冲击，进而影响整个金融市场，如2008年美国次贷危机的爆发就是典型例子。常见的风险指标为房地产贷款占比，具体包括金融机构商业性房地产贷款余额与金融机构全部贷款余额之比、金融机构个人住房贷款余额与金融机构全部贷款余额之比、住房贷款余额与GDP之比等。学界普遍认为，金融机构商业性房地产贷款余额与金融机构全部贷款余额之比超过16%，或金融机构个人住房贷款余额与金融机构全部贷款余额之比超过10%，便意味着出现房地产市场泡沫。而住房贷款余额占GDP的比重目前没有较为一致的风险指标，其中，发达国家已经完成城镇化过程，拥有较大的住房金融市场，住房贷款余额规模较大，但增速较慢。2008年全球金融危机后，除美国外，多数发达国家房贷余额增速保持在8%以下，占GDP的比重都保持在35%以上。大多数发展中国家处于城镇化快速发展阶段，房贷余额增速都保持在10%以上，但占GDP的比重相对较低。

图 2015-2017年全球主要大城市的房价及房价收入比比较

（三）偿付收入比

偿付收入比即按揭贷款家庭月或季、年房贷本息支出占当月或季、年可支配收入的比例，该指标用于衡量购房者的债务负担压力及其违约风险。我国《商业银行房地产贷款风险管理指引》中将该比例规定为50%以下，但多数发达经济体将合理负担比例确定为30%以下。美国房地产经纪人协会采用住房可支付性指数来衡量居民住房支付能力，其规定，住房按揭贷款的申请资格年收入是年付的4倍，或月付不得超过月收入的25%，才有资格申请按揭贷款。如果按平均值计算，当前我国城镇居民的季度偿付收入比在样本空间内都超过了30%，但多在50%以下。如果分城市观察，房地产信贷处于风险区域的特征更加明显，较高的偿付违约风险需要引起进一步关注。

（四）期限错配

作为房地产贷款最典型的特点，期限错配易引发两类基本风险：一是流动性风险，即按揭贷款与城镇居民定期存款之间的缺口引致的风险。近年来，因利率市场化加速，居民存款活期化比例加速走高，定期存款占比快速下降，且1年期以上存款缩水幅度更大。这种趋势恶化了房地产贷款的期限错配状况，加剧了相应的流动性缺口风险。二是收益风险，即金融机构在房地产贷款中存在的期限错配问题在利率波动因素的影响下，成本收益存在不确定性，从而影响其收益而形成的风险。从我国当前情况来看，因房地产贷款期限错配引发的流动性缺口近年来持续加速扩大。

（五）房屋租售比

作为国际上用来衡量某地区楼市运行是否良好的指标之一，房屋租售比是指每平方米建筑面积的月租金与每平方米建筑面积的房价之间的比值，国际通常标准为1∶200到1∶300之间。一般来说，比值越高，说明房屋的投资价值越大。如果租售比低于1∶300，意味着通过租金渠道回收购房成本的周期需要300个月以上，房地产投资价值相对变小。从国际比较看，2014年前后伦敦、纽约、莫斯科、巴黎、东京的房屋租售比分别为1∶224、1∶239.6、1∶229.4、1∶298.6、1∶255.8，当前我国大中城市的平均租售比远低于国际合理租售比区间水平。

三、我国房地产调控体系的基本框架

房地产市场是国民经济运行的重要组成部分，也是民生保障需要关注的主要问题。笔者认为，房价、住房结构、收入分配和短期波动是构建房地产调控长效机制的基本框架内容。需要强调的是，实际改革过程中，要聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措（如房产税），在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，推动各方面制度更加成熟、更加定型。

（一）以增强预期管控房价趋于合理区间

《建议》提出“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”“促进住房消费健康发展”，强调了“均衡发展”和“健康发展”两个概念。而房地产市场的均衡和健康发展问题，主要是针对房价过快上涨而言的。房价过快上涨是住房消费不健康的主要体现，也成为房地产“虹吸”金融资源、抑制实体经济发展的主要问题所在。因此，房地产市场调控首先就是对房价的调控，即让房价趋于合理化区间，引导住房消费健康发展，进而带动房地产、金融和实体经济均衡发展。在我国，房价调控的难点在于居民对房价上涨预期较强烈，这种不合理的预期成为推动房价过快上涨的主要驱动力之一。因此，增强房价合理区间的价格预期，是推动价格机制真正发挥调控房地产市场作用的关键，也是房地产市场均衡、健康发展的首要任务。

（二）以供地市场化和租售同权改善住房结构

《建议》提出“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。”农村土地流转、集体土地入市使得供地主体更加多元化，既可以降低土地出让价格，又可以更加合理快速地根据住房需求增减土地供应。更重要的是，有效增加保障性住房供给可满足一些低收入群体住房基本需求；租住同权长期来看可降低购房刚性需求。因此，房地产市场要形成政府、集体多元供地，商品房、保障性住房、租赁住房等多元住房供给的公平竞争、合理有序的发展布局，充分满足房地产市场的经济属性和社会属性。

（三）以房产税调节财产收入分配格局

房产税可以在维持基本住房需求前提下，对房产数量较多者征收累进税，抑制多套房购买需求，通过加重持有房产成本增强住房供给和需求的匹配性。因此，房产税成为调节财产性收入分配的主要内容，也成为调节不同人群间住房分配的重要手段。同时，在房产税出台时间、试点城市选择标准、房地产税率设置等具体机制设计上，要充分考虑居民收入结构，尽可能达到“提高中低收入群体的财产性收入、调节高收入者的财产收入、取缔非法炒房收入”的实际效果。此外，住房公积金改革方案可与房产税方案统筹考虑、适度协调。

（四）以约谈督查等行政手段抑制房价短期大幅波动

房价短期波动是正常现象，但非理性的大涨大跌却是市场失灵的表现。房地产调控的一个重要内容就是应对短期的、突发性的房价大涨大跌风险。这个短期事件若不能及时遏制，很可能改变人们的预期，打破正在形成的健康、均衡发展的房地产市场调控长效机制。因此，在房地产市场调控长效机制未能充分建立之前，要及时调控个别地区的房价大幅波动。实践表明，约谈、督查和限购等行政手段可以抑制房价短期大幅波动，不断培育和巩固房地产长效机制。需要指出的是，行政手段只是房地产调控基本框架下的“应急”举措而非“常规”举措，即它们是稳预期、控房价、改善住房结构、调节收入分配这些长效机制之外的补充手段，不能作为长效机制本身而频繁使用。