落实新发展理念，高质量推进城市更新

文/九三学社 赖 明

赖 明，全国政协常委、副秘书长、提案委员会副主任，九三学社中央副主席，教授，《城市住宅》编委会主任

0 引言

党的“十八大”以来，习近平总书记高度重视城市建设工作，指出“要完善城市化战略，把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居。”

“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个5年。党中央科学研判我国发展新形势，明确提出“十四五”时期经济社会发展要以“高质量发展”为主题。

“十九届五中全会”提出要推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推进城市生态修复，完善城市功能，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展；强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市；提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。

1 新时代实施城市更新意义重大

城镇化是现代化的必由之路，是重要的内需潜力和发展动能。改革开放以来，我国城镇化水平显著提高，城市发展质量明显改善，城市建设取得举世瞩目的成就。

1）城市规模显著扩大 截至2019年底，全国城市共679个；城市建成区面积6.03万km2，常住人口城镇化率达60.60%。

2）住宅建设成就斐然 2019年，城镇人均住房面积达39.80m2。“十三五”期间，全国棚改累计开工预计超2300万套，帮助5000多万居民搬出棚户区住进楼房。截至2019年底，3800多万困难群众住进公租房。2019年以来，中央财政补助各地改造城镇老旧小区5.8万个，惠及居民约1043万户。

3）基础设施建设加强 截至2019年底，我国城市人均道路面积17.36m2；轨道交通建设发展突飞猛进，有41个城市开通轨道交通，运营线路总长6058.90km；城市供水普及率、燃气普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达98.80%，97.30%，96.80%及99.20%。

4）人居环境不断改善 截至2019年底，我国城市人均公园绿地面积14.36m2，城市建成区绿化覆盖率达41.51%。

在经济高速发展及城镇化快速推进过程中，我国城市发展片面追求速度和规模，采取“大量建设、大量消耗、大量排放”和“大规模房地产开发”的城市建设方式，城市规划建设管理“碎片化”问题严重，城市整体性、系统性、宜居性、包容性及生长性不足，人居环境质量较差，某些大城市“城市病”问题突出。

当前，我国城镇化已进入高质量发展阶段。2019年底，我国常住人口城镇化率达60.60%，部分东部沿海发达城市常住人口城镇化率已超过70.00%，但部分存量空间功能品质与现代化发展不适应，尤其是新冠肺炎疫情期间暴露出诸多短板，亟须推进城市更新，逐步从“外延式扩张”转向“内涵式发展”。

城市更新是新时代城市工作贯彻新发展理念、转变发展方式、构建高质量城市发展新格局的必然抓手。

1）有利于满足人民群众对美好生活的向往 新时代人民群众对美好人居环境的要求日益增长。城市更新是以高质量发展为目标、以满足人民宜业宜居需求为核心的系统工程，着眼于完善生活功能，补齐公共设施短板，将存量片区打造为高品质生活空间。因此，城市更新是坚持以人民为中心，满足人民群众美好生活需求的重要抓手。

2）有利于实施扩大内需战略，为做好“六稳”工作、落实“六保”任务提供支撑 实施城市更新行动，推进城市建设领域的民生工程和发展工程，有利于培育发展新动能，畅通国内大循环，形成新的经济增长点。以建筑业为例，2019年建筑业总产值、增加值分别达24.84万亿元及7.09万亿元。建筑业增加值占国内生产总值的比重保持在6.60%以上，带动上下游50多个产业发展，为全社会提供超5000万个就业岗位，建筑业从业人员占全国就业人员的比例超7.00%。

3）有利于增强城市防灾减灾能力 目前地方防灾规划基本考虑城市面临的多种灾害类型，但仍以传统自然灾害防治为主，对未来可能出现的重大突发疫情、极端气候等新型灾害缺乏判断。新时代的城市更新着眼于完善城市安全功能，大大增强防灾减灾能力。

4）有利于适应未来发展需要 新时代的城市更新着眼于运用现代技术，完善城市生态功能和人文功能，加快城市便利化、人性化设施的普及。对于适应未来智慧城市、绿色低碳发展需要，应对城市人口增长和结构变化趋势，增强城市特色和文化内涵等具有重要意义。

2 城市更新中存在的问题

近年来，上海、北京、深圳、广州等城市因地制宜，陆续开展城市更新规划与实践，在推进城市高质量发展方面积累了经验。但对大多数地区而言，城市更新是新生事物，在实践中面临不少现实困难及问题。

1）认识不到位 在城镇化进程中，许多城市和地区重数量不重质量，重建设不重管理。部分地区存量片区改造缺乏整体规划，未将城市更新工作融入城市国土空间规划、产业转型升级、生态环境保护和人文历史传承等工作全局。个别区域仍停留在大拆大建阶段，或在城市更新改造中对城市历史文化价值和特色风貌保护不足。部分地区未综合考虑地上地下和软件硬件的系统改造，未统筹考虑居民的生活便利及安全需要。城市防灾减灾未得到应有重视，如武汉在疫情期间，专业救治医院1张病床平均日产医疗废物3～5kg，是平时的2～3倍。以火神山医院为例，1000张病床每天产生的医疗废物峰值约500桶（240L/桶）。面对突如其来的新型病毒，城市医疗废弃物处理难题凸显。

2）条块分割、管理体制不顺 城市更新工作涉及面广，广州市政府为加强部门协同，2015年成立全国首个城市更新局，但因机构改革于2019年进行拆并；目前城市防灾规划编制体系大多针对单灾种进行编制并最终汇总或融合于各层级规划中，由于缺乏统筹协调，未对不同灾种的防灾规划进行系统整合，在应对灾害时，各级单位难以迅速响应并及时协调应对措施。

3）机制有待完善 多数地区在规划设计城市更新项目时，以财政出资的公益性改造项目为主，缺乏市场化运作、多元主体参与的经营性改造项目，不仅影响改造项目对经济增长的拉动作用，而且导致不少地方政府可供投入的财力有限，难以持续推动各类改造项目顺利实施。

3 对我国城市更新的思考

1）进一步提高认识 习近平总书记在“浦东开发开放30周年”庆祝大会发表重要讲话，指出要提高城市治理现代化水平，开创城市建设新局面；提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系；把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程。坚持新发展理念，把以人为本、传承历史、绿色低碳理念融入城市更新全过程；坚持经济与社会、文化、生态协调发展，城乡统筹安排。

2）加强统筹规划 在“十四五”规划和新一轮国家新型城镇化规划中，应把城市更新作为推动城市可持续发展的重要任务，明确发展方向和主要内容，因地制宜设计实施路径。研究制定城市更新相关指导意见，适时开展城市更新试点示范工作，统一指导各地分类、分阶段推进城市更新，避免“大拆大建”等不当做法。各级地方政府相关部门应加强城市更新与区域国土空间、人口发展等相关规划的衔接，明确城市更新总体目标、发展方向和实施策略，协调城市更新与棚户区改造等其他存量土地开发模式的关系，以及城市更新规划体系内部的上下衔接。

3）创新体制机制，加强支持性政策研究 拓宽资金支持渠道，健全投融资机制。发挥中央预算内投资相关专项资金和国家城乡融合发展基金作用，加大支持老旧小区改造、社区公共服务等薄弱环节建设，对城市更新项目予以倾斜支持。引导开发性、政策性及商业性金融机构加大中长期信贷支持，促进多元化投入支持新型城镇化建设。健全市民参与城市建设决策的体制机制，城市更新要充分尊重市民意见，听取各方面建议，开展科学评估论证，避免“大拆大建”。要通过“共享经济”和“共享服务”，让建筑为更多人服务，从总量上适当减少新建建筑。城市更新需注重带动社区治理能力提升，习近平总书记说“人民城市人民建、人民城市为人民”。推进城市更新，要力戒表面文章，坚持城市更新的根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。近年来，福建、广东等地陆续开展“共同缔造”活动，以城乡社区为基本单元，以改善群众身边、房前屋后人居环境的实事、小事为切入点，以建立和完善全覆盖的社区基层党组织为核心，以构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的城乡治理体系、打造共建共治共享的社会治理格局为路径，发动群众“共谋、共建、共管、共评、共享”，最大限度地激发人民群众的积极性、主动性、创造性，改善人居环境，凝聚社区共识，塑造共同精神，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

4）保持城市特色，延续历史文脉，尊重差异性，提倡多样性 习近平总书记强调，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，突出地方特色，注重文明传承、文化延续。城市更新的目的不仅是改造城镇面貌，更是为了让城市留下记忆，让人们记住乡愁。城市更新要切实做到在保护中发展，在发展中保护。如浙江乌镇在维护传统水乡特色、弘扬水乡文化精神的前提下开发高端旅游产品，保留部分原住居民，提供就业岗位，保留传统香市节等重要活动，在城市更新的同时，地方特色也得到保护与传承。近年来，其又探索互联网创新融合发展的智慧城镇建设之路，成就新时代的乌镇特色。

5）采用先进科学技术，实现高质量可持续发展 充分利用数字经济发展机遇，推动智慧城市建设。综合利用大数据、云计算、移动互联网技术，将智慧城市理念贯穿至城市更新规划、建设、管理、运营的全过程，加强城市更新全流程智慧化管理。促进智能交通与智慧城市协同发展。据有关方面预计，2030年我国电动汽车产销量将达1500万辆，保有量达8000万辆。通过网联化、智能化及出行服务的创新，推动新能源汽车与智能交通、智慧城市融合，将有助于未来城市交通变革。推进城市绿色发展，在城市更新过程中全面落实“绿水青山就是金山银山”的理念，多措并举推进绿色发展、循环发展、低碳发展，包括：制定城市“碳中和”路线图，并作为城市更新行动的主要目标加大实施力度；积极推广节能低碳减排技术，实施绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施行动，推进绿色低碳生态城区建设，培育和扶持绿色低碳建筑产业和技术服务业发展；加快可再生建筑领域规模化应用；加强城市河湖和水生态环境保护，改善城市水生态环境等。

6）坚持以人为本，提供便捷完善的生活服务配套 《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》颁布实施后，进一步健全社区服务、文化活动、商业网点等基础保障类生活圈的服务设施配套，为满足社区群众日常基本生活需求提供有力保障。近年来，成都市以“城市有机更新”模式为主线，推动发展“生态+公交+文化”的城市建设“ETC模式”和轨道交通城站一体化开发的“TOD模式”，统筹推进城市功能再造、形态重塑和产业重构，形成单一空间载体上生产、生活、生态、创新、休闲、消费等功能的融合统一，增强了普通百姓的空间归属感，进而引领市民生活方式变革，使市民能静下心来、慢下脚步，亲近自然、享受生活。根据百度幸福实验室大数据分析，2019年成都超越北、上、广、深成为“城市吸引力最强市”和“幸福就业强市”。

7）统筹发展与安全，提升城市防灾能力 安全是城市发展最基本需求，为更好防范应对各种不确定风险，城市区域空间发展应做好适度留白。国土空间规划应充分考虑城市发展和防灾功能的潜在需求，预留生态用地，做好城市用地规划的弹性控制，包括：加强城市防洪减灾监测预警体系建设，强化数字信息技术对排水防涝工作的支撑，完善城市防洪排涝应急预案，提高防灾避险意识和应急自救能力；加强公共卫生的应急准备和规划，形成功能布局合理、服务设施完善、方便社区居民的公共卫生服务网络等。

8）强化城市环境基础设施短板 城镇化推进导致生活污水、生活垃圾快速增加，使环境基础设施建设不平衡、不充分问题日益凸显，我国环境基础设施仍有提升空间。要强化生活污水、生活垃圾、医疗垃圾处理设施建设短板，尤其是消除收集管网空白区。要强化处理设施短板，充分重视中西部环境基础设施建设短板。按“景区化、景观化、可进入、可参与”理念，建设山水生态公园场景，推进城市绿化体系建设。

4 结语

城市更新是一项系统工程，需久久为功。应统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、居民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，以新发展理念为指导，切实高质量推进城市更新工作。