丹麦0－3岁婴幼儿托育服务及其启示

王力　王任梅

【摘要】丹麦已经形成了较为成熟的0-3岁婴幼儿托育服务体系，这一体系具有多主体共同参与、“友好型”政策支持、层级化管理体制以及規范化监督评估等特点。借鉴丹麦婴幼儿托育服务的有益经验，我们应树立多方参与的托育理念，扩大托育服务供给;制定“家庭友好”的相关政策，减轻家庭育儿负担;实行分级分层的管理体制，完善托育服务管理;加强严格规范的监督评估，提升托育服务质量。

【关键词】丹麦;0-3岁婴幼儿;托育服务;启示

【中图分类号】G619 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2021）12-0051-04

2020年，由《美国新闻与世界报道》和宾夕法尼亚大学联合发布的报告指出，北欧地区是抚养孩子的最佳地点，丹麦则被评为世界上最适合抚养孩子的国家。〔1〕这离不开丹麦良好的整体公共教育系统，其中更重要的是得益于丹麦较为成熟的婴幼儿托育服务体系。在丹麦，孩子满6个月就有权进入与其年龄和需求相适应的托育机构。家长可为孩子自主选择托育机构，也可根据当地市政府的分配将孩子送入指定的托育机构。本文拟介绍丹麦0-3岁婴幼儿托育服务的基本内容和特点，以供相关人员参考。

一、丹麦0-3岁婴幼儿托育服务概述

1.托育服务的理念与目标

丹麦政府始终秉承普惠和发展的理念，既通过发展托育服务减轻家庭的育儿负担，又调动家庭参与育儿的积极性并强化家庭的责任。此外，丹麦政府非常重视处境困难的婴幼儿的托育状况，〔2〕鼓励父亲参与育儿。根据以上托育理念，丹麦政府确定了托育服务的总体目标：通过安全、游戏化的环境促进婴幼儿的学习与发展;与父母合作，为婴幼儿提供照料和支持;赋予婴幼儿共同决策和共担责任的机会;与家长、学校合作，确保婴幼儿顺利实现从家庭到托育机构再到学校的良好协调过渡。〔3〕

2.托育服务的内容

2017年6月，丹麦政府签署的《强大的日托——所有儿童都必须加入社区》协议提出，婴幼儿托育服务的重点应放在以下三方面：一是赋予家庭更大的自由选择权，提高托育服务的透明度;二是为所有婴幼儿提供更好的学习和发展环境;三是通过专业化和清晰化的管理实现托育服务的高质量发展。〔4〕

3.托育服务的类型

丹麦0-3岁婴幼儿托育服务机构的类型多样，可以为家长提供灵活、多元化的选择，满足家长不同的托育需求。托育服务机构类型主要包括以下几种。一是托儿所（vuggestue），主要招收6个月至3岁的婴幼儿。托儿所既可是公立的市属托育机构，也可由托育服务供应商设立和经营，如私立托儿所和外包托儿所。私立托儿所根据与市政府签订的经营协议运行并接受其监督;外包托儿所由托育服务供应商通过招标的方式建立，也需根据与市政府的协议进行运营。二是日托（dagpleje），也叫家庭日托，主要招收6个月至3岁的婴幼儿。日托的场所一般在托育服务者的私人住宅或婴幼儿的住所，具有家庭化的特点，在农村地区分布较为广泛。三是其他类型的托育机构，如面向0-9岁儿童的综合机构（aldersintegrerede institutioner）、面向1-6岁儿童的综合幼儿园以及面向0-6岁儿童的特殊幼儿园等。〔5〕

4.托育服务的政策支持

1998年，丹麦颁布的《社会服务法》（Lov om social service）提出市政府对婴幼儿托育服务负有全面责任，并设定了托育服务工作的目标和框架。〔6〕为了增强父母参与早期教育的责任感，丹麦于2007年出台了《父母责任法》（For ldreansvarslov），强调父母有照顾婴幼儿的责任，必须尊重婴幼儿，不得使其受到身体惩罚或其他虐待。〔7〕同年颁布的《日托法》（dagtilbudsloven）详细规定了婴幼儿托育服务的目标与范围、课程、机构的设立与运作、补贴与评估等，〔8〕使婴幼儿托育服务更加规范化和制度化。2019年，丹麦政府发布了《1000天计划》，倡导关注弱势家庭婴幼儿的托育服务。2021年，丹麦政府颁布了《日托中心健康食品指南》，对托育机构的膳食标准做出了统一规定。〔9〕

此外，丹麦的财政补贴政策也支持着婴幼儿托育服务的发展。一方面，市政府会给予婴幼儿常规托育补贴，该类补贴具有普惠性和大众化的特点。具体而言，市政府会承担每名婴幼儿托育费用的75%。按2021年的最新标准，税前收入低于一定水平的家庭，市政府完全负担婴幼儿的托育服务费用。〔10〕另一方面，对于有特殊情况的家庭，市政府也会给予额外现金补贴。此外，如果家长在孩子6个月至3岁时一直由自己照顾，则可领取最少8周和最多1年的育儿津贴，每家的补贴数额由当地市政府决定。〔11〕除此之外，还有兄弟姐妹津贴、社会教育津贴、治病津贴等。

丹麦在经济上支持婴幼儿托育服务的同时，还颁布假期政策给予婴幼儿及其家庭时间上的支持。丹麦的生育假期长达52周，包括母亲4周的怀孕假和14周的产假、父亲2周的陪产假、父亲和母亲可联合休的32周育儿假。

5.托育服务的管理体制

丹麦形成了以教育部为主、各级地方政府为辅的婴幼儿托育服务管理体制。地方政府设有专门的行政机构即儿童和青年管理局管理当地婴幼儿的保育和教育工作。司法、财政、社会事物和内政、卫生等部门也协助参与管理。此外，地方政府对一些细节问题也进行管理，如根据当地灵活的入托需求决定托育机构开放和关闭的时间。

丹麦政府非常重视托育服务人员的职前培训。托育服务人员需要经过3年半的专业学习并进行3次教育实习，同时需获得社会教养员资格证书。针对在职托育服务人员，市政府和一些机构组织相关培训，旨在提升托育服务人员的综合素质并促进其专业发展。居家式的日托工作者也需要通过外部的协调会和专业培训来提升专业知识和能力。

6.托育服务的监督评估

丹麦已经形成了较为规范的教育监督评估体系，教育质量局（Styrelsen for Undervisning og Kvalitet）和评价研究所（Evalueringsinstitut）负责监督和评价0-3岁婴幼儿托育机构。教育质量局负责对其管辖的托育机构进行专业、经济和行政上的监督，包括教育状况、财政经营以及机构运作等。评价研究所接受官方委托对托育机构进行独立评估，并通过评估和分析帮助托育机构提升教育质量。例如，针对托育机构的服务质量、内部管理、课程、学习环境以及家长合作等向市政府和托育机构提供建议。〔12〕丹麦政府还会定期举行全国托育质量论坛，主题包括强化课程、加强早期干预、教养员培训等，论坛的所有参与者都有机会就相关主题进行评价或提出建议。〔13〕

二、丹麦0-3岁婴幼儿托育服务的特点

1.多主体共同参与

丹麦婴幼儿托育服务在主体上强调多方协助参与，包括父母之间的协作、不同类型托育机构的共同参与。一方面，国家主张性别平等，支持父亲主动参与育儿。另一方面，国家鼓励多主体共同参与，以满足不同地区、家庭婴幼儿的差异化需求。此外，婴幼儿托育服务的对象覆盖面广，惠及全体婴幼儿。值得说明的是，丹麦残疾婴幼儿可根据其残疾程度选择相应的托育机构。若婴幼儿的残疾程度较轻，则可享受市政府的常规日托服务;若婴幼儿因残疾程度严重而需特别支持，则可进入特殊日托中心。

2.“友好型”政策支持

“友好型”政策支持是丹麦婴幼儿托育服务发展的有力保障，政府从财政政策以及假期政策等方面为家庭提供配套支持。丹麦的托育政策经过不断修订与完善，呈现出政府主导和多主体参与的普惠发展倾向，逐渐制度化和精细化。在财政补贴方面，婴幼儿的托育成本主要由政府分担，家庭支出占比较小。同时，托育补贴种类繁多，包括费用减免和现金补助等多种形式，不同收入水平的婴幼儿家庭可根据自身情况申请适宜的补贴。此外，在假期政策上，除常规生育假外，还有年假和照护假，有些休假时间可自行合并或调整。

3.层级化管理体制

政府主导下的层级化管理体制是丹麦婴幼儿托育服务管理的一大特色，即在中央的领导下对托育服务进行分级分层管理，主要体现在以下几方面。 第一，统一领导下的分级管理。 各地市政府在中央政府的领导下管理当地的托育事业，在遵循国家相关法律与标准的前提下因地制宜地发展地方托育事业。第二，有关部门和组织团体的协同共治。教育部主管托育服务的发展，同时联合其他部门和社会团体参与共治。第三，托育服务事项分层管理。丹麦政府对托育服务进行行政、机构与人员的多方位管理，使托育服务管理更加清晰化和高效化。

4.规范化监督评估

丹麦政府非常重视托育服务的监督评估，不仅调动多方力量积极参与监督评估，还倡导运用多种方式进行深入评估，旨在全面提升托育服务的结构质量、过程质量和结果质量。监督评估的对象包括托育机构、婴幼儿家长以及托育服务人员等。此外，民主的氛围也是丹麦托育服务监督评估的一大特点，托育机构不仅进行自我评价，还接受其他社会组织与团体的监督评估，所有组织和个人均有权就改善托育服务质量提出建议。

三、启示

1.树立多方参与的托育理念，扩大托育服务供给

丹麦政府调动各方力量积极参与托育服务，彰显托育服务供给方的多主体特色，建立了普惠性的托育服务体系，不断提升婴幼儿的入托率。我国婴幼儿托育服务需求日益旺盛，急需树立多方参与的理念，形成家庭、托育机构、社区于一体的多元化托育服务供给网络。借鉴丹麦的做法，我们可以从以下几方面进行改善。一是新增居家式的日托，发挥家庭场域的作用。家庭是0-3岁婴幼儿重要的生活场所，熟悉的家庭空间和亲密的家庭关系更容易培养其早期的安全感和依恋感。二是支持公私机构并存，丰富托育机构的类型。我们应鼓励地方政府、社会组织与民间团体提供托育服务，这样不仅有利于扩大托育服务的有效供给，还有利于促进其普惠性发展。三是引导社区力量参与，挖掘社区托育的潜能。社区托育机构的建立能够促进社区资源与设施的再利用，其近距离的特点也可有效缓解父母的育儿压力。

2.制定“家庭友好”的相关政策，减轻家庭育儿负担

丹麦政府颁布了许多“家庭友好”政策，以支持家长积极参与0-3岁婴幼儿的早期教育，减轻家长多方面的育儿压力。借鉴丹麦的经验，我们可以从以下几方面制定配套的政策。一是以托育政策为开端，强调托育服务的公共服务性质。政府可以颁布与婴幼儿托育服务相关的政策法规，规定托育服务的责任主体、性质与目标、内容与课程、机构运营与人员配置、经费补贴、质量监督与管理等，争取早日将婴幼儿托育服务纳入公共服务体系。二是以财政政策为支架，给予家长有力的经济支持。政府可以制定明确的托育补贴制度，规定补贴对象和条件、补贴数额与时限、补贴发放与领取的程序等，对不同性质的家庭给予不同的补贴，有针对性地减少育儿家庭的经济压力。三是以假期政策为桥梁，增加父母育儿陪伴的时间。各地政府可以在遵循国家生育政策的基础上根据本地实情制定生育假制度，督促假期的真正落实，保障女性生育休假的权利。

3.实行分级分层的管理体制，完善托育服务管理

丹麦婴幼儿托育服务实行政府主导下的分级分层的管理体制。借鉴其托育服务管理经验，我们可以根据不同的责任主体进行分级管理与多元共治。一方面，政府可以设立专门的托育管理机构，并联合其他机构形成一主多元的教育管理模式，即既按照中央—地方—机构或个人分级进行管理，又联合财政、司法、卫生、人社与民政等部门共同促进托育服务的发展。另一方面，政府可以根据托育服务的不同事项进行分层管理。分层的管理方式能将托育服务的内部要素进行分类，并按照各要素的发展情况进行针对性管理，从而实现管理效果的最优化。

4.加强严格规范的监督评估，提升托育服务质量

丹麦婴幼儿托育服务的高质量发展离不开其严格规范的监督评估机制。借鉴丹麦的做法，在机构设置上，我们也可考虑设立专屬机构，合理划分责任领域，对托幼机构进行多方面的监督与评价，保证监督与评价的全面性与系统性。为了保障监督评估的公开和透明，机构需及时公开结果，如发布年度监测报告或相关数据。在方式运用上，政府可采取多样化的监督评估方式，包括现场考察、调研等，做到质性方法和量化方法并存以及过程质量和结果质量并重。在主体参与上，政府可鼓励多元化的监督评估主体共同参与，既从内部视角进行自我评估与反思，又从外部视角发挥家委会、妇联等组织的社会监督作用，内外协作形成监督合力，有效提升托育服务的质量。

参考文献：

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Danish Daycare Service for Children Aged 0-3 and Its Implications

Wang Li， Wang Renmei

（College of Education， Central China Normal University， Wuhan， 430079）

【Abstract】Denmark has formed a fairly well developed daycare service system for children aged 0-3. It has the characteristics of multi-agent participation， “friendly” policy support， hierarchical management， and standardized evaluation. From Danish practice， we should adopt ideas of multi-agent participation daycare and expand daycare service supply， make policies of “family friendly” to reduce family’s burden of daycare， improve daycare service by adopting hierarchical management mechanism， and improve the quality of daycare service by standardizing evaluation.

【Keywords】Denmark; children aged 0-3; daycare; implication

本文為国家社会科学基金教育学重点课题“我国学前教育可持续发展的路径与对策研究”的研究成果之一，课题编号：AHA200010。

通讯作者：王任梅，博士，华中师范大学教育学院副教授，E-mail：455634141@qq.com

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