日本非银行支付服务市场监管研究

（中国人民银行深圳市中心支行 广东深圳 518000）

一、日本非银行支付服务市场发展情况

（一）市场整体概况

日本是现金支付大国，国民支付习惯高度依赖现金，非银行支付服务一度发展缓慢。日本经济产业省（METI）数据显示，2015年日本无现金支付占比为18.4%。同期，中国和韩国的非现金支付比例分别为60%和89.1%。

为加速推广无现金支付，日本经济产业省于2018年发布了“无现金愿景”计划，倡导国民使用无现金支付方式。根据日本全国银行协会金融研究小组发布的“无现金社会发展和理想的金融体系”报告，无现金支付方式分为三类：（1）存款或处理存款的金融机构类转账，该类服务基于客户指令进行资金转移交易，须由获得许可或登记的金融机构提供，如银行和电子代行机构；（2）基于账户转账的支付方式，包括信用卡、借记卡和Pay-easy①Pay-easy是指使用网银、掌银或ATM缴纳社保、税金和养老金等费用，无须到金融机构窗口或便利店排队。；（3）不使用账户转账的支付方式，包括资金转移机构转账②资金转移机构转账是指非存款处理金融机构提供的支付服务，转账金额不超过100万日元。、预付卡支付和数字货币③数字货币支付是指使用虚拟货币、央行数字货币和私营部门发行的数字货币进行支付。支付。

“无现金愿景”计划的实施在一定程度上推动了日本非现金支付市场的发展，带动日本非银行支付服务逐步成型。2019年日本无现金支付比例上升至36%，较2015年提高一倍（图1）。随着信用卡、电子货币及预付卡等主流手段的日渐完善，网络支付和移动支付等新型无现金支付方式的逐步普及，日本支非银行支付市场主体活跃度不断提高，集中度持续攀升。

图1 日本2019 年各类支付方式使用占比情况

（二）主要市场主体

1.乐天Pay（Rakuten Pay）。乐天Pay成立于2012年，是乐天集团金融科技部门的业务分支之一。乐天Pay的主要支付业务包括企业无现金支付、网上商城支付、特定商户优惠捆绑、信用卡发行、电子钱包和电子商务等，通过整合预付卡、信用卡、扫码支付等多种无现金支付方式和多个支付平台，乐天Pay在日本为用户提供的非银行支付服务受到普遍欢迎，截至目前，其已成为日本境内用户数第一的移动支付APP。

2.Line支付（Line Pay）。Line Pay成立于2014年，是Line集团④Line集团是一家日本通讯服务公司，旗下经营软件LINE是日本境内用户数排名第一的即时通讯软件，Line集团以即时通讯为基础，将集团业务拓展至社交媒体、游戏、支付和实体零售等领域。战略业务部门的业务分支之一。Line Pay的主要支付业务包括APP购物支付、实体卡发行、非接触式付款和数字钱包支付等。2019年，Line Pay的二维码支付、信用贷款和BITMAX货币兑换等业务快速发展，带动Line集团战略业务部门的年收入同比增长了25.9%，其已成为日本境内重要的非银行支付服务机构。

3.PayPay集团（PayPay Corporation）。PayPay集团成立于2018年，股东是软银集团和日本雅虎。PayPay的主要支付业务是通过PayPay软件提供电子支付服务，其用户可使用智能手机扫条形码或二维码实现向商户付款。在软银集团和日本雅虎的支持下，PayPay集团迅速打开日本支付市场，并不断拓展线下支付、公共缴费和个人转账服务等无现金支付场景。截至2019年末，PayPay软件注册用户数已超过2700万户，业务笔数超过3.75亿笔。

（三）支付基础设施

日本的支付结算体系主要包括以下四个系统组成：日本银行金融网络系统（BOJ-NET）、国家银行资金清算网络或称全银网（ZenginNet）、汇票和支票清算系统（BCCS）和日元外汇交易清算系统（FXYCS）。其中，日本银行金融网络系统由日本银行运营，其他系统处理交易的金额清算部分，最终由日本银行金融网络系统完成资金清算（图2）。

1.日本银行金融网络系统。日本银行金融网络系统于1988年正式开通，包括资金转账系统（BOJ-NET FTS）和国债交易结算系统（BOJ-NET JGB）两个子系统。该系统是日本银行运营的电子大额资金转账系统，在日本支付结算基础设施中处于核心地位。为减少交易双方的违约风险，2001年系统升级为实时全额结算系统，为央行账户持有人进行即时结算交易；2016年系统的交易结束时间从工作日19:00延长至21:00，并在原有基础上整合了《金融服务金融业通用报文方案》（Financial Messaging Standards ISO 20022）⑤ISO20022《金融服务金融业通用报文方案》是2004年由国际标准化组织在ISO15022 《证券报文模式(数据域字典)》的基础上制定并发布的国际标准，是国际金融业务与IT技术紧密结合的产物，它提供了一种面向业务建立通用报文的解决方案。，以帮助日本跨境支付交易时间贴合欧洲和北美时区，提高跨境支付的灵活性和开放性。

2.国家银行资金清算网络。国家银行资金清算网络于1973年正式开通，主要处理日本国内小额跨行转账结算业务，包括贷记转账、汇款和跨区票据托收等。2018年系统在核心时间系统（Core Time System）的基础上增加了超时系统（More Time System），将交易时间由工作日的8:30至15:30延长至每周7×24小时，此外新增了EDI系统（ZEDI），兼容机构间转账交易嵌入的多样化EDI信息⑥EDI指电子数据交换（Electronic Data Interchange），按照同一规定的一套通用标准格式，将标准的经济信息通过通信网络传输在贸易伙伴的电子计算机系统之间进行数据交换和自动处理。，包括支付提醒和发票编码；2019年系统启动新一轮变革，目的是建立更高效、安全和可靠的系统，并采取进一步措施保护网络信息安全、减少系统能源消耗。在日本，几乎所有的储蓄机构都使用该系统进行交易，许多非银行支付机构的支付交易也需要经过该系统完成。

3.其他支付结算系统。汇票和支票清算系统主要负责日本境内银行间票据和支票清算，票据交换所一般由当地银行协会或者其他金融机构团体负责运营。其中，东京票据交换所（Tokyo Clearing House）是日本规模最大的交换所，其处理量已达到全国总量的七成。日元外汇交易清算系统于1980年正式开通，其通过日本银行金融网络系统为日本境内日元相关的外汇支付提供清算服务。

图2 日本支付结算系统运作流程

二、日本非银行支付监管框架

（一）监管法律体系

1.《银行法（Banking Act）》。《银行法》是日本银行业监管的主要法规。2017年5月，《银行法》新增电子支付代行机构（Electronic Payment Intermediate Service Providers）相关条款，将从事与存款机构或银行账户相关支付业务的电子支付代行机构分为两类：（1）支付发起服务供应商（PISP），主要帮助银行获取消费者授权的支付指令并执行资金转移结算；（2）账户信息服务供应商（AISP），主要将银行指令传送给账户所有人，指令包括账户信息及如何处理、分析账户信息等。《银行法》对电子支付代行业务的定义较为广泛，包括传达支付指令和获取、处理支付请求等，但通过应用程序编程接口（API）连接的贷款和证券相关业务不属于该法监管范围。

2.《支付服务法（Payment Service Act）》。《支付服务法》是日本非银行支付机构监管的主要专项法规，于2010年4月正式实施。根据《支付服务法》的定义，日本金融厅（FSA）指导和监管非银行机构的预付支付工具（Prepaid Payment Instruments）发行与受理、资金转移服务（Funds Transfer Service）和银行间资金清算业务(Clearing Services for Interbank Funds Transfer)。预付支付工具指以营利为目的发行的、可在发行机构或机构之外购买商品或服务的预付价值，预付工具发行商包括自发自用的机构，称为“自发行者”，和自发他用的机构，称为“第三方发行者”；资金转移服务指在不经过存款机构或银行账户的情况下，为非存款机构的小额资金交换提供的服务，提供该类服务的机构称为“资金转移机构”，分为三类：（1）店头型，如西联汇款；（2）网络和移动型，如LINE Pay、PayPal和Yahoo Wallet；（3）卡和汇票型。银行间资金清算业务服务指在存款机构发生交换资金的交易过程中，承担清算和债务转移责任的服务，其主要由Zengin系统完成。2017年4月，日本内阁修订了《支付服务法》，新增“虚拟货币（Virtual Currency）”内容，正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入监管。

（二）监管机构

《支付服务法》规定，日本金融厅（FSA）是日本最主要的金融监管机构。在日本，首相是处理金融事务的行政主管，首相通常会授权日本金融厅代为处理金融事务，对银行业、保险业、证券业和非金融机构进行全面监管。

（三）监管内容

1.准入管理。日本金融业实行审核准入管理，按照准入难易程度，分为三类：许可证制、登记制和申报制。《银行法》和《支付服务法》监管范围内的非银行支付机构均适用登记制。

日本非银行支付机构登记时，须向机构所在地财务局提交纸质申请资料，包括机构基本信息、注册申请表、公司章程、业务内容和人员简历等，经审核通过后分别在日本金融厅官网“电子支付代行机构名册”和“资金转移机构名册”公示，不需要颁发许可证或者牌照。截至2020年10月，日本金融厅名册有88家电子支付代行机构和75家资金转移机构。

此外，因电子支付代行机构的业务涉及存款机构和银行账户，《银行法》规定电子支付代行机构申请登记前需要与合作银行签订业务合同，明确以下内容：（1）系统故障导致的客户损失由谁承担，责任按何比例分配；（2）机构须规定专项措施，妥善处理和保护用户信息，其中包括所有经业务系统处理的电子支付服务数据；（3）银行必须通过网络或其他渠道公示合同条款，电子支付代行机构的支付业务必须严格按照与银行签订的合同执行。

2.机构监督与管理。日本金融厅对电子支付代行机构的监管内容主要包括下述四个方面：（1）档案管理，日本金融厅规定电子支付代行机构须对业务相关文件和报告进行妥善保管；（2）报告书审查和批复，电子支付代行机构须每年提交电子支付服务报告，日本金融厅根据审查结果，可以进一步要求其提供经营稳定性和支付安全性证明材料；（3）日常检查，日本金融厅有权在机构办公场所检视所有业务资料并讯问相关人员；（4）责令整改，日本金融厅一旦认为机构财务状况会对其业务造成影响，有权要求更改业务结构和模式，或者从监管角度提出其他业务整改要求；五是暂停登记或永久除名，机构若发生经营不善、支付系统故障或违反法规开展业务等情况，日本金融厅可对其处以最长6个月的禁止营业处罚，严重者将撤销登记甚至永久除名。

日本金融厅对资金转移机构的监管内容主要包括下述四个方面：（1）报告书审查，资金转移机构须在基准日（Base Date）后1个月内提交保证金（Security Deposits）报告书、在每个会计年度结束后的3个月内提交年度业务运营报告和财务审计报告，由日本金融厅进行报告审查；（2）日常检查，日本金融厅有权要求机构提供任何具有参考价值的资料，必要时可进行现场检查并讯问相关人员；（3）责令整改，如有必要，日本金融厅可责令机构进行整改；（4）行政处罚和撤销登记，资金转移机构如存在擅自开展业务等行为，日本金融厅有权要求其解雇责任人，并处以最长3年监禁或最高300万日元的罚款，情节严重的可要求机构停止全部业务，撤销机构登记并退出市场。

3.金融科技监管。2016年12月，FSA金融系统理事会（Financial System Council）工作小组在发布的开发创新型系统相关报告中，提出了API开放（Open API）概念，即鼓励电子支付代行机构通过API与金融机构连接，探索拓展服务边界。例如，通过API开放有效提升电子支付代行支付机构的支付系统性能，从而提高数据抓取效率、降低机构运营成本。为推动API开放计划落地，日本国会于2017年5月通过了《银行法》修正提案并于2018年6月正式实施。修订后的《银行法》明确了电子支付代行机构的定义和准入方式，补充了非银行支付机构的分类监管等内容，为金融科技监管搭建了法律框架。

2020年2月，日本金融厅工作小组向国会提交报告，内容包括建议修订支付服务供应商监管法律，改变资金转移机构许可颁发系统；提议建立普遍适用金融中介服务的行业法规，引入金融服务中介机构牌照制度。报告指出，按照转账限额对资金转移机构进行分类，第一类为无转账限额的，该类机构将受到支付系统、反洗钱、客户识别等方面的严格监管；第二类为转账金额不超过100万日元的，对该类机构的监管标准低于第一类机构，具体监管需求后续将逐步推出；第三类为转账金额远低于100万元的，对该类机构监管将适度灵活，以降低小额转账服务成本。

三、日本非银行支付市场自律组织

日本非银行支付市场自律组织作为政府监管的补充，通过制定自律公约、行业准则等，对成员单位实施监督管理，协调处理消费者纠纷，维护市场竞争秩序，有效促进了日本非银行支付服务行业健康发展。

（一）日本资金结算业务协会

1994年11月，日本资金结算业务协会成立，其前身是由财务局和证券局组建的“预付卡研究小组”；2012年7月，日本金融厅将资金转移机构及其相关业务纳入协会自律管理范围。日本资金结算业务协会的主要职责：（1）保障预付卡业务和资金转移业务的正常运行，确保其成员机构遵守《支付服务法》和相关法律规定，并向日本金融厅提供支付业务数据；（2）建立必要的规则，对成员机构的支付业务进行管理规范和信息公示；（3）协调处理支付机构与用户之间的投诉纠纷和公共关系，向公众普及支付相关知识。截至目前，该协会共有328个成员机构。

（二）电子支付代行机构协会

2017年11月，电子支付代行机构协会成立，其董事会由日本知名电子支付代行机构的董事或高管组成，下设API使用自律委员会、Pay-easy使用自律委员会、网络银行付款自律监管委员会、公共关系战略委员会和纪律委员会。电子支付代行机构协会的主要职责：（1）规范成员机构经营行为，保障其业务开展合法合规，促进电子支付代理业务健康发展；（2）为成员机构开展电子支付代理业务提供指导和建议，优化成员机构支付服务质量；（3）组织召开电子支付服务讲习班和研讨会，研究国内外金融API技术；（4）制定支付业务相关技术标准和信息处理规则；（5）收集必要的信息和数据，保护消费者利益；（6）协调处理用户投诉和公共关系，向社会公众传播电子支付知识。截至目前，该协会共有18个电子支付中间业务会员、4个法律支持会员和1个特别会员。

四、对我国非银行支付服务市场发展的借鉴

（一）完善非银行支付相关法律法规

日本非银行支付机构主要监管法规《支付服务法》由日本国会颁布实施，法律效力层次较高。目前，我国非银支付机构监管主要依据人民银行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》等部门规章，法律层级不高，往往导致惩戒力度不足。随着非银行支付服务市场的快速发展，需要在深入总结监管经验的基础上，加快完善相关法律法规和监管制度，提升支付机构监管法律层级，以增强金融监管力度。

（二）构建跨部门协同监管机制

日本金融厅对日本银行业、保险业、证券业和非银行支付行业等金融业务具有全方位监管权。目前，我国实行金融分业监管，由人民银行及其分支机构履行非银行支付机构监管职责。随着金融业务发展融合，相关风险交叉蔓延，须构建跨部门协同监管机制，加强监管信息共享，有效衔接管理流程，防止出现监管空白和监管套利。

（三）充分发挥行业自律约束作用

一是充分重视自律组织对非银行支付服务行业发展的协调促进作用，积极推动建立自律 组织建立行业规则和自律标准，引导、监督非银行支付机构遵守相关法律法规，提高风险意识和风控水平，有序开展竞争，提升服务质量。二是完善常态化监测机制，优化监测系统与指标，利用跨机构清算数据实时监测违法违规行为，对支付机构业务实施全链条、穿透式监测分析。三是建立健全违规举报、投诉机制，妥善处理投诉纠纷，保护金融消费者合法权益。