加快推进国家战略科技力量建设

陈 劲 ，朱子钦

（1.清华大学经济管理学院，北京 100084；2.清华大学技术创新研究中心，北京 100084）

1 引言

系统性培育国家战略科技力量是新形势下应对国际挑战、服务双循环新发展格局、加快建设世界科技强国的重要抓手。国家战略科技力量作为国家创新体系［1-3］建设的重要内容，具有丰富内涵。区别于传统高校、科研院所和企业研发机构，国家战略科技力量致力于以“国家意志”为导向，以“引领发展”为目标，面向世界科技前沿领域，从国家战略全局的高度解决事关国家安全、国家发展、国计民生等根本性问题，从整体上提升我国的创新能力、竞争实力与发展潜力。强化国家战略科技力量，须从主体、基础、资源、环境等方面着手，提高创新链的整体效能。建设具有重大引领作用的跨学科、大协同的创新攻关力量，根据需要具备承担国家赋予的职责、履行国家赋予的使命之能力。国家战略科技力量的载体是国家实验室和世界一流科研机构，包括依托国家实验室和世界一流科研机构建设的重大科技基础设施条件平台［4］、综合科学中心［5-7］和集中国家科研优势力量协同攻关的综合集成科研平台［8］。根据任务与职责的差别，国家战略科技力量主要包括国家实验室体系、国家重点实验室体系，以及国家工程研究中心［9］、国家技术创新中心、国家科学数据中心等承载国家使命的科研机构。其中，国家实验室［10］是面向国际科技竞争、开展国际科技合作的创新基础平台，是保障国家安全的核心支撑，在国家战略科技力量组成中处于“龙头”地位［11］。

从世界格局演变看，国家战略科技力量是赢得国际竞争优势的关键。美国能够长时间保持世界第一强国的地位，正是由于其拥有一批代表国家战略科技力量的、以世界领先的大科学装置集群为核心的、具有强大创新能力的国家实验室，以及由一批研究型大学与重要企业创新研发机构聚集形成的东、西海岸两大创新城市群［12］。目前，以国家实验室为代表的国立科研机构［13］已经成为欧、美、德、日、韩等世界主要科技强国科研体系的重要组成部分、科技竞争的核心力量、重大科技成果产出的重要载体［14］。美国联邦政府资助的研发中心共40余个，资助部门包括能源部、国防部、国家航空航天局、国土安全部、国家科学基金会、卫生与公共服务部等10余个，其完善的国家实验室系统在国防、航空航天、能源等领域贡献巨大，是支持国家科技创新的持续力量、基础研究成果的摇篮，如劳伦斯伯克利国家实验室至今已产生13位诺贝尔奖获得者和约80位美国科学院院士。英国同样高度重视战略科技力量建设［15］，如卡文迪许实验室、国家物理实验室以及英国国家海洋学中心等。德国的国家实验室有明确的国家任务导向，致力于服务国家和社会的长期发展目标，由18个研究中心组成的德国亥姆霍兹联合会是其中突出代表，致力于为经济、科技和社会的重大难题寻找关键解决方案，多年来为德国的发展做出了重大贡献。

党的十九届五中全会指出：“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念深入人心，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。”［16］在此背景下，根据世界科技发展态势，保持战略定力和战略眼光，发挥新型举国体制优势，通过科技风险研判和预测与清晰的顶层设计和规划布局，优化资源配置和创新要素布局，集中有限的资源放在优先发展的关键科技领域，突出竞争性优势，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型创新［17］，是新形势下建设和强化国家战略科技力量的关键。

已有研究从完善国家创新体系总体布局［18-19］、加快综合性国家科学中心建设［20］、组织实施重大科技任务［21-22］、强化基础研究［23］、加强高水平创新主体建设［24-25］、推进科研机构体制机制改革［26-28］、优化战略科技力量的空间布局［29-30］、促进科技成果转移转化［31］、优化创新环境和资源配置［32-33］等方面提出了强化国家战略科技力量的对策，但是面对新形势，我国科技评价体系、创新平台建设、战略性科技人才的系统培育与引进体系等方面还有一些关键问题需要进一步解决。因此，本研究将以习近平总书记的有关系列重要论述为根本遵循，在已有研究和对策的基础上，深入调研和分析新形势下我国强化国家战略科技力量面临的新问题、新需求，进而针对性地研究和提出战略思路、对策体系和政策建议。

2 概念演进与典型案例

2013年7月，习近平总书记在视察中科院时指出：“我们要建成创新型国家，要为世界科技事业发展作出贡献，必须有一支能打硬仗、打大仗、打胜仗的战略科技力量，必须有一批国际一流水平的科研机构。”2016年7月，国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》，提出“加大持续稳定支持强度，开展具有重大引领作用的跨学科、大协同的创新攻关，打造体现国家意志、具有世界一流水平、引领发展的重要战略科技力量”，这是“战略科技力量”的提法首次出现在政府文件中。

2017年10月，党的十九大报告强调“加强国家创新体系建设，强化战略科技力量”，标志着国家战略科技力量建设上升为党和国家的意志。2018年5月，习近平总书记在两院院士大会上强调：“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动’，以问题为导向，以需求为牵引，在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫，在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能。要优化和强化技术创新体系顶层设计，明确企业、高校、科研院所创新主体在创新链不同环节的功能定位，激发各类主体创新激情和活力。”首次强调了要明确创新主体在国家战略科技力量中的功能定位。

2019年10月，党的十九届四中全会提出要“强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。”特别地指出了新型举国体制与强化国家战略科技力量的重要联系。2020年9月，习近平总书记在科学家座谈会上强调“要发挥高校在科研中的重要作用，调动各类科研院所的积极性，发挥人才济济、组织有序的优势，形成战略力量”，为高校和科研院所如何在打造国家战略科技力量中发挥作用指明了方向。

2020年10月，党的十九届五中全会指出，“强化国家战略科技力量。制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。加强基础研究、注重原始创新，优化学科布局和研发布局，推进学科交叉融合，完善共性基础技术供给体系。瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。制定实施战略性科学计划和科学工程，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享。推进国家实验室建设，重组国家重点实验室体系。布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。构建国家科研论文和科技信息高端交流平台。”这是首次具体从任务、领域、目标和举措等方面论述如何强化国家战略科技力量。

在党的正确领导下，无论是个体、高等院校、科研院所、企业还是创新平台，都涌现出了一批国家战略科技力量的典范。个体方面，朱光亚院士作为中国核事业的领航人，纵览全局，心怀祖国，使我们的民族自强、自信、自力、自尊；高等院校方面，由郭光灿、潘建伟、杜江峰三位院士组成的中科大量子科技团队，打造了高校战略科技力量的样板，推动我国量子科技实现全球领先；科研院所方面，西安光机所以改革创新、服务发展，建设创新型国家为己任，承担并圆满完成探月工程等多项国家重大任务，将“硬科技”打造成为西安市建设科技之都、实现追赶超越的城市新名片；企业方面，中国电科在商业化浪潮席卷而来的洪流中，坚守“国家队”“科技”“电子信息”等本质特征，夯实主业，忠诚履行中央赋予的使命和责任，积极承担并圆满完成国家电子信息装备科研生产及保障任务，在国家党政信息化和行业信息系统建设中发挥了重要作用；创新平台方面，国家高速列车技术创新中心聚焦现代轨道交通技术领域，重点开展材料及结构、装备智能化、轨道交通系统和新能源融合应用以及导向运输系统模式多样化、运维与系统设备健康管理等方向的技术研究，成为强化应用基础研究、突破关键共性技术、开展工程化应用的国家战略平台。

尽管我国在部分领域已经形成了国家战略科技力量，但与美国等科技强国相比，从数量和质量上还需要极大的提升，如美国拥有40多个国家实验室或国家研发中心、70%左右的诺贝尔奖获得者、一流的研究型大学和世界一流的创新型企业，而我国国家战略科技力量薄弱、发展后劲不足的问题，将严重影响我国的经济、科技和社会安全以及国家科技创新实力提升、社会主义现代化强国建设进程。因此，研究接下来将从问题分析和对策研究两方面展开讨论。

3 问题分析与对策研究

新形势下加快打造国家战略科技力量，需要系统性解决如下问题：①在新一轮科技革命和产业变革不断加速、国际疫情和世界经济形势严峻复杂、我国加快构建双循环新发展格局等多重叠加背景下，我国建设和强化国家战略科技力量的战略思路和顶层设计调整问题；②战略思路和顶层设计调整后的综合性国家科学中心布局建设问题，以国家实验室为代表的新型国立科研机构建设、创新平台建设及其体制机制创新问题，以及如何更好发挥高校、科研院所、企业研究机构在国家战略科技力量中的作用问题；③国家战略科技力量中各类创新主体在加强基础研究和关键核心技术攻关等不同方面的战略组合问题，各类创新主体在创新链不同环节的功能定位问题，以及促进各类主体协同创新和融通创新的制度政策供给问题；④如何更好构建和完善新型举国体制，实施前瞻性、战略性的国家重大科技项目、科学计划和科学工程，强化国家战略科技力量与市场主体的统筹协同，协同部署产业链和创新链，畅通创新价值链的关键环节，加快推进科技成果转移转化，提高创新链的整体效能；⑤围绕国家战略科技力量的创新环境优化和创新要素培育、整合、配置的提质增效问题。

其中最为迫切的，包括以下三个方面：一是科技评价体系不足。长期以来，追求短平快和个人利益导向的科技价值取向，使高校、科研院所与领军企业等核心科研主体存在对国家利益关注不够、科研力量与目标分散、科研组织协同性不高等问题，无法组织对关键核心技术长期的战略性攻关，原有的产业科研院所走向市场化后没能承担行业核心和共性技术开发的重大任务。二是创新平台建设不足，缺乏以国家重点实验室为核心的，面向关键核心技术与未来产业的国家级创新平台支撑国家战略科技力量的发展。创新平台的建设缺乏系统性、全局性的统筹，以及导向性、针对性的战略引领，导致各主要创新平台学科单一、领域狭隘、公益性不足，特别是对重点领域布局不足，难以快速、高效地响应国家重大战略需求。三是缺乏战略性科技人才的系统培育与引进体系。战略科技型人才与拔尖创新科技人才队伍长期面临储备不足、培养缺乏体系、引进缺乏针对性等问题。核心人才要素支撑能力不够，战略科学家与团队缺乏，国际地位及话语权有待提高。

针对上述问题，研究提出涵盖顶层设计、基础研究、技术创新、整体效能、关键支撑五个维度的对策框架（如图1所示）。

图1 强化国家战略科技力量的对策框架

3.1 高度重视国家战略科技力量的建设与发展，明确定位，持续支持

3.1.1 发挥重要院所在科技创新“国家队”中的作用。进一步明确中国科学院、中国工程院作为国家战略科技力量的地位和作用，在发挥中国科学院在基础研究和行业技术开发的科技优势基础上，要进一步明确中国工程院作为国家战略科技力量的核心力量。与世界先进国家相比，我国的工程科技能力和水平名列前茅，在航天、电力、能源、轨道交通等领域取得了世界领先的水平，为此，发挥工程科技创新的优势，是进一步落实新型举国体制、提升破解行业关键技术“卡脖子”能力的关键。要尽快解决行业关键技术问题，就是要逐步恢复行业科研院所的“国家”属性，使其更多地从事战略性、公共性的科技项目。着眼于促进技术进步和增强自主创新能力，瞄准世界先进水平，开展以世界学科前沿问题和国家经济社会发展中的重大理论与实践问题为中心的基础研究、共性技术研发和工程技术研究［34］，要大力提升重要院所进行有组织科研和集成攻关的能力，充分发挥其在国家重大科技计划中的牵头作用，组建有国家使命、有集体荣誉感、团队战斗力的稳定科研团队，形成有生命力的国家战略科技力量。由中国工程院和相关行业部门共同承担行业科研院所的指导、监督功能，推动形成我国工程科技领域强有力的国家战略科技力量。

3.1.2 进一步发挥高等院校在国家战略科技力量发展中的作用。高等院校是科技创新的重要力量，进一步发挥高水平研究型大学、行业特色大学的战略力量，对强化我国基础研究和产业核心技术开发工作具有重大意义。为此要进一步加强高等教育的改革，提升“双一流”大学的建设目标，把面向国家利益、国家重大需求作为高校科技工作的主攻方向，在鼓励教师从事自由探索的同时，进一步加强高校“有组织”的科研活动，形成一支稳定的、团结协作的战略性科研队伍，如清华的“200”号团队、中科大的量子科技团队等，使高校科研更聚焦国家战略、更鼓励跨学科合作、更支持产学融合。

3.1.3 突出有条件的国企和民企科技创新主体引领地位。大力提升中央企业和优秀民营企业的技术创新能力，以高强度的研发投入、高质量的创新产出、高效率的创新流程，抢占发展主动权，努力实现企业技术创新的自主可控。要积极培育百余家能够面向世界科技前沿、面向国家重大战略需求，具有较大原始创新能力的创新型领军企业，发挥其在前沿科技探索中的重要作用，以及在承担国家重大科技任务、突破产业关键共性技术、“卡脖子”关键核心技术等方面的重要作用。鼓励创新型领军企业带动中小企业共同建设创新联合体，建立风险共担、利益共享的协同创新机制，提高创新转化效率。

3.1.4 形成大学、科研院所、企业联合攻关合力。立足现代化全局，加强科技创新整体规划，系统布局国家战略科技力量［35］，明确科研院所、高校、企业在创新体系中不同的功能定位，制定在新型国家创新体系下各创新主体的长期规划，实现滚动式、可持续发展。秉承面向国家需求和经济发展的目标，围绕关键核心技术研发谋篇布局，加强跨部门、跨主体、跨学科进行科研协同攻关能力，强化提升科技攻坚和应急攻关的体系化能力，构建系统、完备、高效的国家创新体系，激发各类主体创新激情和活力，形成自主创新的强大合力，构建功能互补、深度融合、良性互动、完备高效的协同创新格局［36］。

3.2 着力建设以国家重点实验室为核心的国家战略科技创新平台

3.2.1 在若干领域选择精干的科研团队，以稳定、非竞争投入的方式，长期支持一批从事国家基础性、战略性、公益性研究的科研团队。国家科技和研发适当向基础研究团队倾斜，解决这类学科和项目团队周期长、不确定性大以及市场机制有时“失灵”的问题。中央财政研发经费适当向基础研究倾斜，优化投入结构，并为之构建国家牵头、多元投入的基金体系［35］。加大对冷门学科、基础学科和交叉学科领域和方向的长期稳定支持，鼓励广大科技工作者勇闯创新“无人区”［37］。促进资源流动和学科交叉，逐步形成一批稳定服务于国家目标、解决社会发展重大科技问题的重点公益类科研团队和一支高水平的人才队伍。

3.2.2 以国家实验室新建、国家重点实验室重组、国家工程（技术）研究中心改革为契机，组建若干高水平的基础研究团队和关键共性技术研发团队。在若干重点领域加强前瞻布局和战略储备，加快推进国家实验室体系建设，实现国家实验室布局的结构优化、领域优化和区域协同。在重大科学前沿问题和领域加快布局一批重大科技项目，以实验室改革为契机，布局可能引发重大变革的基础研究和应用基础研究，稳定支持一批从事高水平基础研究和关键技术研发的团队，鼓励其产出更多原创理论和原创发现［38］。

3.2.3 布局综合性国家科学中心和区域性创新高地建设。加强体制机制创新和要素集聚，大力推进北京、上海、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，在中西部地区构建若干高技术产业集聚区，支持有条件的地方建设区域科技创新中心，明确定位、优化布局，促进区域创新要素流通，打造区域经济增长极。统筹推进国家自主创新示范区和科创城等核心科创平台建设，强化创新链、产业链精准对接，高标准打造未来科创平台。

3.3 着力培育战略性科学家和战略科技人才，以期形成国家战略科技力量的核心

3.3.1 构建战略性科学家的发现与有效识别机制，积极发现重用像钱学森、朱光亚等战略性科学家的队伍。积极探索实施重大科技攻关项目“揭榜挂帅”等更开放的选人用人制度，瞄准基础研究、底层技术、颠覆性技术和“卡脖子”技术等并设定清单目标［39-40］，建立健全符合这些项目特点和规律的人才与项目评价制度，打破国籍、户籍、身份、学历、年龄等限制，形成唯才是举的用人机制，让更多的“揭榜挂帅”战略科学家脱颖而出。

3.3.2 探索构建战略性科技人才与团队的培养与引进体系。明确战略科技人才培养中的战略导向、国际导向、未来产业导向以及创新协同导向，以整合式创新思维为引领，以科研与教育资源的供给、协同、调整与重组为核心，探索构建战略性科技人才的培养体系。加强国际科技交流与合作，通过健全高端人才引进战略来实现战略性科技人才的全球获取，不仅要关注科研环境、设施设备、评价激励等“硬”条件的建设，更应重视打造开放包容、平等沟通的科研“软”环境。

3.3.3 释放人才活力，建立健全战略科技人才成长进步的激励与保障。要进一步加大科技创新的机制改革，就要进一步释放人才的创造活力，破除“帽子”的不当限制；要适度延长评价周期，让更多的科研人才能安心从事难度大、周期长、风险高的科技项目，促进真正解决未来产业实际问题的原始创新和源头创新，避免盲目地迎合国际热点；要积极探索和落实科研成果的跨学科、跨领域互认机制，切实营造促进交叉研究的友好环境；要进一步规范科技伦理，树立良好的科研道德品质，注重更多有使命的科研、负责任的创新。

4 结论与展望

本文聚焦国家战略科技力量建设方面存在的主要问题，提出了较为完整的对策框架和对策体系，以期为加快建设国家战略科技力量输出实践与政策借鉴。在后续研究中，还可以进一步拓展几方面工作：一是深入研究我国在为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而团结奋斗以及加快构建“双循环”新发展格局等多重叠加背景下，以及我国建设和强化国家战略科技力量的战略思路和顶层设计调整问题，探索政治科技创新学术理论，为国家战略科技力量建设提供坚实的理论支撑和战略引领；二是积极推动基于底线思维的科技安全工程学研究［41-42］，形成科技安全预警监测体系的组织运行模式设计和平台系统架构设计的科学方法论，推动关键核心技术的科学界定和分级管理［43］，为国家战略科技力量提供着力点；三是深入探索国家战略科技力量中各类创新主体在加强基础研究、应用基础研究和关键核心技术攻关等不同方面的战略组合问题，在产业链、创新链不同环节的功能定位问题，以及促进各类主体协同创新和融通创新的制度政策供给问题，通过对现行政策文本进行全面梳理分析，跨领域剖析科技创新和经济、社会、文化之间的深层次联系，找出制约国家战略科技力量建设的关联性因素，并针对性提出联动完善的建议。