探析融合型养老服务模式

金红磊 董洁

人口老龄化是关系到国计民生的社会问题。2019年4月国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》提出，要“推动居家、社区和机构养老融合发展”。融合型养老服务集社区养老服务和机构养老服务优势于一体，弥补单一养老服务不足，在最大程度上满足老年人多样化需求。其含义为以家庭养老为核心，以位置嵌入、功能相容、服务整合和医养融合为内容，最大化融合政府、社区、家庭、机构、企业及社会资本等资源，实现高效、连锁化经营，养老资源最优配置的养老模式。融合型养老服务作为一种新型的社会化养老服务模式，让老年人可以根据自己实际需求选择适合的养老服务。该模式提供的持续化、专业化服务可以为养老机构的发展“兜底”，保障养老机构的正常运营与盈利，是当前比较适合我国国情的一种养老服务模式。

一、背景及优势

（一）研究背景

1.人口老龄化问题突出，家庭养老模式难以维系。当前，我国人口老龄化形势非常严峻，“未富先老”“未备先老”等现象普遍，而且老年人口数量和增长速度都居于世界前列。国家统计局数据显示，截至2019年末，我国60周岁及以上人口达到25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。我国传统的养老形式以家庭养老为主，随着独生子女政策推行下“421”家庭模式占比增大，独居老年人和失独老年人数量不断增加，家庭养老服务已很难解决当前养老问题，社会化的养老服务方式得以深化和发展。

2.养老机构床位供需矛盾突出。北京市民政局数据显示，截至2018年底，北京市共有收养性养老机构床位98144张，在北京3000多个社区中，社区养老院只有不到300家，养老机构床位明显不足，远远不能“满足4%的老年人的需求”。同时，虽然北京市公立养老机构和性价比较高的私营养老机构均出现“一床难求”的问题，但地理位置偏远、服务设施水平较差的养老机构依然存在“床位空余严重”的问题，养老机构床位供需矛盾进一步深化。

3.单一主体供给养老服务资源有限。养老服务中，政府与企业之间、企业与企业之间存在着资源差异。在国家鼓励社区居家养老服务背景下，单一的社区养老服务和居家养老服务发展存在着很大局限性，没有机构养老服务作为支撑，养老机构很难实现持续盈利。

（二）融合型养老服务优势

1.拥有不同主体资源。融合型养老服务模式以嵌入社区的小型养老机构作为支撑，为居家养老服务和社区养老服务发展“兜底”，重视社区在养老服务中的作用发挥，利用社区对老年人的地缘和亲缘优势，最大程度地整合居家、社区和机构养老服务资源，实现最优化资源配置，弥补了单一养老服务模式的不足，可以惠及更多有需求的老年人。

2.最大程度满足老年人养老服务需求。随着社会的发展与人民生活水平不断提升，老年人越来越需要有特色、多样化和精准化的养老服务。融合型养老服务可以为有不同需求的老年人提供不同的特色养老服务，最大化满足老年人多样化需求，避免出现需求“集中”或“分散”导致的养老服务极端化趋向。

3.医养融合满足老年人的医疗护理需求。老年人对健康的需求直接体现在医疗服务上。融合型养老机构引进医疗资源实现医养融合，在机构内设立医疗服务站，配有专业的全科医生，同时与周边大型医院建立长期合作关系，可以满足老年人的日常医疗护理与特殊情况下老年人的转诊需要。

二、发展障碍及困境剖析

（一）运营机制不完善

1.融合型养老服务机构往往嵌入于社区或选址在社区周边，定位是小型养老服务机构，存在床位数较少、流动性较差以及供需矛盾突出等问题。

2.融合型养老服务机构大多设立了机构养老、居家养老和社区养老三类服务团队，但重机构养老而轻社区养老和居家养老现象明显，运行过程中存在团队之间沟通较少、各自为营的现象，内部要素呼应性较差，难以实现资源的充分整合，不利于机构的整体高效运行。

（二）资金投入成本高

1.养老产业属于微利行业，投入高且回报周期长，融资困难。当前，融合型养老服务模式刚刚兴起，政府对其关注较少，政策支持力度小。而且，融合型养老机构对选址要求较高，优质社区物业资源带来的高昂房地产费用提高了养老机构的运营成本，专业的进口养老硬件设施与专业人员的服务在提升老年人获得感与幸福感的同时更是加重了机构的投入压力。

2.自古以来形成的“养老不离家”传统观念根深蒂固，导致老年人对社会化养老服务存在一定偏见，由此提高了宣传推广所需的人力、财力和物力成本。

3.目前，社区服务和居家服务的受众较广，因此，实现养老服务内容的多样化、服务项目多元化，必须拥有足够财力、人力和物力足够支撑。

（三）人员配置要求高

1.养老人才队伍建设的质量是维持养老机构运行的基础和保障，决定着养老机构的发展。融合型养老机构提供的服务涉及面广，对所需人才提出了更高的要求。但是目前却存在专业养老护理人才招聘难度大、稳定性差和“4050”人员虽然稳定性高但专业技能不高等问题。

2.照护人员的素质与能力是老年人及其家属选择养老机构的重要指标之一，但由于养老行业薪酬水平与所付出的劳动不成比例，目前社会工作、老年护理等相关专业的毕业生在毕业后大多转行从事其他行业，加剧了养老护理行业人才的流失。

（四）医养融合层次低

由于开设机构存在门槛、专业设备价格较高等原因，导致大多数养老机构仅能提供基本医疗服务。另外，医护人员的数量不足也使得医养融合很难达到预期效果。虽然，一些养老机构与周边大型医院建立了长期合作，遇紧急情况时可以第一时间就医，但是大部分患有慢性病的老年人，对养老机构能够提供专业医疗护理有强烈需求。

（五）法律政策空白

制订养老服务市场政策法律，可以更好地规范养老机构行为，提升社会化养老服务质量。实践中，融合型养老服务已经逐渐显现出其存在的必要性，但在相关政策法律方面仍有诸多空白。

三、国际经验

（一）英国社区照顾模式

英国是欧洲第一个进行养老服务市场化改革的国家，其社区照顾模式为缓解养老压力发挥了重要作用。英国社区照顾模式主要分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两种方式，前者指由政府直接干预并有制度和法律体系保障的规范性养老照顾；后者指通过血缘关系或道德维系的没有政府直接参与的非规范性养老照顾。该模式充分利用社区资源，社会高度协作与支持，提供专业化多样化养老服务。其主要特点是官办民助、政府引导，以社区为依托，辅以市场化运作，将一部分由政府承担的服务移交给社会机构，推行“契约制”，形成官民结合的管理格局。同时，在管理方式上坚持以人为本的理念，构建起“生活照料-物质资助-心理关怀-整体支持”全方位社区照顾服务模式。

（二）美国养老社区模式

随着社会的不断进步，美国养老社区的社区规划、设施建设和服务内容都日趋完善。二十世纪八九十年代，美国推行养老服务社会化，市场和民间力量在养老事业中发挥主导性作用，美国也由此率先成为以市场提供养老服务为主的国家。养老社区结合老年人身体状况、心理特点、收入水平和需求差异可分为生活自理型社区、生活协助型社区、特殊护理社区以及持续护理退休社区。一般社区、医院和专业护理机构均有紧密合作。美国的自然退休社区（NaturallyOccurringRetirementCommunity，NORC）是养老社区的一大特色，该项目整合社会资源，提供个人社工、教育娱乐、医疗健康和老年人志愿服务，并根据社区自身特色开设不同服务与主题活动，满足老年人就近养老的需求。

（三）日本社区嵌入模式

日本作为较早迈入老龄化的国家，从二十世纪八十年代开始探索推行社区嵌入式养老服务，经过40多年的持续发展，已构建起覆盖城乡社区的嵌入式养老服务体系。1989年日本政府推出了“老人保健福祉推进10年战略”（金色计划），提出加快市、町、村三级居家养老服务设施建设，并对各层次建设指标进行量化。2006年，日本对《介护保险法》进行了修订，提出以政府为主导，发挥社会的多元力量，注重预防、推进居家服务和社区嵌入式服务，对于照护级别为重度的老年人给予更多关注及推广普及高龄住宅，满足了老年人多样化需求。

（四）澳大利亚社区照顾模式

澳大利亚作为高福利国家，为老年人提供了完善的社会养老服务。1984年实施“家庭和社区照料”计划，机构养老开始向社区养老转变。1985年颁布《家庭和社区照料法》，实施家庭和社区照料项目。居家养老服务对象是全体老年人，政府社区照顾重点包括年龄超过80岁的高龄老人、残障老人、患有多种慢性疾病的体弱老人和拥有其他特殊经历老年人，如退休老兵等。澳大利亚居家养老照料服务机构主要由教会、非营利性民间组织和企业三类组织创办，少数由私人创办。

四、优化路径

（一）健全资金流通机制，打通“资金关”

建立完善的老年人长期护理保险制度和养老保障体系，缓解老年人照护资金压力。融合型养老服务机构要积极调动各类资源，整合资源优势，建立健全完善的资金流通机制，参与政府购买服务，加大与社会组织、企业和医院等机构合作，撬动社会资本，解决养老服务资金不足难题。同时，严格把控资金流通各环节，将资金用在实处。社区养老院要积极寻找优势企业进行测评，实现资源整合，完成产业升级。制定系统化方案，最大程度上将机构养老服务中的硬软件设施和资源用于社区养老服务和居家养老服务。随着国家对养老产业的重视，将会不断推出各项优惠政策，养老机构要抓住这一机会实现自身发展。

（二）完善人才考核激励机制，打通“人才关”

建议政府在人才政策上给与倾斜，加大对护理型人才的培养力度，鼓励大学开设养老护理专业，开展定向培养机制，鼓励相关专业毕业生投入到养老事业，增加养老服务市场上护理人员供给。同时，建立健全人才考核激励机制，畅通从业人员晋升渠道，增强员工企业文化认同感与职业成就感。此外，要着力营造尊重老年护理专业工作者的社会氛围，提高其社会地位。

（三）推进智能发展机制，打通“智能关”

■落叶舞风｜贾云龙/摄

融合型养老机构应利用好互联网优势，借助现代化科技妥善解决目前机构养老、社区养老、居家养老和医养融合中的问题。以大数据为核心，强硬件为基础，互联网为手段，强化养老服务信息化监管，健全互联网智能发展机制。与周围大医院建立合作关系，建立医患专人制度，实时观测老年人身体状况，定期检查身体状况，发生问题时可及时转诊。对于居家和社区服务的老年人，不断提升智能终端服务水平，定期跟踪反馈老年人健康信息，建立医疗热线，增加机构与老年人子女的互动与沟通。

（四）构建医养融合机制，打通“医养关”

医养融合是目前养老机构发展主要方向之一，是我国发展健康老年服务产业的主要内容之一。因此，应不断完善养老机构办理医疗服务项目的审批流程，鼓励更多有资质的融合型养老机构提供医疗服务，为有资质的养老机构引入“医保”。大力引进高资质专业全科医生，提升医疗服务人才队伍建设。机构可以通过公开竞标方式将医疗服务外包给有资质的医疗机构、社会组织，将两者资源充分融合，实现无缝链接。同时，与周边医院建立长期合作关系，不断开拓业务，让老年人遭遇突发事件时可以及时就医。

（五）优化养老服务体系，打通“政策关”

政策是养老服务体系发展的重要制度保障，建议政府定期对养老机构进行评估，对不满足条件的养老机构进行惩罚勒令整改，保障老年人基本权益。对入住机构老年人也要有所评估，首先满足失能半失能老年人入住，从而缓解养老机构床位的供需矛盾。鼓励养老机构开展种类多样、服务全面的居家养老和社区养老服务，支持养老机构运营社区养老服务设施，为居家老年人提供上门服务。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录。对于融合型养老服务机构嵌入社区内的这一需求，建议给予房屋使用、税收减免等政策优惠，鼓励融合型养老机构的建立与发展，缓解养老机构地区发展不平衡所出现的一系列问题。

注释：

①“421”家庭模式是指一对独生子女结婚生子后，家庭结构变成4个父母长辈、2个结婚的独生子女和他们的1个小孩。