“放管服”背景下贵州政务集成套餐服务模式研究——基于扎根理论的质性分析

张 南

（贵州民族大学，贵州 贵阳550025）

一、引言

李克强总理在2016年5月9日召开的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上明确提出“深化简政放权放管结合优化服务，推进行政体制改革转职能提效能”①详见2016年5月9日李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话《深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能》。，标志着“放管服”改革在全国范围的全面推进。“放管服”是指政府部门下放行政权力、强化监管职能、减少对市场的干预、增强政府部门的服务性，从而实现简政放权、放管结合、优化服务［1］，提高地方政府治理现代化的能力和水平。为推动“放管服”改革，国务院于2016年先后制定了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》等文件，“互联网+政务服务”试点示范工作在全国范围内逐步展开。2018年，《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等文件相继发布，要求加快推进政务服务“一网通办”，让企业和群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”，解决“办事难、办事慢、多头跑、来回跑”的问题。贵州省委、省政府坚决贯彻落实党中央、国务院关于“放管服”改革的决策部署，深入推进政务服务工作改革。贵州省人民政府办公厅于2018年10月发布了《关于公布深化行政审批制度改革推进审批服务便民化“六张清单”的通知》，政府服务改革试点示范工作在贵州省内全面展开，贵州多地政务服务中心积极组织开展行政审批服务工作，并在政府服务实践中逐渐形成了政务集成套餐服务新模式。本文认为，在“放管服”改革背景下透视地方政府治理实践，对贵州政务集成套餐服务模式进行理性思考，具有一定的理论价值和重要的现实意义。

二、文献回顾

（一）国外关于政务服务的研究

从研究主题来看，国外关于政务服务的研究主要集中在公众对电子政务的接受度、公众采用电子政务的影响因素、电子政府计划的操作程序以及电子政府构建的关键要素等方面。Carter和Bélanger［2］认为电子政务为政府提供服务和公众社会参与提供了便利，感知的易用性、兼容性、可信度是影响公众电子政务采用意愿的重要因素。AlAwadhi和Morris［3］研究发现，有用性、易用性、体制改革、文化和社会等方面的因素共同影响公众采用电子政务的决定。Anthopoulos等［4］主要探讨了电子政府计划的操作程序，认为电子政府的主要目标是向市民提供“一站式”服务，尽量减少在公共服务执行过程中所需要的时间和成本，采用自动化和非自动化办公相结合的协作方式，塑造电子政府“一站式”服务平台。Venkatesh等［5］对市民是否采用电子政务进行了分阶段调查，结果表明公众对电子政务技术的态度显著影响其使用电子政务的意愿和满意度，不同群体在使用电子政府服务的选择方面存在差异。

从研究区域来看，国外学者研究了罗马尼亚、马来西亚、荷兰、印度等区域的电子政府服务经验。Colesca和Dobrica［6］研究发现，罗马尼亚民众电子政务使用率较高，该国政府部门一直在努力提高目标用户对电子政务的使用频率。Lean等［7］对马来西亚的电子政务实施情况进行了探索性研究，发现马来西亚民众普遍愿意使用电子政府服务系统，政府信任、感知有用性、感知相对优势、感知形象等因素对公众电子政务服务使用意愿具有显著的正向影响，感知复杂性对公众电子政务服务使用意愿有显著的负向影响。Horst等［8］探讨了荷兰政府的公共服务数字化治理模式，发现公众对政府的信任水平和基础设施的完备程度是影响公众采用电子政府服务的关键所在，风险感知等因素在电子政府服务实施中应得到足够重视。Kumar和Best［9］分析了印度部分地区电子政府服务情况，发现电子政务服务水平对当地的社会价值和经济价值具有显著影响，整体上看，印度国内电子政府服务计划尚需改进。

从研究方法来看，国外学者多采用相关分析、数理统计、内容分析等方法展开具体研究，也有学者尝试构建数学模型，运用定量分析方法开展实证研究，如因子分析法和结构方程模型等。Phang等［10］运用相关分析方法测度了老年人对电子政务服务的接受度，发现大部分接受调研的老年人都愿意使用电子政务服务，对互联网的认知程度和对电脑的熟悉程度等因素对老年人是否采用电子政务服务具有重要影响。Steyaert［11］运用数理统计方法分析了美国电子政务服务项目，通过对比联邦和州电子政务服务机构的发展现状，结合统计和调查数据对其电子政务服务的可靠性进行了评估。Kaaya［12］运用内容分析法对电子政务网站的现状进行了研究，发现东非国家的网站构建呈现出从简单到复杂的变化趋势，电子政府服务的发展朝着标准化方向迈进，公众使用电子政务网站的频率较高。Hideki等［13］从使用者的角度衡量了电子政府带来的效益，并确定了多项政府效益评价指标，使用李克特量表和因子分析法对每项效益指标进行评级，结果显示公众对电子政府的实际满意度较高。Suki和Ramayah［14］基于技术接受度相关理论，运用结构方程模型探寻了用户接受电子政务服务的影响因素，发现感知的有用性、易用性、兼容性、人际影响、外部影响、自我效能、便利条件、态度、主观规范、感知行为控制、使用电子政务服务的意愿是影响公众接受电子政务服务的重要因素。

（二）国内关于政务服务的研究

从研究主题来看，国内关于政务服务的研究主要集中在政府网络回应效度、电子政务服务绩效评估以及政务短视频传播特征等方面。宁靓等［15］结合大数据背景构建了政府网络回应效度理论模型，从回应状态、回应质量、回应时效等方面对山东政务服务网“办事咨询”板块的大数据进行了分析，研究发现随着网络空间下公众个性化诉求表达数量的增多，政府参与网络回应的程度也不断提高。刘新萍等［16］从法规政策、组织与执行、标准规范等维度构建了政府数据开放准备度研究框架，测度了当前我国地方政府数据开放的准备度水平，发现政府数据开放的准备度尚有较大的提升空间。寿志勤等［17］对政务公开绩效评估的起源和发展进行了概述，对城市电子政务工作绩效评估的必要性进行了分析，提出电子政务服务绩效管理模式的重构是整体绩效评估转型的关键。徐自强等［18］研究发现政务短视频传播具有内容现实和形式多样等特点，从主体、内容、效果等方面提出了政务短视频未来的发展方向，并针对政务短视频传播现状提出了具体的改进建议，强调了政务新媒体传播转型的重要性。

从研究区域来看，国内学者探讨了浙江省、广东省、江苏省、上海市、临沂市等省市的政务服务经验。翟云［19］在整体政府视角下审视了浙江省、广东省、江苏省、上海市的“互联网+政务服务”实践，对这些省市的政务服务改革进行了理念、过程、绩效概述。陶振［20］以上海市政务服务“一网通办”为例，从理念再造、结构再造、监督再造、服务再造等方面阐述了当地政务服务转型的发展历程，提出应从政务服务理念转型、功能拓展、服务一体化等方面入手提升当地的政务服务水平，实现从区域性平台向全域性平台的转变。郁万青［21］基于政府治理现代化背景探讨了临沂市“一次办好”的政务改革经验，从推动行政权力规范运行、促进政务流程优化、加强信息基础建设等方面高度概括了临沂市“一次办好”的政务服务模式。

从研究方法来看，有学者尝试运用定性方法展开具体研究，也有学者尝试运用定量方法如结构方程模型、交叉分析、层次分析法等进行研究。张路正和梅国平［22］基于SWOT分析法研究了政务抖音的优势、劣势、机会和挑战，从角色定位、内容品质、网络监督、服务水平等方面对政务抖音的优化路径进行了深入剖析。朱红灿等［23］构建了公众政务新媒体持续使用意愿概念模型，运用结构方程模型分析了公众对政务新媒体的使用意愿及影响因素，研究发现内容满足、社会满足、过程满足对公众持续使用政务新媒体的意愿有显著影响。王鹏等［24］在整体政府视角下构建了政务信息资源共享的分析框架，利用结构方程模型定量分析了政务信息资源共享水平，发现权责分工、组织结构等是影响政务信息资源共享的核心因素。胡吉明等［25］结合我国政务信息发布工作实际构建了政务信息发布服务质量评价模型，运用层次分析法测度了政务信息发布服务质量，结果显示我国政务信息发布的时效性有待提高。

综上所述，国内外学者对政务服务的研究比较丰富，这些既有研究成果对完善政务服务的理论体系和具体实践具有重要的借鉴和指导意义，但其中仍存在一些不足，主要表现为：一是从研究主题来看，国外学者较多关注公众对电子政务的接受度、公众采用电子政务的影响因素、电子政府计划的操作程序和电子政府构建的关键要素等主题，国内学者较为关注政府网络回应效度、政府数据开放准备度、政务服务绩效评估和政务短视频传播特征等主题，但这些均未能很好地体现当前政务服务的前沿和热点，因而研究主题的时效性和创新性有待加强。二是从研究区域来看，国外关于政务服务的研究主要以罗马尼亚、马来西亚、荷兰、印度等国家的电子政务服务实践为主，国内关于政务服务的研究主要集中在浙江省、广东省、江苏省、上海市、临沂市等省市的政务服务实践，因而从某种意义上说，关于高度概括区域政务服务经验以及关于典型模式总结等方面的研究略显不足。三是从研究方法来看，国内外学者关于政务服务的研究既有定性研究也有定量研究，但结合案例展开具体研究的文献相对较少。因此，本文尝试运用扎根理论，以贵州政务服务为研究对象，探讨“放管服”改革背景下贵州在政务服务创新实践中逐渐形成的政务集成套餐服务模式，研究以相关政策文本和深度访谈资料为基础，并对资料进行开放式编码、主轴编码和选择性编码，进而构建贵州政务集成套餐服务模式的理论模型，以对贵州政务集成套餐服务模式进行深入剖析，探讨其中存在的问题并提出有针对性的改进建议。

三、研究设计

（一）研究方法

近年来，越来越多的学者开始运用扎根理论（Grounded Theory）进行质性研究，扎根理论应用的领域也较广，如信息系统［26］、社区环境［27］、医疗健康［28］、技能学习［29］、消费行为［30］、贫困问题［31］等。扎根理论是在经验资料的基础上运用系统化的程序对某一现象进行归纳从而得出引导性结论的定性研究方法，具体研究过程包括实际观察、经验概括、系统理论，其特点是依据经验事实抽象概括出新思想和新理论。扎根理论的主要优势是以调查资料为基础，不依赖研究者的既定假设进行演绎和归纳，所研究的问题是在研究过程中自然出现的，可以有效避免研究者先入为主的判断，减少主观认识的影响［32］。本文尝试运用扎根理论探讨贵州政务服务创新模式，进行具体研究设计时需对原始资料进行编码，主要分为3个部分：一是开放式编码，即对原始资料进行概念化和范畴化处理；二是主轴编码，即对概念组的关系和逻辑进行归类；三是选择性编码，即挖掘核心范畴。扎根理论在政务服务的定性研究方面具有一定优势，通过开放式编码、主轴编码和选择性编码得到的贵州政务集成套餐服务模式的理论模型可为地方政府政务服务评估提供理论依据。

（二）资料收集

本文的研究资料来源于贵州省人民政府政务服务中心提供的2018年—2020年贵州政务集成套餐服务相关资料，其中包括政策文本和访谈记录，既有对贵州政务服务实践经验的总结，也有对贵州政务服务未来发展方向的引导。资料所涉及的区域包括赤水市、金沙县、三都水族自治县、黄平县、安顺经济技术开发区、义龙新区、思南县、桐梓县、铜仁市、息烽县、沿河县、石阡县、施秉县、三穗县、仁怀市、晴隆县、凯里经济开发区、白云区、平塘县、锦屏县、碧江区、惠水县、都匀市、独山县、贵安新区、贵阳经济技术开发区、贵阳综合保税区、赫章县等。这些资料从不同区域、不同领域以及不同角度对贵州政务服务创新实践进行了概述和总结，具有较强的代表性和借鉴意义。

（三）资料编码

1.开放式编码。开放式编码是对原始资料进行逐句编码，对资料中所反映的现象进行标记，针对资料所反映的现象对句子进行拆分，通过比较和区分，对原始资料中同类或类似的句子进行分类、整合、提炼并形成初始概念，再对初始概念中同范畴的内容进行整理进一步确定概念范畴。本文对原始资料进行了开放式编码，但受篇幅所限，下文仅列示了部分区域调查资料的开放式编码结果，详见表1。

表1原始资料的开放式编码结果

续表1

2.主轴编码。主轴编码即对开放式编码确定的概念范畴进行归纳和整理，在对资料进一步分析的基础上获得主范畴，建立概念之间的内在联系。本文在开放式编码结果的基础上对得到的主范畴进行分析，尝试获取这些主范畴之间的联系，主轴编码结果见表2。

表2主轴编码结果

3.选择性编码。选择性编码是将开放式编码和主轴编码结果相结合，通过梳理得到核心范畴，核心范畴应能涵盖各主范畴的整体特征，建立概念逻辑；同时还可检验范畴的完整性，构建具有逻辑链条的理论框架，并对不完整的概念范畴进行补充说明。

4.理论饱和度检验。理论饱和度检验旨在考察所选取的材料是否可以揭示范畴，新材料的增加是否会产生新的理论或新的范畴。当新增材料不会产生新的理论或范畴时，表明达到了理论饱和。为进行理论饱和度检验，本研究随机抽取了贵州政务集成套餐服务的调查资料并完成了概念范畴和核心范畴提取。结果显示随机抽取的概念范畴及核心范畴与前文获得的范畴基本一致，新的范畴尚未生成，并且各主范畴内尚未形成新的概念，由此可以判断本文得到的最终范畴达到了理论饱和，核心范畴有效。

四、贵州政务集成套餐服务模式剖析

通过前文的三级编码和理论饱和度检验可知，贵州政务集成套餐服务模式的概念逻辑为：公众对政务服务产生需求，政务集成套餐服务结合公众需求制定服务内容进而增强政务服务的有效性。参照核心范畴和主范畴的内容，可构建如图1所示的贵州政务集成套餐服务模式的理论模型。由图1可知，公众需求对贵州政务集成套餐服务内容具有正向促进作用，贵州政务集成套餐服务内容对其实践同样具有正向促进作用。

图1贵州政务集成套餐服务模式理论模型

第一，多个事项“最多跑一次”。即从企业和群众办一个事项“最多跑一次”向办一件事涉及多个事项“最多跑一次”转变。例如，在实行政务集成套餐服务模式前，群众在施秉县政务服务中心办理不动产登记业务，需要分别到设在不同楼层及大厅的县住建局窗口、县税务局窗口和县国土局窗口之间来回跑，办一件事需进“三扇门”，而如今申请人只需将一套材料统一提交到不动产登记“一窗式”服务窗口，窗口通过内部流转的方式在规定时限内办理业务，并通知申请人领取办理结果或根据申请人意愿通过快递送达证照，实现了企业和群众办事“最多跑一次”的目标。

第二，办事窗口“只到一个窗”。即企业和群众办事从“只进一门”向“只到一窗”转变，建立省、市、县三级政务服务中心，让企业和群众“进一扇门、办全部事”。例如，锦屏县高度重视不动产登记便民利民工作，大力推行不动产交易登记“一窗式”便民服务，将不动产登记窗口和房产交易窗口设在同一区域合署办公，由不动产登记窗口统一受理转移登记报件，向群众提供不动产交易登记“一窗式”服务。

第三，一件事情“只交一套材料”。即企业和群众办事从同一材料反复提交向办一件事“只交一套材料”转变，实现“一套资料共享、一套表单共用”。例如，沿河县通过政务集成套餐服务方式取消了许多对申请人多次重复提交材料的要求，政务部门可通过网络核验申请材料，让申请人不用办一件事提供大量重复的申请材料。

第四，行政审批服务“一张网”。即深化“互联网+政务服务”工作，实现多网转为一网、变群众跑为网上办。例如，贵阳经济技术开发区政务服务中心以贵州省网上办事大厅经开区服务平台为依托，推进实体政务大厅与网上办事大厅融合发展，联通各部门的审批服务网络系统，开放数据，变“多网”为“一网”，实现部门间数据互联互通、信息共享。

五、对贵州政务集成套餐服务模式的理性思考

（一）贵州政务集成套餐服务发展优势

第一，综合性实体政务大厅全面建成。贵州省、市、县三级综合性实体政务大厅已全面建成，硬件设施、运行机制、服务模式、监督制度等不断完善。截至目前，共建成110个省、市、县三级综合性实体政务大厅，总面积达51.2万平方米，为企业和群众办事“只进一扇门”提供了基础保障。

第二，政务服务体系全覆盖。贵州已建成1500多个乡（镇、街道、社区）实体政务中心，17000多个村（居）便民服务站，形成了以省级政务服务中心为引领、市级政务服务中心为纽带、县级政务服务中心为重点、乡（镇、街道、社区）政务服务中心和村（居）便民服务站为补充的五级全覆盖政务服务体系。

第三，行政审批服务“一张网”正式建成。贵州网上办事大厅的建成标志着覆盖省、市、县、乡、村五级的办事“一张网”在全省范围内正式建成，省级一次投入，各部门共享共用，实现了审批服务数据“一网汇聚”。现已联通公安、工商、民政等多个国家部委垂直建设的专网系统、353个省内部门自建审批服务信息化系统和17个系统数据接口。

第四，实行更科学的考核方式。贵州省政府出台了实体政务大厅和网上办事大厅建设与服务标准，近年来连续开展市、县政务服务中心标准化建设年度考核，并引入国家行政学院作为第三方机构参与考核评估。通过标准化考核和第三方评估，提高了贵州全省各级政务中心的服务水平。

（二）贵州政务集成套餐服务模式存在的问题

第一，群众对政务集成套餐服务模式的知晓率不高。笔者在实地调研中随机抽取了部分群众进行访谈，发现绝大多数群众对政务集成套餐服务并不了解，部分群众表示只有在他们需要去办理相关业务时才会主动了解政务集成套餐服务涉及的具体事项。办事群众的受教育程度、沟通能力、理解能力等存在较大差异，这在一定程度上拉低了政务集成套餐服务的知晓率。

第二，工作人员技能培训与政务集成套餐服务的关联度不高。笔者在政务服务大厅内随机抽取了部分工作人员进行访谈，发现绝大多数工作人员都参加过技能培训，但参加线上运行业务培训的机会较少，工作人员普遍希望能提高技能培训内容与实际业务工作的紧密度。技能培训内容应与政务集成套餐服务窗口的岗位设置有效结合起来，才能更好地实现培训目的。

第三，部门之间数据互联互通程度有待提高。笔者对政务服务大厅的相关工作人员进行访谈发现，全省各地区在推行政务集成套餐服务的过程中，政务服务事项和审批办理职权已全部进驻实体政务服务大厅，但受各级部门权限的影响，各部门之间的数据信息并没有完全实现共享，数据孤岛现象仍然存在。此外，政务服务平台网络和系统偶尔会出现不稳定的现象。

（三）优化贵州政务集成套餐服务模式的建议

第一，加大宣传力度，提高政务集成套餐服务知晓率。发展政务集成套餐服务模式是深化行政审批制度改革的重要举措，是实现国家治理现代化的重要手段。为充分发挥政务集成套餐服务模式在“减证便民”中的重要作用，政务服务相关部门应通过政府网站、微信平台、广播电视等渠道，加大宣传力度，让群众了解政务集成套餐服务的适用主体、申请条件、办事流程等，尤其是应对有办事意愿和办事需求的群体提供更多、更有针对性的宣传讲解。

第二，加快资源整合，提高技能培训与政务集成套餐服务的关联度。工作需求是技能培训的重要着力点，应围绕政务集成套餐服务工作实际需要开展人员技能培训；加大技能培训资源整合力度，利用大数据开展针对数据维护、数据拓展、系统稳定等方面的技能培训，充分考虑培训的实用性和有效性，对技能培训的具体成效进行评估。

第三，打通数据壁垒，提高信息共享率。今后相关部门应进一步下放权力，自上而下有序开放数据端口，让分散在各部门的政务服务资源得到有效整合；加快推进各部门之间的信息共享，实现跨部门和跨层级的信息互通、互认、互用；继续推进智能化办公，各部门之间积极配合，细化责任清单，提高部门间的信息共享率，同时做好数据信息平台的维护工作。

六、结语

贵州积极贯彻落实党中央和国务院关于“放管服”改革的决策部署，实施审批服务便民化改革，在政务服务实践中以“互联网+政务服务”为核心形成了政务集成套餐服务新模式。政务集成套餐服务模式是近年来贵州最具特色的政务服务改革探索，是深入开展“减证便民”的重要突破口，是推进“放管服”改革的重要抓手，也是推进地方政府治理体系变革和治理能力现代化水平提升的重要路径。本研究运用扎根理论对贵州政务集成套餐服务模式的相关资料进行了收集、整理和分析，通过对原始资料进行开放式编码、主轴编码和选择性编码，提取了6个主范畴，构建了贵州政务集成套餐服务模式的理论模型，并对贵州政务集成套餐服务模式进行深入思考。当然，本研究仍存在一些不足，如通过原始材料提炼出的信息具有一定的主观性，因而研究结果是否具有普适性还有待进一步检验。